CC BY
87
Раздел 1. Методология, теория и история государственно-правового регулирования
РОЛЬ ПРАВООХРАНИТЕЛЬНОЙ ПОЛИТИКИ В СОВЕРШЕНСТВОВАНИИ ПРАВООХРАНИТЕЛЬНОЙ СИСТЕМЫ СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ
(Работа выполнена при поддержке РФФИ (проект № 07-06-00211))
А.В. Малько
(директор Саратовского филиала Института государства и права РАН, доктор юридических наук, профессор)
О.Н. Коржиков
(доцент Астраханского филиала Международного юридического института при Министерстве юстиции РФ, кандидат юридических наук, докторант)
В современных условиях необходимо реформировать правовую систему России, в силу того что имеющийся массив правонарушений (прежде всего коррупции, организованной преступности и т.п.) подрывает основы самого права, сводит на нет существующую правоохранительную систему. Это некий вызов времени, угроза нормальному существованию и развитию российского общества. Президент Российской Федерации В.В. Путин в очередном, седьмом Послании Федеральному Собранию Российской Федерации отметил, что «несмотря на предпринимаемые усилия, нам до сих пор не удалось устранить одно из самых серьезных препятствий на пути нашего развития - коррупцию»1.
Более того, сейчас в России сложилась весьма парадоксальная ситуация: правоохранительные органы, которые по своему статусу должны стоять на страже права, немалая часть граждан считает главными нарушителями своих прав. Это подтверждается социологическими исследованиями, которые проводились в трех городах - Астрахани, Рязани и Чебоксарах в рамках проекта «Повышение осведомленности о российской правовой системе». Большинство жителей названных городов согласно данным исследования «главным нарушителем своих прав называют сначала начальников и милицию и только потом бандитов... Из нарушителей своих гражданских, трудо-
1 Российская газета. - 2006. - 11 мая.
вых и социальных прав обыватели на первое место поставили сложившуюся систему власти (44,7 %), на второе - милицию (43,3 %), потом идут преступники (41,9 %), за ними начальники, не выплачивающие пенсии и зарплаты (37,2 %), и замыкают ряд чиновники (30,4 %). Эта иерархия «нарушителей» может говорить о двух вещах - о том, что недостатки правовой системы в высшей степени негативно влияют на сознание граждан. И о том, что высокий уровень недоверия к правоохранительной системе люди проецируют на всю систему власти, снижая ее авторитет»2.
Причем эта проблема в той или иной степени касается всей правоохранительной системы. Между тем, если брать конкретно милицию, то она в рейтинге доверия находится на одном из последних мест среди других правоохранительных органов, государственных и общественных институтов3. А среди работников милиции согласно результатам вышеназванного исследования, хуже всех права граждан защищают сотрудники ГИБДД4.
Вероятно, ответной реакцией на
2 Шабров О. и др. Для кого закон не писан. По заказу Госдумы ученые выяснили уровень правового сознания россиян / О. Шабров, Н. Сащенко, М. Мизулин // Российская газета. - 2006. - 4 апр.
3 См.: Фалалеев М. Президент обратился в милицию и потребовал ввести гражданский контроль за правоохранительными органами // Российская газета. - 2006. - 18 февр.
4 См.: Шабров О. и др. Указ. соч.
Раздел 1. Методология, теория и история государственно-правового регулирования
6
подобную «правоохранительную деятельность» «гаишников» можно считать укоренившуюся уже традицию у российских водителей предупреждать встречные автомобили миганием фар о впереди находящейся «правоохранительной засаде» сотрудников ГИБДД.
Например, в МВД России считают, что «.. .в настоящее время среди сотрудников существует твердое мнение в том, что при исполнении служебных обязанностей допустимо нарушать закон. Так как в современных условиях сплоченности и организованности преступности, раскрыть сложное преступление и привлечь виновных к уголовной ответственности, не нарушив закон - невозможно»1. Такой подход к оценке ситуации приводит к недозволенным методам работы и насилию.
Н.В. Тарасов приводит статистику очного опроса осужденных сотрудников МВД России. По его мнению, «служебные» преступления включают следующие виды: превышение должностных полномочий, преступление против правосудия, принуждение к дачи показаний, привлечение заведомо невиновного к уголовной ответственности, незаконное освобождение от ответственности, фальсификация доказательств. В таблице показано процентное соотношение осужденных сотрудников по различным мотивам.
Таблица 12
Мотив Доля от осужденных
«выслужиться» 43.7 %
корысть 20,3 %
карьеризм, стремление продвинуться по службе 8,6 %
показать свое превосходство над другими людьми 8,5 %
под давлением или по примеру своих коллег 4,7 %
отомстить кому-либо 4,3 %
скрыть ранее совершенное преступление 4,2 %
затруднились ответить 99 %
По нашему мнению, без модернизации законодательной базы, которая сде-
1 Тарасов Н.В. Причины и условия совершения преступлений сотрудниками правоохранительных органов // Закон и право. - 2002. - № 8-9. - С. 87.
2 Там же. - С. 89.
лает экономически невыгодным коррупционные или незаконные действия стражей правопорядка, милиция вместо обеспечения общественной безопасности так и будет снимать «дань» с граждан, коммерсантов и «ларечников», т.е. тех, с чьих налогов они получают денежное содержание, форму, спец. технику, вооружение и т.д. Сотрудники ГИБДД вместо обеспечения безопасности и порядка на дорогах будут «стричь» автомобилистов. Оперативные службы, борясь с организованной преступностью, незаконным оборотом наркотиков, экономическими преступлениями и др., одновременно будут участвовать и в переделе собственности.
Таким образом основы права подчас могут подрываться самими правоохранителями.
Отсюда и нежелание граждан сотрудничать с правоохранительными структурами.
Что же нужно сделать, чтобы выйти из создавшегося положения? Какими средствами обеспечить эффективность правоохранительной системы, являющейся составной частью системы правовой?
С нашей точки зрения, необходима комплексная, последовательная и научно обоснованная деятельность государственных и негосударственных структур в сфере охраны права, те. специальная правоохранительная политика.
Как известно, в зависимости от функций права правовая политика может подразделяться на праворегулятивную и правоохранительную. Если первая призвана содействовать осуществлению регулятивной функции права, созданию условий для обеспечения нормального развития общественных отношений, то вторая - придать общий алгоритм действиям всех правоохранительных органов, мобилизовать их на более действенное выполнение охранительной функции права.
Кроме того, правоохранительная политика связывает правоохранительную функцию государства и гражданского общества с охранительной функцией самого права, а также объединяет имеющиеся
Юридическая наука и правоохранительная практика правоохранительные структуры в единую правоохранительную систему.
Охранительная функция требует к себе постоянного внимания со стороны государственных и негосударственных правоохранительных структур. Данные структуры с целью более эффективного осуществления охранительной функции должны, так или иначе, участвовать в формировании и осуществлении соответствующей правоохранительной политики.
Если данная функция не осуществляется, что наблюдается в современной России, то, как показывает юридическая практика, то же самое происходит и с правовой системой в целом. Роль правоохранительной политики как раз и заключается в том, чтобы «наладить», в полной мере восстановить охранительную функцию права, сделать право более защищенным от вызовов и угроз современности.
В связи с этим правоохранительную политику можно определить как научно обоснованную, последовательную и комплексную деятельность государственных и негосударственных структур по повышению эффективности охранительной функции права, совершенствованию пра-воохраны и выстраиванию полноценной правоохранительной системы.
При этом правоохранительную политику не следует отождествлять с уголовно-правовой политикой. Если первая нацелена на охрану права, создание и функционирование полноценной правоохранительной системы, противодействие различным правонарушениям, то вторая - лишь на противодействие уголовным правонарушениям, т.е. преступлениям. Как отмечает Н.А. Лопашенко: «Приоритет уголовноправовой политики проистекает из того, что только в ее рамках решаются такие принципиальные для каждого государства проблемы, как установление основания и принципов уголовной ответственности, определение круга преступных деяний и видов наказаний и иных мер уголовно-правового характера за них. Вопросы преступности и наказуемости деяний находятся в центре уголовно-правовой политики... Уголовно-правовая политика может быть
определена как часть внутренней политики государства или основополагающая составляющая государственной политики противодействия преступности, как направление деятельности государства в сфере охраны существующего общественного строя от преступных посягательств, заключающееся в выработке и формулировании идей и принципиальных положений, форм и методов уголовно-правового воздействия на преступность в целях ее снижения и уменьшения ее негативного влияния на социальные процессы»1.
Следовательно, цель правоохранительной политики - повышение «иммунитета» права от всевозможных правонарушений, действенное осуществление его охранительной функции, результативная работа правоохранительной системы.
Правоохранительную политику необходимо модернизировать, ибо и основной объект ее изменился и далеко не в лучшую сторону: правонарушения стали более организованными, изощренными, технически оснащенными.
Значит, необходимо «прибавить» системности и последовательности и в деятельность правоохранительных органов. Важно принять меры для того, чтобы новая правоохранительная политика содействовала принятию более совершенных нормативных и правоприменительных актов в правоохранительной сфере, усилению профилактики правонарушений, восстановлению нарушенного права, обеспечению мер юридической ответственности лиц, совершивших правонарушения. Требуется и более тесное взаимодействие как государственных, так и негосударственных правоохранительных структур при достижении ими своих целей.
Кроме того, современная российская правоохранительная политика призвана создавать равные юридические условия для субъектов, в том числе и регионов, которые считаются самостоятельными субъектами правовой жизни. Дело в том, что сейчас наблюдается заметная разница
1 Лопашенко Н.А. Уголовно-правовая политика // Российская правовая политика / Под ред. Н.И. Ма-тузова и А.В. Малько. - М., 2003. - С. 362-363.
Раздел 1. Методология, теория и история государственно-правового регулирования
8
в уровне и качестве правоохранительного обслуживания «Москвы и москвичей» и остальных «простых смертных» жителей страны. В частности, Москва как субъект РФ - это своего рода государство в государстве, в котором, по сути, за счет всей страны создана весьма эффективная правоохранительная сеть. Практически лучшие работники правоохранительных органов приглашаются в столицу, юридическая деятельность которых обеспечивается гораздо лучше деятельности подобных же лиц, работающих в регионах. В пределах Садового кольца г. Москвы «окопались» и основные правозащитные организации, которым самое место в глубинке, где немало людей вообще смутно представляют себе права человека и гражданина, а также положения об их охране.
Можно только приветствовать такие конкретные «шаги» в сфере правоохранительной деятельности, как ориентация на создание системы профилактики правонарушений, установление прозрачности в их учете и регистрации1, восстановление на городских улицах постоянных милицейских постов2, введение нового порядка проверок сотрудников частных охранных структур (теперь, чтобы получить право стать охранником или детективом, а главное - лицензию на оружие или даже резиновую палку, надо не только сдать сложные экзамены милицейской комиссии, но и регулярно подтверждать свои знания и навыки)3, введение гражданского контроля за правоохранительными органами4 и т.д., и т.п.
1 См.: Нургалиев Р. Дойти до участкового. Министр внутренних дел определил приоритеты в работе своего ведомства // Российская газета. - 2006. - 18 февр.
2 См.: Фалалеев М. Милиция бросается в глаза. Нургалиев издал приказ, предусматривающий новый порядок патрулирования и охраны улиц // Российская газета. - 2006. - 2 июня.
3 См.: Фалалеев М. Охрана выйдет на улицы. МВД разрабатывает поправки в законодательство о частной охранной деятельности // Российская газета. - 2006. - 4 апр.
4 См.: Фалалеев М. Дружинник на гонораре. МВД приказывает контролировать себя // Российская газета. - 2006. - 31 янв.
Правоохранительная политика предполагает высокий уровень законности в стране. Экономически обоснованные законы формируют эффективные правоохранительные механизмы, которые реально защищают от посягательств на законопослушных граждан, принуждают лиц, склонных к преступной социализации воздерживаться от совершения преступлений. Что происходит на деле сегодня, когда законопослушный гражданин начинает сотрудничать с милицией? Нередки случаи, когда свидетель, давший на следствии правдивые показания об известных ему фактах преступной деятельности, на следующий день с ужасом читает об этом в газете. Ведь «утечка» в любой ее форме есть не что иное, как прямой намек членам ОПГ на необходимость «нейтрализовать» нежелательного свидетеля. Трудно проникнуться доверием к правоохранителям, если начальник службы собственной безопасности одной из структур оказался владельцем дорогой недвижимости за границей. Вину каждого субъекта может установить только суд, речь же идет лишь о том отношении, которое складывается у общества к представителям силовых структур на основании этого и подобных дел. Несмотря на целый ряд широковещательных заявлений, программа защиты свидетелей до сих пор не работает. О том, что государство помогает ценным свидетелям сменить имя и фамилию, место жительства и даже внешность, мы узнаем только из фильмов и романов зарубежных режиссеров и авторов.
Итак, по нашему мнению, задача государства - привести к единому стандарту законы и лишить их коррупционной привлекательности. Создать законы, стимулирующие дисциплину сотрудников, их заинтересованность в повышении своего профессионального и культурного уровня, возможно лишь обеспечив их механизмом финансового обеспечения. Для этого необходимо модернизировать социальноэкономическую базу правоохранительных органов внутренних дел, которая будет не фрагментарной, а монолитной составной частью в новой концепции правоохранительной политики России. Это позволит
Юридическая наука и правоохранительная практика решать профессиональные и социальные проблемы сотрудников, обеспечивать их социальную защиту с реабилитацией не только сотрудников, но и членов их семей. В России сегодня действуют 450 крупных организованных преступных формирований, влияющих на социально-экономическую ситуацию и криминальную обстановку в регионах. Общая их численность достигает 12 тыс. человек1. Стражи правопорядка, ежедневно рискующие своей жизнью при выполнении служебных обязанностей, имеют право на достойную жизнь, так же как и граждане имеют право на защиту
1 См.: Нургалиев Р. Право на порядок милиция гарантирует // Парламентская газета. - 2007. - 8 февр.
своих прав от преступных посягательств криминальных структур, коррупционного и милицейского произвола.
Интересы человека - вот главный ориентир для совершенствования элементов механизма правового регулирования, повышения уровня правовой культуры субъектов права, влияющих на качество правоохраны и процесс укрепления законности и правопорядка.
Таким образом, только усиливая роль правоохранительной политики в жизни страны в становлении полноценной правоохранительной системы, можно добиться и полноценного реформирования российской правовой системы.
