CC BY
52
124
ВЛАСТЬ
2011 '03
Алексей КОЛОБОВ, Ольга ХОХЛЫШЕВА
РАЗВИТИЕ СИСТЕМЫ УПРАВЛЕНИЯ МИРОВЫМ ПОЛИТИЧЕСКИМ ПРОЦЕССОМ С УЧЕТОМ ФАКТОРА КОЛЛЕКТИВНОГО МИРОТВОРЧЕСТВА
В данной статье рассматривается роль ООН как основного миротворческого органа, ее меры по поддержанию международного мира и безопасности, а также возможные противоречия миротворческой деятельности с Уставом ООН. This article describes the role of the UN as the main peacekeeping body, its measures on maintaining the international peace and security, as well as possible contradictions of peacekeeping activity with the UN Charter.
Ключевые слова:
ООН, миротворческий орган, мир, урегулирование; UN, peacekeeping body, world, settlement.
Организация Объединенных Наций призвана быть гарантом сохранения мира и безопасности. Это, казалось бы, подтверждают ее многочисленные миротворческие и миропод-держивающие усилия. Международные миссии мироподдержания последних лет сопровождаются отчаянными попытками ООН приспособиться к условиям взаимозависимости государств и народов планеты. Операции по поддержанию мира (ОПМ) в их конкретной реализации не имеют положительного эффекта. Оснований для этого более чем достаточно, хотя формально поддержание международного мира и безопасности и является главной целью ООН, а ОПМ уже давно признаны одним из лучших инструментов современного миротворчества1.
Причинами неудач и провалов некоторых ОПМ следует признать неразрешенность концептуальных, структурных и операционных проблем.
Главным препятствием для концептуального осмысления ОПМ является, прежде всего, проблема выработки определений данного сложного явления международно-политической жизни. Практика, впрочем, выработала ряд терминов, имеющих непосредственное отношение к поддержанию мира и безопасности. К сожалению, они не всегда обладают четким правовым содержанием. К наиболее важным миротворческим понятиям относятся:
— побуждение к миру или миротворчество (peace-making);
— поддержание мира (peace-keeping);
— принуждение к миру (peace-enforcement);
— миростроительство (peace-building).
Весь этот комплекс определений характеризуется как «меры по поддержанию международного мира и безопасности» (to maintain international peace and security). Но в Уставе ООН ни одно из перечисленных выше словосочетаний не упоминается, хотя попытки четкого определения их предпринимались неоднократно. Чаще всего всю совокупность «мер по поддержанию мира» определяют как «миротворчество» (peace-making) или «миротворческие операции» (peace operations, peacekeeping operations).
Сам термин «миротворчество» имеет разнообразные трактовки. Чаще всего данное определение охватывает дипломатические или
КОЛОБОВ
Алексей Олегович — к.полит.н., доцент кафедры зарубежного регионоведения факультета международных отношений ННГУим. Н.И. Лобачевского fmo@fmo.unn.ru
ХОХЛЫШЕВА
Ольга Олеговна — к.ю.н., доцент, профессор; заведующий кафедрой мировой политики и международного права факультета международных отношений ННГУим. Н.И Лобачевского fmo@fmo.unn.ru
1 Goolrich M., Boud J.M. United Nations Peace-Making Operation: A Military and Political Appraisal. - N.Y. : Praeger Publishers, 1971, p. 5.
2011 '03
ВЛАСТЬ
125
политические усилия, предпринимаемые в целях поддержания или восстановления мира. К «миротворчеству» нередко относят и военное вмешательство третьих стран, а также те действия ООН и/или других влиятельных международных организаций, которые предусматривают непосредствен -ную вовлеченность в вооруженный межгосударственный или внутренний конфликт с целью мирного урегулирования.
Установить точный смысл и универсальное значение всех вышеупомянутых терминов до сих пор не представляется возможным, но в официальных документах ООН и дипломатической переписке великих держав они достаточно четко обозначены:
— эффективные коллективные меры для предотвращения и устранения угрозы миру и подавления актов агрессии или других нарушений мира;
— мирные средства;
— мирное урегулирование споров;
— временные меры;
— срочные военные мероприятия, принудительные меры;
— принудительные действия.
Терминологическое определение мероприятий, направленных на поддержание международного мира и безопасности, дано в Повестке дня для мира и в Дополнении к ней. При этом в раздел «Миротворчество» Повестки дня для мира почему-то включены операции по принуждению к миру (peace-enforcement) (глава IV), а в Дополнении к Повестке дня для мира принудительные меры вынесены в отдельную главу, тогда как «миротворчество» оказалось объединенным с «превентивной дипломатией».
ОПМ, как правило, не относят к «принудительным мерам». Если обратить внимание на списки таких акций в справочных и реферативных изданиях, то легко заметить, что авторы часто совмещают ОПМ с «операциями по принуждению к миру». В научной международно-политической и юридической литературе под ОПМ обычно понимают различные миротворческие и «принудительные» меры, осуществляемые ООН или любой другой третьей стороной в целях урегулирования последствий вооруженного конфликта1. Иногда «поддержание мира» (peace-keeping) определяется как некий широкий, общий и неточный термин для описания любой деятель-
1 Там же.
ности ООН и других международных политических организаций, если она имеет какое-либо отношение к установлению, усилению или расширению возможностей для мира2. Это подразумевает, прежде всего:
— осуществление наблюдения за проведением выборов;
— создание гражданской и/или полицейской обороны в странах, где происходит конфликт;
— организацию мероприятий по доставке гуманитарной помощи;
— наблюдение за соблюдением соглашений о прекращении огня;
— разделение сторон конфликта.
Наиболее узкое значение термин «поддержание мира» получил в 1950-е гг., когда под ним подразумевалось только предоставление «интернациональных» войск для разделения враждующих сторон и наблюдение за соблюдением подписанного соглашения о перемирии.
С 1992 г. стало наблюдаться более широкое толкование данного понятия. Характерно, что словосочетания «принуждение к миру» и «поддержание мира» были включены в такой общий рабочий термин ООН, как «мирные операции», которые иногда определяют как «операции, иные чем война».
В основном же широко употребляется термин «установление мира» (peace maintenance). Весьма любопытно, что французское обозначение «les operation de mainthen de la paix» и испанское — «les operationes de mantencemento de la paix» более четко обозначают смысл проведения миротворческой акции такого типа, нежели их английский эквивалент3.
Определения, относящиеся к миротворчеству, характеризуются еще и тем, что они не могут вместить в себя все разновидности ОПМ без исключения. Чаще всего любое смысловое определение со словом «мир» приводит к неверному впечатлению о том, что не существует ни риска, ни опасности при проведении ОПМ на практике.
Некоторые исследователи под терминами «поддержание мира» и «операции
2 Тузмухамедов Б.Р. Некоторые правовые проблемы по поддержанию мира // Московский журнал международного права, № 1, 1999, с. 69.
3 Global Governance and the United Nations System / ed. by V. Ritterberger. — Tokyo; N.Y.; Paris : United Nations University Press, 2001, p. 1—47.
126
ВлАсть
2011 '03
по поддержанию мира» ошибочно понимают любые миротворческие акции ООН или какого-либо отдельного государства. Ситуация осложняется и тем, что ОПМ «второго и третьего поколений» стали многофункциональными.
Отсутствие четкого определения ОПМ напрямую связано с проведением акций по поддержанию мира и по принуждению к миру, осуществляемых с нарушением Устава ООН. Чаще всего ОПМ проводится в обход Устава ООН. Безусловно, создатели ООН не могли предвидеть все ситуации, с которыми им придется столкнуться на практике.
Некоторые исследователи считают, что ОПМ никак не укладываются в положения гл. VII Устава ООН, поскольку та предполагает проведение акций с применением силы. Под эту главу, следовательно, могут подпадать только операции по принуждению к миру. Но и ОПМ, и операции по принуждению к миру предполагают использование вооруженной силы (с разными целями и с разной степенью интенсивности, разумеется). Считается также, что ОПМ проводятся только при полном согласии сторон, а операции по принуждению к миру такого согласия не требуют. Только в этом и состоит различие между этими двумя видами операций, активно проводящимися ООН. Однако все же принято считать, что ОПМ можно обосновать гл. VII. В то же время грань между этими действиями очень тонкая. Отличить ОПМ от операций по принуждению к миру трудно. На наш взгляд, применение вооруженной силы с использованием легкого или тяжелого вооружения в целях самозащиты или оказания гуманитарной помощи, а также для ведения наступательных операций представляет собой меры принуждения вольного характера. Практика проведения ОПМ «второго поколения» показывает на примере Боснии, Сомали, что, как правило, ОПМ перерастают в операции по принуждению к миру. То же самое можно сказать об акциях миротворческого характера, относящихся к «третьему поколению».
Правильным, скорее всего, было бы признать, что любые миротворческие операции ООН, связанные с использованием вооруженных сил, соответствуют положениям гл. VII Устава ООН.
С другой стороны, сложившаяся практика требует внесения некоторых до-
полнений и поправок в Устав ООН. Модификация некоторых положений данного важного международного документа назрела, что опять-таки сопряжено с необходимостью выработки более четких правовых дефиниций для всего миротворческого арсенала ООН. Это, конечно, требует времени. Пока же разумным было бы признать, что ОПМ — это меры и действия с использованием вооруженных сил или военных наблюдателей, предпринимаемые СБ для поддержания или восстановления международного мира и безопасности, включая демонстрации, блокаду и др. меры, предусмотренные ст. 40, 41, 42 Устава ООН и др. и положениями гл. VII.
В этой связи особого внимания заслуживает проблема вмешательства ООН в процесс урегулирования не только международных, но и внутренних конфликтов.
Если СБ ООН установлена угроза международному миру и безопасности, то для восстановления status quo необходимо предпринять соответствующие решительные действия. При наличии согласия заинтересованных сторон использование вооруженных сил ООН не является нарушением суверенитета или принципа территориальной целостности, не говоря уже о принципе невмешательства во внутренние дела государства, ввергнутого в конфликт. Соответственно, вооруженные силы ООН не будут являться ни агрессорами, ни носителями умышленной угрозы международному миру и безопасности. Получение согласия всех заинтересованных сторон внутреннего вооруженного конфликта, угрожающего международному миру и безопасности, даже не является обязательным. СБ вправе сам решить, как ему поступить. Для того чтобы он начал действовать, достаточно согласия правительства страны, терпящей бедствие. Если же какая-либо из конфликтующих сторон дала согласие на ввод миротворческого контингента ООН, но предпринимает действия, создающие угрозу другим государствам или вооруженным силам ООН, а также международному миру и безопасности, то СБ вполне может принять решение о начале ведения активных боевых действий против нее, изменив соответствующим образом мандат ООН. Следовательно, реализация цели поддержания международного мира и безопасности в случаях конфликта международного и не международ-
