CC BY
171Надин Алексей Николаевич Московский государственный юридический университет
имени О.Е. Кутафина Институт прокуратуры Россия, Москва, alex.nadin00@mail.ru Nadin Alexey Nikolaevich Kutafin Moscow State Law University Institute of Prosecution Russia, Moscow
РОЛЬ ПОСЛАНИЙ ПРЕЗИДЕНТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ФЕДЕРАЛЬНОМУ СОБРАНИЮ И ИХ ВЛИЯНИЕ НА МАТЕРИАЛЬНУЮ КОНСТИТУЦИЮ ГОСУДАРСТВА Аннотация: в настоящей статье рассматриваются вопросы, посвящённые Посланию Президента Российской Федерации Федеральному Собранию как правовому акту, развивающему содержание Конституции России. Автор приводит практику реализации поручений главы государства последних лет, формируемых им по результатам обращения к парламенту страны, определяет структуру Послания Президента РФ, анализирует возможность принятия отдельного правового акта, посвященного ежегодному Посланию Президента РФ Федеральному Собранию.
Ключевые слова: послание, Президент, Федеральное Собрание, поручение, материальная конституция.
THE ROLE OF THE MESSAGES OF THE PRESIDENT OF THE RUSSIAN FEDERATION TO THE FEDERAL ASSEMBLY AND THEIR INFLUENCE ON THE MATERIAL CONSTITUTION OF THE STATE
УДК 342.511
Annotation: the article considers the issues related to the Message of the President of the Russian Federation to the Federal Assembly as a legal act that develops the content of the Constitution of Russia. The author provides examples of implementation of the instructions of the head of state in recent years, formed by him based on the results of his appeal to the country's parliament, determines the structure of the Message of the President of the Russian Federation, analyzes the possibility of adopting a separate legal act dedicated to the annual Message of the President of the Russian Federation to the Federal Assembly.
Key words: message, President, Federal Assembly, assignment, material constitution.
Особое положение института президента среди органов государственной власти Российской Федерации имеет важное значение для функционирования российской государственности на современном этапе [12, с. 182-192]. К числу важнейших полномочий Президента РФ относится взаимодействие с законодательной ветвью власти, которое осуществляется различными способами, предусмотренными в Конституции РФ: (ст. 80 (ч. 2 и 3), ст. 82 (ч. 2), ст. 83 (п. «а», «г» - «е.4», «м»), ст. 84 (п. «а», «б», «г» - «е»), ст. 87 (ч. 2), ст. 88, ст. 93, ст. 95 (п. «б» и «в» ч. 2), ст. 99 (ч. 2), ст. 100 (ч. 3), ст. 102 (п. «б», «в», «д» - «з», «к» и «л» ч. 1), ст. 103 (п. «а», «з» ч. 1), ст. 104, ст. 107, ст. 108 (ч. 2), ст. 109) [1]. Среди этих способов взаимоотношений с общенациональным представительным органом наиболее заметным представляется Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию.
Соглашаясь с позицией некоторых исследователей стоит заметить, что феномен послания имеет двойственную природу - одновременно является общественно-политическим и правовым (юридическим) документом [14, с. 55]. В данной работе хотелось бы осветить данное явление в его правовом аспекте.
Так, обращение Президента РФ в форме послания к Федеральному Собранию - парламенту России - закреплено в ст. 84 (п. «е») и ст. 100 (ч. 3)
российской Конституции. По мнению С.С. Рожневой, в своём послании глава государства «не только отчитывается за год, но и определяет основные положения внутренней и внешней политики» [19, с. 22-23]. К вопросам внутренней политики вполне обоснованно, на наш взгляд, стоит относить проблемы в области экономики, социальной сферы, здравоохранения, общественной безопасности, защиты прав и свобод граждан, проанализированные Президентом РФ, которые могут быть устранены посредством принятия нормативных правовых актов различного уровня.
Безусловно, глава российского государства занимает привилегированное положение среди иных субъектов нормотворческого (законодательного) процесса, ввиду наличия обширной компетенции, по вопросам которой осуществляется принятие указов и распоряжений, обязательных на всей территории страны [16, с. 95-101]. К тому же, Президент РФ вправе издавать поручения, обязательные для исполнения конкретным адресатом. Поручения Президента РФ являются обязательными индивидуальными правовыми актами в отношении руководителей федеральных органов исполнительной власти, иных федеральных государственных органов и высших должностных лиц субъектов РФ, несущих персональную ответственность за их своевременное и надлежащее исполнение [6]. Как правило, адресатами президентских поручений являются Правительство РФ, федеральные органы исполнительной власти, высшие должностные лица и органы исполнительной власти субъектов федерации, а также Верховный Суд, Генеральная прокуратура, Банк России, Общественная палата и т.д. [18]. Хотя некоторые исследователи высказывают позицию о том, что возможность «ручного управления» имеет негативное значение в практике государственного строительства, учитывая, что уполномоченные государственные органы и структуры гражданского общества вполне эффективно осуществляют свою деятельность без каких-либо указаний главы государства, тем не менее представляется, что необходимость принятия президентом такого рода правовых актов обусловлена его статусом гаранта
прав и свобод человека и гражданина и не может трактоваться как нарушающая принцип разделения властей [21, с. 55-56].
Наука конституционного права традиционно обращает особое внимание на вопрос соотношения юридической и материальной (фактической) конституции [15, с. 72-75]. Президент РФ, в свою очередь, обладая особым статусом гаранта национальной Конституции, прав и свобод человека и гражданина, вправе непосредственно влиять как на реально сложившиеся в России общественные отношения, правовой каркас которых определяется конституционным регулированием, так и на конституцию в собственно юридическом смысле. При этом, глава государства при осуществлении своей деятельности руководствуется конституционной нормой ст. 18, где указано, что права и свободы человека и гражданина действуют непосредственно, они определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием. Иными словами, вся деятельность органов публичной власти, должностных лиц при реализации ими предусмотренных законом полномочий, принятии конкретных решений должна быть пронизана данным конституционным императивом.
В Послании Президента России Федеральному Собранию 2016 года В.В. Путиным были затронуты вопросы важности изменений в социальной сфере: «чтобы она становилась ближе к людям, к их запросам, была более современной и справедливой»; создания новых мест в школах, реконструкции аварийных школ; детей как приоритете государственной политики - «каждый ребёнок, подросток одарён, способен преуспеть и в науке, и в творчестве, и в спорте, в профессии и в жизни. Раскрытие его талантов - это наша с вами задача, в этом - успех России» [11]; поддержки волонтёрских и благотворительных движений, некоммерческих организаций. В результате, Правительством РФ были инициированы изменения в федеральное законодательство и, в последующем, принят ряд нормативных правовых актов,
например, Федеральный закон от 05.02.2018 № 15-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам добровольчества (волонтерства)» [4]. В рамках данного послания, а также послания 2020 года был затронут вопрос совершенствования контрольно-надзорной деятельности в целях обеспечения прозрачности мероприятий (проверок) и их результатов, проводимых контролирующими органами в отношении субъектов предпринимательской деятельности. Следствием чего стало внесение изменений в Федеральный закон «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» [5], а в дальнейшем - принятие Федерального закона от 31.07.2020 № 248-ФЗ «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации» [3].
В Послании Президента РФ 2018 года обсуждались вопросы поддержки семей с детьми, пенсионеров, защиты исторического наследия, механизмы расчета налогов, определения кадастровой стоимости недвижимости, доступности качественной и современной медицинской помощи, совершенствования процедуры предоставления гражданства [10]. По итогам послания главой государства утвержден перечень поручений по его реализации [7]. В частности, утверждены национальные цели развития РФ на период до 2024 г., даны указания Правительству РФ обеспечить внесение в законодательство РФ изменений, предусматривающих, совершенствование порядка определения кадастровой стоимости объектов недвижимости в целях недопущения применения при налогообложении величины кадастровой стоимости объекта недвижимости, превышающей величину его рыночной стоимости; завершить работу по закреплению правового статуса самозанятых граждан; в целях поддержки сельскохозяйственных товаропроизводителей обеспечить продление действия льготных тарифов на перевозку зерна
железнодорожным транспортом и предусмотреть дополнительные закупки зерна в регионах, удаленных от рынков сбыта.
В 2019 году в Послании Президента РФ рассматривались следующие вопросы: реализация национальных проектов; укрепление семейных ценностей; снижение ставок по ипотеке до 9 процентов, а затем - до 8 процентов и ниже; доступность медицинской помощи (проект «Бережливая поликлиника»); экология, мусорная реформа [9]. На основании этого, Правительство РФ инициировало внесение изменений в федеральные законы «О государственной социальной помощи», «О ежемесячных выплатах семьям, имеющим детей» и т.д.
Послание Президента России 2020 года запомнилось предложением главы государства по кардинальному совершенствованию Основного Закона страны. По его мнению, «Сегодня в нашем обществе четко обозначился запрос на перемены ... темпы изменений должны нарастать с каждым годом, с ощутимыми для граждан результатами по достижению достойного уровня жизни» [8]. В итоге, в различные главы Конституции России Законом Российской Федерации о поправке к Конституции РФ от 14.03.2020 № 1 -ФКЗ «О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации и функционирования публичной власти» [2] было внесено 206 поправок [20].
В рамках реализации положений Послания 2020 года: 1) внесены поправки в Конституцию РФ и приняты законы в их развитие; 2) расширена программа материнского капитала; 3) введены ежемесячные выплаты на детей от трех до семи лет; 4) приняты меры поддержки для многодетных семей в погашении ипотеки; 5) введено горячее питание для школьников младших классов; 6) запущена реформа контрольно-надзорной деятельности, начала работу «регуляторная гильотина»; 7) появились законы о «регуляторных песочницах» [17].
В рамках данной работы также считаем важным затронуть вопрос структуры Послания Президента РФ и возможности закрепления на
законодательном уровне обращения главы государства к Федеральному Собранию России в форме послания.
Что касается структуры Послания Президента РФ Федеральному Собранию, то предполагаем, что оно должно включать следующие части: определение приоритетов развития государства на ближайший период, указание на ключевые проблемы российского общества, возможные пути их разрешения, а также достижения и результаты, которые были достигнуты в стране за прошедший год во внешней и внутренней политике.
Относительно вопроса нормативного закрепления президентского послания на законодательном уровне стоит отметить следующее: безусловно, в правовом государстве весь потенциальный спектр действий государственных органов и должностных лиц подлежит детальному регулированию нормами права, однако, данный случай вполне может свидетельствовать о нецелесообразном, необоснованном законодательном регулировании конкретной сферы общественных отношений, так как Послание Президента РФ Федеральному Собранию носит стратегический, ориентирующий характер, в связи с этим, детальное регулирование процедуры его формирования, оглашения, указание на необходимую структуру и иные возможные обязательные характеристики, вполне могут повлечь снижение потенциала обращения главы государства к парламенту страны [23, с. 171-172].
Актуальным остаётся вопрос принятия Федерального конституционного закона «О Президенте Российской Федерации», где предполагается определить правовой статус главы государства, его компетенцию, процедуру избрания на должность, прекращения полномочий и иные аспекты его деятельности. В данном нормативном правовом акте предполагается, в том числе, указать полномочие главы государства по обращению с посланием к палатам Федерального Собрания. Хотя некоторые исследователи указывают, что следует принять отдельный правовой акт, посвященный ежегодному Посланию Президента РФ Федеральному Собранию [13, с. 37].
В завершающей части исследования считаем верным изложить следующие выводы:
1) Послания Президента России Федеральному Собранию выступают приоритетным институтом реализации материальной Конституции государства, важной гарантией обеспечения прав и свобод человека и гражданина.
2) Опосредуя политическое единство общества, глава государства выражает волю многонационального народа России, ориентируя на решение существующих проблем всю систему публичной власти. Данная деятельность института президента представляет собой реализацию интеграционно-гарантийной функции его конституционно-правового статуса [22, с. 212-215].
3) Послание главы государства является документом, ориентирующим адресатов на решение первоочередных задач, указывающим на необходимость принятия ключевых решений в наиболее важных сферах общественной жизни. Оно выступает своего рода катализатором для принятия нормативных актов как законодательного, так и подзаконного уровня правового регулирования общественных отношений.
4) Анализ практики реализации поручений Президента РФ, формируемых по результатам Послания Федеральному Собранию, свидетельствует о том, что основной субъект их исполнения - Правительство РФ, тесно взаимодействующее в данном вопросе с Государственной Думой России.
5) В структуре Послания Президента РФ можно выделять следующие части: определение приоритетов развития государства на ближайший период, указание на ключевые проблемы российского общества, возможные пути их решения, а также достижения и результаты государственной политики за прошедший год как внутри страны, так и за её пределами.
6) Вопрос принятия особо нормативного акта, посвященного Посланию главы государства, остаётся в юридической науке дискуссионным. Безусловно, при принятии данного акта необходимо учитывать требования юридической техники, к примеру, обоснованности, целесообразности, а также стремиться к
минимальному количеству нормативных актов, в целях недопущения необоснованного расширения законодательной базы в государстве.
Список литературы:
1. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993 с изменениями, одобренными в ходе общероссийского голосования 01.07.2020) [Электронный ресурс] // Официальный интернет-портал правовой информации http://www.pravo.gov.ru.
2. Закон РФ о поправке к Конституции РФ от 14.03.2020 № 1-ФКЗ «О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации и функционирования публичной власти» // «Российская газета». № 55. 16.03.2020.
3. Федеральный закон от 31.07.2020 № 248-ФЗ (ред. от 11.06.2021) «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации» // «Российская газета». № 171. 05.08.2020.
4. Федеральный закон от 05.02.2018 № 15-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам добровольчества (волонтерства)» // «Российская газета». № 26. 07.02.2018.
5. Федеральный закон от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» // «Собрание законодательства РФ». 29.12.2008. № 52 (ч. 1). ст. 6249.
6. Указ Президента РФ от 28.03.2011 № 352 «О мерах по совершенствованию организации исполнения поручений и указаний Президента Российской Федерации» // «Российская газета». № 66. 30.03.2011.
7. Перечень поручений по реализации Послания Президента Федеральному Собранию (утв. Президентом РФ 16.03.2018 № Пр-436) // СПС «Консультант плюс».
8. Послание Президента РФ Федеральному Собранию от 15.01.2020 «Послание Президента Федеральному Собранию» // «Российская газета». № 7. 16.01.2020.
9. Послание Президента РФ Федеральному Собранию от 20.02.2019 «Послание Президента Федеральному Собранию» // «Российская газета». № 38. 21.02.2019.
10. Послание Президента РФ Федеральному Собранию от 01.03.2018 «Послание Президента Федеральному Собранию» // «Российская газета». № 46. 02.03.2018.
11. Послание Президента РФ Федеральному Собранию от 01.12.2016 «Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию» // «Парламентская газета». № 45. 02-08.12.2016.
12. Осавелюк А.М. Глава государства: монография. - М.: Проспект, 2021.
400 с.
13. Грищенко Г.А. Институт посланий Президента Российской Федерации в механизме легитимации государственной власти // Российский юридический журнал. 2011. № 6. С. 32 - 41.
14. Зубов В.В. Политическое и юридическое в феномене послания Президента РФ Федеральному Собранию в разрезе 2011-2021 гг. // Власть. 2021. № 3. С. 55 - 61.
15. Страшун Б.А. Конституционное (государственное) право зарубежных стран. Общая часть: Учебник для вузов. - М.: Норма, 2007. 896 с.
16. Москалькова Т.Н., Черников В.В. Нормотворчество: научно-практическое пособие. - М.: Проспект, 2019. 448 с.
17. Официальный сайт Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации. Реализация посланий Президента Федеральному Собранию. Итоги сессии [Электронный ресурс] // URL: http://duma.gov.ru/news/51880/ (дата обращения: 06.10.2021).
18. Официальный сайт Президента Российской Федерации. Перечень поручений по реализации Послания Президента Федеральному Собранию (утв. Президентом РФ 27.02.2019 № Пр-294) [Электронный ресурс] // URL: http://www.kremlin.ru/acts/assignments/orders/59898 (дата обращения: 10.04.2021).
19. Рожнева С.С. Образ России в посланиях Президента РФ Федеральному Собранию (1994 - 2019 гг.) // Государственная власть и местное самоуправление. 2019. № 12. С. 22 - 26.
20. Сетевое издание РИА Новости [Электронный ресурс] // URL: https://ria.ru/20210701/golosovanie-1739046410.html (дата обращения 01.10.2021).
21. Шлычков В.В. И вновь о "ручном управлении" или результативность за счет эффективности // Вестник экономики, права и социологии. 2017. № 3. С. 52 - 58.
22. Эбзеев Б.С. Конституция, власть и свобода в России: Опыт синтетического исследования. - М.: Проспект, 2020. 336 с.
23. Кашанина Т.В. Юридическая техника: учебник. - М.: Норма: ИНФРА-М, 2011. 496 с.
