CC BY
91
ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ ФЕДЕРАЛЬНЫХ ОРГАНОВ
Инкина М.В.
10.5. КОРРУПЦИОННЫЕ РИСКИ В ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ФЕДЕРАЛЬНЫХ ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ
Инкина Мария Викторовна, аспирантка. Место учебы: Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации. E-mail: [email protected]
Аннотация
Задача - В статье рассматриваются правовые вопросы противодействия коррупции в системе государственного управления. Акцентируется внимание на проблеме снижения коррупционных рисков в деятельности органов государственной власти. Исследования автора базируются на материалах ученых, занимающихся проблемой противодействия коррупции Т.А.Едковой, Н.В.Кичигина, А.Ф.Ноздрачееа,
Т.Я.Хабриееой и др.
Модель - Автором были использованы общенаучные методы познания: анализ, сравнение, правовое моделирование, а также историко-правовой и сравнительно-правовой методы.
Выводы - Автором был сделан вывод, что важным направлением реформирования системы государственного управления, имеющим антикоррупционную направленность, должна стать оптимизация задач и функций органов исполнительной власти.
Практическое значение - выводы и предложения могут быть использованы в работе по совершенствованию антикоррупционного законодательства, в дальнейших научных исследованиях по данной проблематике, а также в учебном процессе на юридических факультетах высших учебных заведениях и других заведениях специального профиля.
Социальные последствия - Анализируются полномочия, задачи и функции Управления Президента Российской Федерации по вопросам противодействия коррупции. Рассматриваются проблемы реализации Национального плана противодействия коррупции на 2014-2015 годы.
Оригинальность/ценность - материалы статьи предназначены для научных работников, занимающихся проблемой противодействия коррупции, практических работников, аспирантов высших учебных заведений.
Ключевые слова: коррупция, коррупционные риски, система государственного управления, органы государственной власти, национальный план противодействия коррупции, административная реформа.
CORRUPTION RISKS IN ACTIVITY FEDERAL EXECUTIVE BODIES
Inkina Maria Victorovna, postgraduate student. Place of study: Russian academy of national economy and public service under the President of Russian Federation. E-mail: [email protected]
Annotation
Problem - This article examines the legal issues of combating corruption in the public administration. Focuses on the problem of reducing the risk of corruption in the activities of public authorities. Author's research based on materials scientists dealing with the problem of combating corruption T.A.Edkova, N.V.Kichigin, A.F.Nozdrachev, T.Ya.Habrieva etc.
Model - The author has used scientific methods of knowledge: analysis, comparison, legal modeling, as well as historical and legal and comparative legal methods.
Conclusions - The author concluded that an important area of public administration reform, anti-corruption having orientation, should be the optimization tasks and functions of the executive.
Practical implications - conclusions and recommendations can be used in efforts to improve anti-corruption legislation, in further research on this issue, as well as in the educational process in the law faculties of higher educational institutions and other establishments of a special profile.
Social consequences - are analyzed authority, tasks and functions of the President of the Russian Federation on combating corruption. The problems of implementation of the National Anti-Corruption Plan for 2014-2015.
Originality / value - materials articles intended for scientists dealing with the problem of anti-corruption practitioners and postgraduate students of higher educational institutions.
Keywords: corruption, corruption risks, public administration, public authorities, the national anticorruption plan, administrative reform.
B современной России усилия общества и государства в противостоянии коррупции недостаточно эффективны. До настоящего времени существенно снизить уровень коррупции в нашей стране не удалось.
Проблема борьбы с коррупцией в нашей стране насчитывает не одну сотню лет. Так, еще Иван ill пытался ограничить коррупцию среди наместников, воевод и бояр. Иван Грозный в качестве наказания за взяточничество ввел смертную казнь. Царь Борис Годунов, придя к власти, сменил во всей России коррумпированных наместников, воевод и судей, избирательно назначил на государственные должности честных людей, увеличил жалование чиновникам. Одновременно царь ужесточил наказание за коррупцию и лихоимство, вплоть до смертной казни1. Системный механизм противодействия коррупции был внедрен при Петре I, но и он не дал желаемых результатов.
Если взглянуть на комплекс мер, реализуемый государством в сфере противодействия коррупции, то увидим, что он направлен на борьбу с коррупционными проявлениями в системе государственной и муниципальной службы. При этом представления о коррупции в научных исследованиях обычно связываются с наиболее часто встречающимися ее формами - взяточничеством, должностным подкупом, вымогательством и т.д. По нашему мнению, это не раскрывает сути коррупции как правового явления, ее механизма негативного воздействия на государственные и социальные институты, а также сужает поле применяемых правовых средств.
Таким образом, отсутствие четкого понимания сложности данной проблемы породило множество неверных подходов к ее решению, не принесших ощутимых результатов. Акцент в общегосударственных мероприятиях по противодействию коррупции направлен на борьбу с этими проявлениями в деятельности государственных и муниципальных служащих, что не позволяет ликвидировать источник этого явления.
По нашему мнению, следует акцентировать внимание на проблеме снижения коррупционных рисков в деятельности органов государственной власти. В на-
1 Моисеев В. В. История России. Учебник. - Орел: изд-во ОРАГС, 2008. - 520 с.
241
3'2014
Пробелы в российском законодательстве
стоящее время, факторами, инициирующими проявления коррупции в деятельности федеральных органах исполнительной власти, в большинстве случаев являются недостатки механизма государственного управления, связанные с отсутствием четкой регламентации полномочий, задач и функций органов исполнительной власти.
По мнению ученых Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, компетенция, задачи и функции федеральных органов исполнительной власти определяются положениями об их деятельности, которые постоянно корректируются с учетом изменений, происходящих в отраслевом законодательстве, а также упразднением (наделением) государственных полномочий, функций, услуг. Нередко такие изменения являются несбалансированными и в отсутствие полного, обеспечивающего реализацию нового полномочия, «пакета» документов, закрепляются за федеральным органом исполнительной власти. В этом случае при отсутствии необходимой нормативной базы органы государственного управления осуществляют либо собственное подзаконное нормативное правовое регулирование, либо в условиях действия того или иного пробела в законодательном регулировании используют не в положительном смысле новое полномочие2.
Как можно исправить сложившееся положение. Важным требованием антикоррупционных конвенций ООН и Совета Европы является создание специального независимого органа, осуществляющего противодействие коррупции3 4' Наличие данного органа в структуре системы государственного управления крайне важно. Предложения о создании специального органа само по себе не ново, но чаще речь шла о создании самостоятельной службы в составе федеральных органов исполнительной власти, специально уполномоченной на решение задач в области противодействия корруп-
4
ции .
В число основных задач указанной службы предлагали включить: проведение единой государственной политики в области обеспечения противодействия коррупции; осуществление контроля и координации деятельности по противодействию коррупции в системе государственного управления, а также выявление и устранение причин и условий, способствующих коррупции; организация и координация разработки федеральных, региональных и внутриведомственных антикоррупционных программ и контроль за их выполнение и др. Независимость этого органа предполагалось обеспечить подчинением непосредственно Президенту Российской Федерации.
В настоящее время частично эта идея реализована путем создания Управления Президента Российской Федерации по вопросам противодействия коррупции5.
2 Противодействие коррупции в федеральных органах исполнительной власти: научно-практическое пособие/T.A. Едкова, Н.В. Кичигин, А.Ф. Ноздрачев и др.; отв. ред. А.Ф. Ноздрачев.- М.: Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации. Изд-во «Анкил», 2012.
3 Конвенция Организации Объединенных Наций против коррупции // Бюллетень международных договоров. 2006. № 10.
4 См. напр.: Чистов А.А. Правовые проблемы противодействия коррупции в федеральных органах исполнительной власти современной России // Пробелы в российском законодательстве. 2010. № 1.
5 Указ Президента РФ № 879 от 3.12.2013. «Об Управлении
Президента Российской Федерации по вопросам противодействия коррупции».
Основными задачами Управления являются участие в обеспечении реализации Президентом Российской Федерации его полномочий по проведению государственной политики в области противодействия коррупции; осуществление в пределах своей компетенции контроля за исполнением федеральных конституционных законов, федеральных законов, указов, распоряжений, поручений и указаний Президента Российской Федерации по вопросам противодействия коррупции; подготовка предложений по вопросам противодействия коррупции в органах государственной власти, иных государственных органах, органах местного самоуправления и организациях, а также урегулирования конфликта интересов; содействие Президенту Российской Федерации в пределах своей компетенции в обеспечении согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти, иных государственных органов, органов местного самоуправления и организаций по вопросам противодействия коррупции.
На Управление возложен ряд важных функций: участие в подготовке законопроектов, вносимых Президентом Российской Федерации в Государственную Думу Российской Федерации, а также проектов указов, распоряжений, поручений и указаний Президента Российской Федерации;
участие в подготовке предложений Президенту Российской Федерации по кандидатурам на государственные должности Российской Федерации и должности федеральной государственной службы, в части, касающейся соблюдения кандидатами запретов и ограничений, выполнения ими обязанностей, установленных в целях противодействия коррупции;
участие в подготовке материалов для ежегодных посланий Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации;
осуществление мониторинга хода реализации в органах государственной власти, иных государственных органах, органах местного самоуправления и организациях мероприятий по противодействию коррупции;
осуществление проверки достоверности и полноты сведений о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, представляемых лицами, замещающими определенные должности;
обеспечение сбора и проверки сведений о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера предоставляемыми лицами, замещающими государственные должности Российской Федерации и должности федеральной государственной гражданской службы в Администрации Президента Российской Федерации;
рассмотрение в установленном порядке обращений граждан и организаций по вопросам противодействия коррупции и др.
Важным направлением деятельности указанного управления является Национальный план противодействия коррупции на 2014-2015 годы6.
Мероприятия Национального плана направлены на решение ряда актуальных задач: совершенствование организационных основ противодействия коррупции в субъектах Российской Федерации; обеспечение исполнения законодательных актов и управленческих решений в области противодействия коррупции в соответствии с Национальной стратегией противодейст-
6 Утвержден Указом Президента РФ от 11 апреля 2014 года № 226.
242
ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ ФЕДЕРАЛЬНЫХ ОРГАНОВ
Инкина М.В.
вия коррупции7; активизация антикоррупционного просвещения граждан; реализация требований Федерального закона от 25 декабря 2008 г. N 273-ФЗ "О противодействии коррупции" и др.
Следует заметить, что значительная часть перечисленных в Плане пунктов является продолжением мер из предыдущих национальных планов, а их исполнителями назначены Администрация Президента Российской Федерации, Правительство Российской Федерации, большинство федеральных органов исполнительной власти. Крайне важным является то, что в указанном Национальном плане обращено внимание на снижение коррупционных рисков. Так, Президент Российской Федерации поручил Правительству Российской Федерации осуществить анализ коррупционных рисков в сфере жилищно-коммунального хозяйства, потребительского рынка, строительства, а также при реализации крупных инфраструктурных проектов и обеспечить внедрение комплекса мер, направленных на снижение уровня коррупции в данных сферах. При этом Руководителю Администрации Президента Российской Федерации, председателю президиума Совета при Президенте Российской Федерации по противодействию коррупции поручено организовать рассмотрение на заседаниях президиума Совета при Президенте Российской Федерации по противодействию коррупции вопросов о результатах работы по проведению федеральными государственными органами оценки коррупционных рисков, возникающих при реализации ими своих функций.
Таким образом, задачи формирования правового поля противодействия коррупции требуют своего развития.
По мнению А.В.Куракина, приоритетным направлением административной реформы должно быть искоренение административного произвола и коррупции в исполнительных органах государственной власти и местного самоуправления8. Исполнительные органы государственной власти в значительной степени сращены с определенными финансово-промышленными группами, пользующимися от государства необоснованными льготами и преимуществами. Сложившееся положение вещей нельзя признать удовлетворительным, поскольку оно препятствуют поступательному проведению в нашей стране социально-экономических преобразований.
Практика показывает, что коррупция особенно интенсивно развивается на стыке общественного и частного, особенно в тех сферах, где принятие государственных и иных общественно значимых решений не регламентировано законодательно и не подчиняется жестким правилам9.
В этой связи важным направлением реформирования системы государственного управления, имеющим
7 Указ Президента Российской Федерации от 13 апреля 2010 г. № 460 "О Национальной стратегии противодействия коррупции и Национальном плане противодействия коррупции на 20l0 - 2011 годы".
8 Куракин А.В. Предупреждение и пресечение коррупции в системе государственной службы Российской Федерации (административно-правовой аспект): Монография. - М.: ЮНИТИ-ДАНА,
2002.
9 Куракин А. В. Проблемы административно-правовой борьбы с коррупцией // Административное право: Теория и практика. Укрепление государства и динамика социально-экономического развития. Материалы научной конференции. Москва, 28 ноября 2001 г. Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации. Государственный университет — Высшая школа экономики. — М., 2002.
антикоррупционную направленность, должна стать оптимизация задач и функций органов исполнительной власти.
Рецензия
на статью М.В.Инкиной на тему «Коррупционные риски в деятельности федеральных органов исполнительной власти»
В настоящей статье автором поднят большой пласт правовых проблем, связанных с противодействием коррупции в системе государственного управления.
Многочисленные исследования показывают, что в той или иной степени коррупция поразила все системы социального управления, не только в «публичной», но и в негосударственной сфере. Исключительную опасность для безопасности российского общества и государства представляют коррупционные риски в деятельности органов государственной власти. Данные вопросы затрагиваются в статье М.В.Инкиной, что свидетельствует об актуальности избранной автором статьи темы.
Автор статьи справедливо утверждает, что представления о коррупции в научных исследованиях обычно связываются с наиболее часто встречающимися ее формами -взяточничеством, подкупом и т.д. Это не раскрывает сути коррупции как явления, ее механизма негативного воздействия на государственные и социальные институты, а также сужает поле применяемых правовых средств.
Впервые в статье показаны методологические предпосылки разработки теоретических основ снижения коррупционных рисков в деятельности федеральных органов исполнительной власти как инструмента противодействия коррупции в современной России. Автор утверждает, что факторами, инициирующими проявления коррупции в федеральных органах исполнительной власти, в большинстве случаев являются недостатки механизма государственного управления, связанные с отсутствием четкой регламентации задач и функций органов исполнительной власти, а также порядка их деятельности.
В статье анализируются полномочия, задачи и функции Управления Президента Российской Федерации по вопросам противодействия коррупции. Рассматриваются проблемы реализации Национального плана противодействия коррупции на 2014-2015 годы.
На основе исследований автор делает вывод, что органы государственной власти в значительной степени сращены с определенными финансово-промышленными группами, пользующимися необоснованными льготами и преимуществами, в то время как другие представители бизнеса находятся в положении изгоев. Сложившееся положение вещей нельзя признать удовлетворительным, поскольку оно препятствуют поступательному проведению в нашей стране социально-экономических преобразований.
В целом рассматриваемая статья дает основание говорить о значительном методологическом вкладе автора в науку административного права.
Статья Инкиной М.В. на тему «Коррупционные риски в деятельности федеральных органов исполнительной власти» представляет научный интерес и рекомендуется к опубликованию в издании, включенном в Перечень ведущих рецензируемых научных журналов и изданий, в которых должны быть опубликованы основные научные результаты диссертации на соискание ученой степени доктора и кандидата наук.
Доцент кафедры Правового обеспечения государственной и муниципальной службы МИГСУ РАНХиГС, кандидат юридических наук Нечаева Т.В.
243
