CC BY
198
УДК 341.1 К.Л. Сазонова, преподаватель каф. «Мировая политика и международное право», ННГУ
РОЛЬ ОПЕРАЦИЙ ПО ПОДДЕРЖАНИЮ МИРА В СОВРЕМЕННОЙ СТРУКТУРЕ МИРОТВОРЧЕСТВА ОРГАНИЗАЦИИ ОБЪЕДИНЕННЫХ НАЦИЙ
Научные интересы: роль и особенности функционирования ООН в современной системе международных отношений, миротворчество и миросохранение, операции ООН по поддержанию и принуждению к миру, позиция России по отношению к ОПМ ООН
В статье рассмотрены особенности проведения операций по поддержанию мира ООН, дана их классификация и основные характеристики. Автор анализирует сложности, возникающие в связи с исполнением мандата Совета Безопасности, наличие которого является обязательным для осуществления операций. Особое внимание уделяется типологии операций по поддержанию мира и их функциональным особенностям ■
K. Sazonova, Nizhniy Novgorod State University of Lobachevsky
THE ROLE OF PEACEKEEPING OPERATIONS IN MODERN PEACEMAKING STRUCTURE OF THE UNITED NATIONS ORGANIZATION
In this article the distinctive features of peacekeeping operations of the United Nations, their classification and their basic characteristics are examined. The author analyzes the difficulties connected with execution of the mandate of the UNSecurity Council, which is obligatory for realization of operations. The special attention is given to typology of peacekeeping operations and their functional features ■
* * *
На протяжении 1990-х гг. мы были свидетелями крупных изменений в характере глобальных конфликтов и реакции международного сообщества на них. Сегодня более 90 % вооруженных конфликтов происходят в государствах, а не между ними. При относительно небольшом количестве войн между государствами традиционные основания для вмешательства становятся все менее уместными, в то время как все чаще гуманитарные принципы и права человека служат оправданием для исполь-
зования силы во внутренних войнах, причем не всегда с согласия Совета Безопасности. В 1990-е гг. гораздо чаще, чем когда-либо ранее, применялись санкции, однако результаты их применения в лучшем случае неоднозначны.
Одним из более обнадеживающих явлений прошедшего десятилетия стал рост числа конфликтов, урегулированных путем переговоров. В 90-е гг. было подписано в три раза больше мирных соглашений, чем за предшествовавшие три десятилетия, что
отражает снижение более чем на 30 % общего числа и ослабление интенсивности вооруженных конфликтов во всем мире в период с 1992 по 1997 гг. Однако, учитывая резкое увеличение числа войн в 1998 г., представляется сомнительным, что эта позитивная тенденция предыдущих лет сохранится.
Прошедшее десятилетие было также периодом напряженности и трудностей для Организации Объединенных Наций в ее усилиях по выполнению своего мандата на обеспечение коллективной безопасности. Ранее Совет Безопасности не смог вмешаться в кризисную ситуацию в Косово из-за глубоких разногласий между членами Совета по поводу того, является ли такое вмешательство законным. Разногласия в Совете стали отражением отсутствия консенсуса в более широких международных кругах. Сторонники традиционного толкования международного права подчеркивали незыблемость государственного суверенитета; другие настаивали на нравственном императиве, предписывающем принимать решительные меры в случае грубого нарушения прав человека. Уже сейчас ясно то, что принудительные действия без санкции Совета Безопасности угрожают самой сути системы международной безопасности, основанной на Уставе Организации Объединенных Наций. Только Устав является общепризнанной правовой основой для применения силы.
Решение о проведении операций ООН по поддержанию мира принимает Совет Безопасности. Он же утверждает мандат для проведения операции, в котором формулируются задачи операции, сроки ее проведения и ряд других указанных положений, касающихся данной операции. В заявлении председателя Совета Безопасности от 3 мая 1994 г. вновь указывается, какие принципы должны учитываться при проведении операции и формулировании их мандата, в частности, существует ли соглашение сторон вооруженного конфликта о прекращении ог-
ня и их готовность к выполнению мандата операций [1]. Таким образом, операции ООН по поддержанию мира и использование вооруженных сил обычно начинаются после прекращения военных действий сторонами конфликта (а не до его начала) и с согласия сторон. Правда, можно привести примеры другого рода, когда войска ООН направлялись для предотвращения вооруженных конфликтов. Так, в конце 1992 г. силы ООН были размещены на территории Македонии до начала вооруженного столкновения, что предотвратило возникновение вооруженного конфликта на всей территории страны. Как акцию, способствовавшую предотвращению конфликта, можно рассматривать и контроль со стороны ООН за передачей Ливией Чаду спорного участка территории весной 1994 г.
В последнее время в мандатах на проведение операции ООН для поддержания мира стали формулироваться задачи, предусматривающие применение войсками ООН силы не только для самообороны, но и в других случаях: при охране гуманитарных операций в условиях ведущихся военных действий, защите гражданского населения и ... «оказании давления на конфликтующие стороны в целях достижения национального примирения более быстрыми темпами, чем те, с которыми они готовы были согласиться» [2]. Правда, Спецкомитет ООН, рассматривая эту практику, отмечал необходимость согласия сторон конфликта на проведение войсками ООН всех операций [3]. В этой связи необходимо отметить особый характер мандата Совета Безопасности относительно операций в Боснии и Герцеговине, которые проводились на основании главы VII Устава ООН. Мандат предусматривает применение к сторонам конфликта принудительных действий, с которыми, как отмечалось в мандате, они согласились [4].
При анализе мандатов Совета Безопасности на проведение операций обычно подчеркивается, что мандат должен периодически пересматриваться в зависимости от
изменения обстановки. Кроме того, Совету необходимо регулярно представлять информацию, причем подробную, о ходе операции. Как отмечает Генеральный Секретарь ООН, в последние годы в Совете Безопасности все больше просматривалась тенденция к непосредственному управлению операциями по поддержанию мира [5].
К настоящему времени сложились и продолжают развиваться ОПМ двух типов:
1) миссии военных наблюдателей из невооруженных офицеров («голубые береты»). Такая миссия впервые была создана в 1948 г. - Орган по наблюдению за выполнением условий перемирия в Палестине;
2) силы по поддержанию мира в составе национальных военных контингентов, вооруженные легким стрелковым оружием — «голубые каски». Такая операция впервые была проведена в 1956 г. чрезвычайными вооруженными силами ООН на Ближнем Востоке.
При анализе ОПМ особое внимание следует уделить функциям. Традиционно (до 1988 г.) к ним относились:
- наблюдение за выполнением условий перемирия (орган ООН по наблюдению за выполнением условий перемирия — с июня 1948 г. по настоящее время);
- наблюдение и сбор фактов (группа военных наблюдателей ООН в Индии и Пакистане, январь 1949 г. - по настоящее время);
- разъединение враждующих сторон (Вооруженные Силы ООН по поддержанию мира на Кипре, март 1964 г. — по настоящее время);
- наблюдение за соблюдением соглашения о прекращении огня.
В период после «окончания холодной войны» возможности ОПМ расширились. На них оказались возложенными обязанности по контролю за:
- соблюдением мирных соглашений;
- разъединением и выводом войск противоборствующих сторон;
- репатриацией беженцев и оказанием
гуманитарной помощи;
- проведением выборов;
- координацией деятельности в поддержку экономического восстановления.
В результате ОПМ стали более сложными, многофункциональными. Главными задачами ОПМ остались:
- сдерживание военных действий и, тем самым, создание условий для миротворческой деятельности, обозначенной в гл. VI Устава;
- наблюдение за выполнением временного или окончательного соглашения [6].
Несмотря на очевидную качественную эволюцию ОПМ, их базовые принципы не были модифицированы.
Как правило, миротворцы Организации Объединенных Наций - это военнослужащие, предоставленные для осуществления миссий ООН на добровольной основе правительствами своих стран для того, чтобы, используя военную дисциплину и выучку, решать задачи восстановления и поддержания мира.
В своей резолюции 1325 от 31 октября 2000 г. Совет Безопасности выразил готовность учитывать гендерный аспект в контексте проведения операций по поддержанию мира и настоятельно призвал предусматривать в структуре миссий в пользу мира данный компонент. Подразделения по гендерным вопросам были созданы в крупных многоаспектных миссиях в пользу мира, а в небольших миссиях были назначены координаторы [6]. Кроме того, в ряде миссий были приняты меры по содействию в достижении равновесия между количеством мужчин и женщин в составе местных полицейских сил и по организации работы с недавно реорганизованными полицейскими силами по проблемам бытового насилия и торговли людьми.
К миротворцам по праву можно отнести и сотрудников гражданской полиции ООН, наблюдателей за проведением выборов, наблюдателей за соблюдением прав
человека и других гражданских специалистов, работающих в миссиях под флагом Организации Объединенных Наций. В перечень задач, которые выполняют миротворцы, входят конвоирование и охрана грузов гуманитарной помощи, оказание бывшим противникам помощи в осуществлении сложных по своему характеру мирных соглашений, оказание помощи в разоружении, содействие в подготовке национальной гражданской полиции (этот процесс активно идет в настоящее время в Косово, Боснии и Герцеговине) [7]. В 1988 г. миротворцы Организации Объединенных Наций были удостоены Нобелевской премии мира.
Военный и гражданский полицейский персонал операций по поддержанию мира остается в составе своих национальных формирований, однако служит под оперативным управлением Организации Объединенных Наций (специальные представители Генерального секретаря ООН в каждой конкретной миссии) и обязан вести себя с учетом сугубо международного характера своих задач.
Участники миротворческих миссий носят национальную форменную одежду своих стран, а на их принадлежность к миротворцам Организации Объединенных Наций указывает специальная символика ООН (голубые береты, каски, шарфы, нашивки и шевроны ООН и другие отличительные знаки). Гражданский персонал прикомандировывается к разворачивающейся или уже действующей миссии из Секретариата Организации Объединенных Наций, учреждений Организации Объединенных Наций или правительств стран-участниц либо работает на контрактной основе, не входя в состав постоянного штатного персонала ООН (обычно ООН заключает с контрактником соглашение на срок от полугода до года с возможной последующей его пролонгацией) [6; С. 89].
Самым мощным «оружием» миротворцев - полицейских компонентов, которые в большинстве случаев выполняют
свою миссию, не имея никакого вооружения (например, в Восточной Славонии, Македонии, Боснии и Герцеговине), и лишь легко вооружены (например, в Косово, на Гаити, в Восточном Тиморе) для целей самообороны, является их беспристрастность. Опираясь на силу убеждения и минимальное использование принудительной силы, они разряжают напряженность и, как правило, предупреждают возможные боевые действия. 3анятие это опасное. Военнослужащие миротворческих миссий не присягают на верность ООН. Правительства, которые добровольно предоставляют ООН свой национальный контингент, подробно оговаривают с ООН условия его участия в разрешении военных конфликтов, включая вопросы командования и управления. За правительством той или иной страны остается последнее слово в отношении своих вооруженных сил, которые предполагается направить в миссию ООН либо которые уже служат под флагом ООН, включая дисциплинарные и кадровые вопросы. Они могут отозвать свои войска. Обычно такое происходит в случаях, когда национальный военный контингент терпит значительные потери в живой силе в ходе осуществления миротворческих операций (так, например, получилось с военным компонентом Дании, две роты которого в сентябре 1995 г. попали под сильный артил-леристский и минометный обстрел на границе Хорватии и Боснии, и Герцеговины в местечке Костаница и потеряли около 15 чел. убитыми и ранеными, после чего правительство Дании отозвало свои войсковые подразделения с территории бывшей Югославии).
В новое время изменение характера операций по поддержанию мира заключается в том, что ООН все чаще осуществляет миссии с другими региональными и межправительственными организациями, объединяя ряд мероприятий, традиционно не связанных с миротворчеством.
Так, в Таджикистане и Грузии ООН продолжает тесно сотрудничать с Содруже-
ством Независимых Государств и Организацией по безопасности и сотрудничеству в Европе. В 1997 г. осуществлялся ряд инициатив с целью укрепления миротворческих возможностей африканских государств. Региональные союзы могут иметь будущее в миротворческом процессе, однако перед ними стоят структурные и финансовые проблемы или ограничения в деле планирования, еще более острые, чем трудности, с которыми сталкивается ООН.
В соответствующих случаях ООН предлагает позитивные стимулы для сторон в конфликте, предоставляя реальные блага в обмен на сотрудничество с миротворческими силами ООН. Эти стимулы могут включать гражданскую деятельность (совершенствование инфраструктуры, медицинская помощь, ссуды на развитие предпринимательской деятельности и подготовки кадров). В Восточной Славонии помощь доноров явилась важным элементом обеспечения сотрудничества сторон. Еще одним аспектом проведения в последнее время операций по поддержанию мира является необходимость достаточного военного потенциала, когда существует вероятность угроз силам ООН и ее мандату. Многие считают, что имеющийся потенциал сдерживания является важным фактором успеха операции.
В течение последних лет усилия Секретариата ООН и государств-членов сосредоточены на повышении эффективности механизма поддержания мира.
Сейчас ООН активизирует усилия по более быстрому развертыванию сил в случае кризиса. Центральными вопросами становятся усиление ее способности обеспечить более высокий уровень управления, сокращение времени реагирования, повышение эффективности своего присутствия на местах. Поэтому в контексте соглашений о резервных силах высокой оценки заслуживает предпринятая в 1997 г. рядом государств-членов инициатива по созданию бри-
гады высокой готовности резервных сил (БВГ), представляющей собой структуру быстрого реагирования, которая может быть развернута в течение нескольких недель. БВГ, которая объединит усилия стран в целях интегрирования учебного процесса и предварительной подготовки, введена в действие в 1999 г. [8].
Как говорил Даг Хаммаршельд, Генеральный секретарь Организации Объединенных Наций в 1953-1961 гг., ООН изобрели не для того, чтобы доставить человечество в рай, а для того, чтобы спасти его от ада. Тем, кто создал ООН шестьдесят лет назад, это во многом удалось, поэтому основная задача организации состоит в том, чтобы сохранить и приумножить эти достижения. Сегодня, как и много лет назад, когда ООН только создавалась, ее будущее и успех напрямую зависят от согласованности действий «великих держав», поддержанных остальными членами международного сообщества.
ЛИТЕРАТУРА
1. Документ Совета Безопасности ООН от 3 мая 1994 г. 8^81/1994/22.
2. Доклад Генсекретаря ООН от 3 января 1995 г. Генеральной ассамблее и Совету Безопасности ООН. Документ А/50/60; 8/1995/1).
3. Доклад Спецкомитета ООН - документ ООН Д/50/230 от 22 июня 1995 г.
4. Резолюция Совета Безопасности 1031 (1995) от 15 декабря 1995 г.
http://www.un.ora/russian/documen/scresol/res1995
/res1031.htm
5. Миротворческие операции в СНГ. А.И. Никитин, О.Н. Хлестов, Ю.Е. Федоров, А.В. Демурен-ко / Московский общественный научный фонд. Центр политических и международных исследований. - М., 2003. - С. 45.
6. Хохлышева О.О. К вопросу об оптимальном соотношении силы и права при осуществлении операций по поддержанию мира в рамках ООН / О.О. Хохлышева // Вторые Горчаковские чтения «Мир и Россия на пороге XXI века». - 23-24 мая 2000 г. - С. 83.
7. Benton B. Soldiers for Peace/B.Benton // The Blue Helmets.Facts on File Inc. - 1996. - p. 50.
8. Гендерный аспект ОПМ. Данные с официального сайта ООН
http://www.un.org/russian/peace/pko/auestions/a17.
html
9. Киселев А.К. К теории и практике миротворческих операций ООН / А.К. Киселев. - Режим доступа: http://ptc.h10.ru
УДК 341.2 М.С. Северова, аспирантка, ННГУ
РОЛЬ МОЗГОВЫХ ЦЕНТРОВ В СИСТЕМЕ ПРИНЯТИЯ РЕШЕНИЙ В ЕС
Научные интересы: процесс принятия решений в ЕС и России, его участники и эффективность
В статье рассмотрены роль и значимость мозговых центров в системе принятия решений. Они играют потенциально важную роль в подготовке формулирования общеевропейской политики, в содействии и развитии демократии, в эффективном осуществлении политики ■
M. Severova, graduate student, NSU THE ROLE OF THINK TANKS IN DECISION MAKING SYSTEM OF EU (EUROPEAN UNION)
The article considers the role and significance of think tanks in decision making system. They play vitally important role in figuring out the whole European policy, in interaction and development of democracy, in policy effective realization ■
* * *
В современных обществах, стремящихся к плюрализму, мозговые центры представляют собой одно из звеньев в процессе принятия решений в политической системе. С одной стороны, они предлагают альтернативные государственным решения на «рынке политических идей», а с другой, выступают посредником между лицами, принимающими решения (далее -
ЛПР), и обществом, между группами интересов и ЛПР. Несмотря на то, что в последние годы границы между мозговыми центрами и группами интересов начинают стираться, информация, признаваемая одним из основных политических ресурсов в настоящее время и предоставляемая мозговыми центрами, характеризуется относительной независимостью, она не ограничена опреде-
