CC BY
49
Налоговый контроль
роль налогового контроля в условиях экономического и финансового кризиса
В.Н. ЕДРОНОВА, доктор экономических наук, профессор Нижегородский государственный университет
им. Н. И. Лобачевского
А.В. ТЕЛЕГУС, главный госналогинспектор Межрегиональной ИФНС России по Приволжскому федеральному округу, советник государственной гражданской службы РФ
2 класса
В статье приведены краткие характеристики этапов развития налоговой системы в последнем десятилетии XX - первом десятилетии XXI вв. В том числе, в настоящее время, когда негативные тенденции в налоговом пополнении бюджетов возрастают в условиях экономического и финансового кризиса.
Ключевые слова: налог, система, финансы, кризис, задолженность, контроль.
Анализ развития налогового контроля в России в последнем десятилетии XX — первом десятилетии XXI вв. позволяет выделить ряд последовательно сменяющих друг друга этапов, отличающихся экономическими условиями, законодательной базой в области налогообложения, особенностями взаимодействия налоговых органов и налогоплательщиков.
Этап 1 (1992—1996 гг.). Хаотичное становление рыночной налоговой системы.
Экономические условия данного этапа характеризовались стремительным переходом от административно-командной к рыночной экономике. Научная проработка реформы отсутствовала, не было ее долгосрочной программы и четких целей. Наблюдалась сильная зависимость экономических решений от политической конъюнктуры. Заимствовался и адаптировался к отечественным особенностям зарубежный опыт в области налогообложения.
В 1992 г. была создана налоговая система, сформирован перечень налогов, сборов и иных обязательных платежей. Эта система состояла из ограниченного количества федеральных, но неограниченного числа региональных и местных налогов и сборов.
Принимались и апробировались на практике новые модели налогов, трансформировались и отменялись неэффективные.
На данном этапе были заложены основы взаимодействия налоговых органов и налогоплательщиков, создана иерархическая трехуровневая организационная структура налоговых органов по территориальному принципу в соответствии с административно-территориальным устройством России.
Формирование налоговой системы рыночной модели хозяйствования для отечественной теории и практики налогообложения являлось новым делом. Поэтому были допущены серьезные ошибки при заимствовании западных моделей налогообложения, налоговая система строилась хаотично методом проб и ошибок.
Неслучайно в середине 90-х гг. развернулись широкие научные дискуссии по проблемам выбора стратегии совершенствования налоговой системы, эволюционного или революционного способа ее развития, сохранения преемственности или
радикального обновления основных налогов. В 1994-1996 гг. заинтересованными министерствами, ведомствами, организациями и институтами было предложено более десяти проектов по развитию налоговой системы в России.
Этап 2 (1997—2000 гг.). Целенаправленное реформирование российской налоговой системы в условиях рыночных отношений.
В марте 1997 г. было обнародовано Послание Президента Федеральному Собранию, определившее эволюционное развитие налоговой системы. В 1998 г. Правительство Российской Федерации утвердило концепцию ее эволюционного совершенствования, предложенную Министерством финансов России, которая была положена в основу разработки Налогового кодекса РФ (далее — Налоговый кодекс).
В соответствии с концепцией были ограничены полномочия органов региональной и местной власти в сфере установления налогов и сборов, распределения налоговых доходов между бюджетами разных уровней.
В этот период уменьшилось общее количество налогов до 35 (до принятия Налогового кодекса их было 46), снизились ставки по основным бюджетообразующим налогам. В частности: по НДС с 28 % в 1992 г. до 20 % в 1999 г.; по налогу на прибыль — с 45 % до 24 %. На этом этапе сформировалась единая законодательная база, были систематизированы нормы и положения в области налогообложения и налогового контроля, существенно снижена налоговая нагрузка на налогоплательщиков.
В то же время не удалось окончательно решить принципиальные проблемы конструирования и применения конкретных налогов, что требовало дальнейшего законотворчества.
Этап 3 (2001—2006 гг.). Закрепление перечня налогов, реформирование налоговых органов.
Во время формирования второй части Налогового кодекса был установлен исчерпывающий перечень налогов и сборов современной России, а также специальных режимов налогообложения, определен окончательный состав федеральных, региональных и местных налогов. Налоговый кодекс приобрел форму комплексного документа, регламентирующего налогообложение и налоговый контроль.
В начале 2000-х гг. начался процесс создания межрегиональных и межрайонных инспекций ФНС России для координации деятельности нижестоящих налоговых органов и администрирования отдельных категорий крупнейших налогопла-
тельщиков, развития централизованной обработки данных, координации деятельности в рамках федеральных округов, экономии бюджетных средств. В 2002—2004 гг. была реализована Федеральная целевая программа развития налоговых органов, определившая цели и задачи их модернизации, повышения качества и эффективности налогового контроля.
Этап 4 (2007—2008 гг.). Формирование нового качества отношений между налогоплательщиками и налоговыми органами.
С 1 января 2007 г. вступили в действия многочисленные поправки к Налоговому кодексу, ознаменовавшие переход к качественно новым отношениям между государством и налогоплательщиком. В соответствии со статьей 75 Налогового кодекса [1] в некоторых случаях государство проявило готовность даже нести финансовые потери, если налогоплательщик будет добросовестно исполнять обязанности по уплате налогов.
Значительно расширили возможности досудебного разрешения спорных вопросов между налогоплательщиками и налоговыми органами, уточнили сроки выполнения процедур налогового контроля, дали новые права налогоплательщикам, детально регламентировали взаимоотношения налогоплательщиков и налоговых органов, уточнили полномочия налоговых органов. Был четко определен ряд понятий, в том числе и налогового контроля.
Этап 5 (конец 2008 г. — настоящее время). Возрастание роли налогового контроля в условиях экономического и финансового кризиса.
Роль налогового контроля особенно возрастает в кризисных условиях. Государство вынуждено отвлекать значительные суммы доходов бюджета на смягчение последствий кризиса, а предприятия сокращают объемы деятельности, что ведет к уменьшению поступлений в бюджеты сумм налогов.
В конце 2008 г. начался мировой финансовый кризис, последствиями которого стали снижение темпов производства, уменьшение спроса, увеличение безработицы, прекращение деятельности многих индивидуальных предпринимателей вследствие невозможности или нецелесообразности получать кредиты в банках.
Негативные с позиций налогового пополнения бюджетов и внебюджетных фондов тенденции в экономике в условиях кризиса проиллюстрируем на примере Нижегородской области.
В результате сложившейся экономической ситуации в стране и области в четвертом
квартале 2008 г. под влиянием экономического кризиса оказались многие крупные и средние предприятия различных отраслей промышленного производства, строительства, банковского сектора. На отдельных предприятиях, вносящих существенный вклад в доходы бюджета, снизился объем производства и выручка от реализации продукции, увеличилась дебиторская и кредиторская задолженность.
По данным территориального органа Федеральной службы государственной статистики по Нижегородской области, индекс промышленного производства в 2008 г. по сравнению с предыдущим годом составил 93,1 %, в том числе:
— по обрабатывающим производствам —
92.6 %;
— обработке древесины и производству изделий из дерева — 91,3 %;
— производству транспортных средств и оборудования — 85,6 %;
— производству машин и оборудования —
84.7 %;
— металлургическому производству и производству готовых металлических изделий — 82,0 %;
— добыче топливно-энергетических полезных ископаемых — 51 %.
Продолжается рост числа убыточных предприятий. В Нижегородской области по состоянию на 1 декабря 2008 г. по сравнению с предыдущим годом их количество увеличилось на 56 единиц, а сумма убытка возросла в 1,9 раза.
По состоянию на 1 декабря 2008 г. наибольшая доля убыточных предприятий к общему числу предприятий по отрасли наблюдалась в следующих видах деятельности:
— производство и распределение электроэнергии, газа и воды — 37,3 %;
— транспорт и связь — 41,1 %;
— химическое производство — 39,4 %;
—сельское хозяйство, охота и лесное хозяйство— 40,0 %;
— добыча полезных ископаемых — 40,0 %;
— оптовая торговля — 18,1 %.
В налоговых органах Нижегородской области по состоянию на 01.01.2009 г. состояло 125 кредитных организаций, в которых в связи с финансовым кризисом наблюдалось снижение налоговой базы по налогу на прибыль. В четвертом квартале 2008 г. в Нижегородской области от кредитных учреждений поступило налоговых платежей на 220,5 млн руб. меньше по сравнению с соответствующим периодом 2007 г.
По данным Федеральной налоговой службы, задолженность по налогам и сборам в бюджетную систему Российской Федерации на 1 января 2009 г. составила 559,1 млрд руб., задолженность по уплате пеней и налоговых санкций (штрафов) — 407,8 млрд руб., задолженность по единому социальному налогу — 71,2 млрд руб., по взносам на обязательное пенсионное страхование — 86 млрд рублей.
Задолженность, взыскиваемая судебными приставами, на 01.01.2009 г. составила 85,1 млрд руб. (26 % общей задолженности). Недоимка по налоговым платежам на 01.01.2009 г. по сравнению с 01.01.2008 г. хотя и снизилась на 1,7 %, оставалась значительной — 223,5 млрд руб. — 40 % от общей задолженности.
Сумма задолженности велика не только перед бюджетом, но и перед внебюджетными фондами. Так, на 1 января 2009 г. задолженность по единому социальному налогу составила 71,2 млрд руб., по уплате налоговых санкций и пеней — 40,6 млрд рублей.
Совокупная задолженность по страховым взносам на обязательное_пенсионное страхование, зачисляемым в Пенсионный фонд России, санкциям и пеням по данным взносам по состоянию на 01.01.2009 г. составила 1 200,8 млн руб., из нее задолженность по взносам — 832,9 млн руб., или 69,4 % общей совокупной задолженности, и задолженность по пеням и налоговым санкциям — 367,9 млн руб. или 30,6 %.
Из общей суммы задолженности по взносам на 01.01.2009 г.: недоимка — 664,1 млн руб., или 79,7 %, урегулированная задолженность — 168,8 млн руб., или 20,3 % (приостановленные к взысканию платежи, включая суммы «задолженности, приостановленной к взысканию в связи с введением процедур банкротства» и «задолженности, взыскиваемой ССП, по постановлениям о возбуждении исполнительного производства»), в том числе:
—на выплату страховой части трудовой пенсии — 708,6 млн руб., из них: недоимка — 557,2 млн руб., или 78,6 %, урегулированная задолженность — 151,4 млн руб., или 21,4 %;
— на выплату накопительной части трудовой пенсии — 124,3 млн руб., из них: недоимка — 106,9 млн руб., или 86,0 %, урегулированная задолженность всего — 17,4 млн руб., или 14,0 %.
Совокупная задолженность по организациям, состоящим на учете в налоговых органах Нижегородской области, по состоянию на 01.01.2009 г. составляла 10 340,9 млн руб., в т. ч. по федеральным налогам — 7 770,5 млн руб., по региональным налогам — 1 629 млн руб., по местным налогам —
590,3 млн руб. и по налогам со специальными налоговыми режимами — 351,1 млн руб.
Из нее задолженность по налоговым платежам составляла 6 504,8 млн руб., или 62,9 % общей совокупной задолженности, и задолженность по пеням и налоговым санкциям — 3 836,1 млн руб., или 37,1 % (табл. 1).
Из общей суммы задолженности по налоговым платежам доля федеральных налогов составила 73,0 % (4 745,6 млн руб.), из них: урегулированная задолженность — 2 601,2 млн руб., или 81,4 %; отсроченные и реструктурированные платежи — 62,0 % (93,3 млн руб.).
Задолженность по налоговым платежам в консолидированный бюджет составила на 01.01.2009 г. 6 504,8 млн руб., из них: недоимка — 3 307,9 млн руб., или 50,9 %; отсроченная и реструктурированная задолженность — 150,6 млн руб., или 2,3 %; приостановленные к взысканию платежи (включая суммы «задолженности, приостановленной к взысканию в связи с введением процедур банкротства» и «задолженности, взыскиваемой ССП, по поста-
новлениям о возбуждении исполнительного производства») — 3 046,4 млн руб., или 46,8 % (табл. 2).
Совокупная задолженность по единому социальному налогу, налоговым санкциям и пеням по данному налогу по состоянию на 01.01.2009 г. составила 1 415,4 млн рублей. Из нее: задолженность по налогу — 952,9 млн руб., или 67,3 % общей совокупной задолженности, и задолженность по пеням и налоговым санкциям — 462,5 млн руб., или 32,7 %.
Сумма недоимки по ЕСН за 2008 г. увеличилась на 19,0 млн руб. (или на 6,6 %), в том числе:
— в доле федерального бюджета на 11,3 млн руб., или на 5,0 % (основная причина — неуплата текущих (авансовых) платежей — 9 703 тыс. руб.);
— в Фонд социального страхования на 1,8 млн руб., или на 10,5 % (основная причина — неуплата текущих (авансовых) платежей — 1 233 тыс. руб.);
— в Федеральный фонд обязательного медицинского страхования на 3,4 млн руб., или на 40,5 % (основные причины — неуплата текущих (авансовых) платежей — 2 897 тыс. руб. и восстановлено в недоимку в связи с возвращением ССП
Задолженность по налоговым платежам в Нижегородской области в 2008-2009 гг.
Таблица 1 млн руб.
На 1 января 2008 г. На 1 января 2009 г. Прирост, снижение к 2008 г. Прирост, снижение к 2008 г., %
Совокупная задолженность 12 170,0 10 340,9 - 1 829,1 - 15,0
в том числе:
федеральные налоги 9 646,1 7 770,5 - 1 875,6 - 19,4
региональные налоги 1 484,4 1 629,0 + 144,6 + 9,7
местные налоги 708,4 590,3 - 118,1 - 16,7
спец. налог. режимы 331,1 351,1 +20,0 + 6,0
из нее:
1. По налоговым платежам 7 139,5 6 504,8 - 634,7 - 8,9
федеральные налоги 5 483,3 4 745,6 - 737,7 - 13,5
региональные налоги 1 002,5 1 135,9 + 133,4 + 13,3
местные налоги 439,9 399,8 - 40,1 - 9,1
спец. налог. режимы 213,8 223,5 + 9,7 + 4,5
2. По пеням и налоговым санкциям 5 030,5 3 836,1 - 1194,4 - 27,3
федеральные налоги 4 162,8 3 024,9 - 1137,9 - 27,3
региональные налоги 481,9 493,1 + 11,2 + 2,3
местные налоги 268,5 190,5 - 78,0 - 29,1
спец. налог. режимы 117,3 127,6 + 10,3 + 8,8
Таблица 2
Структура задолженности по налоговым платежам в Нижегородской области в 2008—2009 гг.
млн руб.
Показатели На 01.01.2008 На 01.01.2009 Прирост, снижение к 2008 году %, к 2008 году
Задолженность, ВСЕГО: 7 139,5 6 504,9 - 634,69 - 8,9
в том числе:
Недоимка 2 684,1 3 307,9 + 623,8 + 23,2
Отсроченные и реструктурированные платежи 174,5 150,6 - 23,9 - 13,7
Приостановленные к взысканию платежи 4 280,9 3 046,4 - 1234,5 - 28,8
постановлений с актом о невозможности взыскания — 490 тыс. руб.);
— в Территориальный фонд обязательного медицинского страхования на 2,4 млн руб., или на 7,2 % (основные причины — неуплата текущих (авансовых) платежей — 1 920 тыс. руб. и восстановлено в недоимку в связи с возвращением ССП постановлений с актом о невозможности взыскания — 492 тыс. руб.).
Из задолженности по единому социальному налогу в размере 952,9 млн руб. недоимка составила 305,6 млн руб., или 6,6 %, урегулированная задолженность — 647,4 млн руб., или 67,9 %, в том числе: реструктурированная задолженность — 104,8 млн руб.; приостановленные к взысканию платежи (включая суммы «задолженности, приостановленной к взысканию в связи с введением процедур банкротства» и «задолженности, взыскиваемой ССП, по постановлениям о возбуждении исполнительного производства») — 542,6 млн руб.
За 2008 г. сумма задолженности по взносам в Пенсионный фонд увеличилась на 126,0 млн руб. (или на 17,8 %). В том числе:
— на выплату страховой части трудовой пенсии — на 85,4 млн руб., или на 13,7 %;
— на выплату накопительной части трудовой пенсии — на 40,6 млн руб., или на 48,5 %.
Приведенные данные позволяют еще раз подчеркнуть возрастающую роль налогового контроля в условиях финансового кризиса, когда государство вынуждено отвлекать значительные суммы доходов бюджета на смягчение последствий кризиса, а предприятия сокращают объемы деятельности, что ведет к уменьшению поступлений в бюджеты сумм налогов.
Достаточно стабильными в условиях кризиса остаются лишь налоги физических лиц. В Нижегородской области средняя номинальная заработная плата работающих в ноябре 2008 г. составила 13,35 тыс. рублей и возросла по сравнению с ноябрем 2007 г. на 20,8 %. Фонд заработной платы составил 18,4 млрд рублей и увеличился на 18,3 %.
На конец декабря 2008 г. в службе занятости Нижегородской области официально зарегистрированы более четырнадцати тысяч безработных. Их общая численность в области, рассчитанная с учетом итогов обследования населения по проблемам занятости, в декабре превысила официальный показатель в 8,7 раза.
Рост безработицы, сокращение рабочих мест, отмена премиальных выплат в 2009 г., введение сокращенной рабочей недели на многих крупных предприятиях области замедлили темп роста таких
основных налогов, как налог на доходы физических лиц и единый социальный налог.
Фактическое снижение темпов роста налоговых поступлений составило:
— по налогу на доходы физических лиц в 4 квартале 2008 г. — 25 %, в том числе в ноябре — 32,2 %, в декабре — 35,4 % (при среднеквартальном темпе роста по итогам 9 месяцев 2008 г. 147,8 % темп роста поступлений за четвертый квартал составил лишь 111,1 %);
— по единому социальному налогу, зачисляемому в федеральный бюджет, в четвертом квартале 2008 г. снижение составило 14,4 %, в том числе в ноябре — 16,2 %, в декабре — 18,8 % (при средне-квартальном темпе роста по итогам за 9 месяцев 2008 г. 133,1 % темп роста за четвертый квартал составил лишь 114,2 %).
Однако хотя темпы роста поступлений в государственные внебюджетные фонды в условиях кризиса замедляются, в Нижегородской области они остаются достаточно высокими (табл. 3).
За 2008 г. поступило единого социального налога, страховых взносов на обязательное пенсионное страхование, сумм в счет погашения задолженности предыдущих лет по взносам в государственные внебюджетные фонды (без учета расходов на социальное страхование) 45,9 млрд руб., что на 9,5 млрд руб., или на 26,2 % больше, чем в январе-декабре 2007 г.
Страховых взносов, зачисляемых в Пенсионный фонд Российской Федерации, в 2008 г. поступило 28,2 млрд. руб., что на 26,2 % больше, чем в 2007 г.
В Фонд социального страхования (без учета суммы расходов, произведенных налогоплательщиками на цели государственного социального
Таблица 3
Сравнительный анализ поступлений в государственные внебюджетные фонды, включая ЕСН, зачисляемый в федеральный бюджет, по Нижегородской области в 2007—2008 гг.
Показатели Поступило (млн руб.) за 2007 год Поступило (млн руб.) за 2008 год Темп роста,%
ВСЕГО 36355,17 45868,57 126,2
В том числе:
ЕСН 8414,9 10707,1 127,2
Страховые взносы ПФ 22357,8 28209,83 126,2
ФССРФ 1194,74 1404,28 127,2
ФФОМС 1524,37 1939,43 127,2
ТФОМС 2863,36 3607,93 126
страхования - суммы выплаченных пособий по временной нетрудоспособности, по беременности и родам и др.) в 2008 г. поступило 1,4 млрд руб., что на 27,2 % больше, чем в 2007 г.
В Федеральный фонд обязательного медицинского страхования в 2008 г. поступило 1,9 млрд. руб., что на 27,2 % больше, чем в предыдущий.
В территориальные фонды обязательного медицинского страхования в 2008 г. поступило 3,6 млрд. руб., или на 26 % больше, чем в 2007 г.
В условиях кризиса особенно важно повышение эффективности налогового контроля в решении задач пополнения доходов государственного бюджета и внебюджетных фондов. Ниже приведены результаты социологического опроса 150 работников налоговых органов, представляющих все федеральные округа, оценивших значение основных критериев эффективности деятельности налогового контроля в суммарном результате [2] в % к общему числу опрошенных:
— уровень собираемости налогов — 18 %;
— количество граждан и лиц, имеющих через Интернет доступ к единому государственному регистру юридических лиц и индивидуальных предпринимателей — 6 %;
— удельный вес налогоплательщиков, имеющих доступ по каналам связи и через Интернет к персонифицированной информации о состоянии расчетов с бюджетом — 11 %;
— отношение числа жалоб, рассмотренных в досудебном порядке, к числу судебных исков налогоплательщиков — 15 %;
— удельный вес решений налоговых органов, признанных судом недействительными — 16 %;
— отношение сумм исковых требований, рассмотренным судом в пользу налоговых органов, к общей сумме по судебным спорам с налогоплательщиками — 16 %;
— снижение задолженности по платежам в бюджет — 12 %;
— удельный вес налогоплательщиков, положительно оценивающих качество работы налоговых органов — 6 %.
Имеются также результаты опроса работников налоговых органов в отношении приоритетных, по их мнению, показателей, характеризующих эффективность налоговых проверок, в % к общему числу опрошенных:
— собираемость налогов — 50 %;
— снижение недоимки — 40 %;
— результативность проверок — 17 %;
— количество споров с налогоплательщиками, выигранных налоговым органом, — 17 %;
— количество споров, разрешенных в досудебном порядке — 17 %.
Можно сделать вывод, что работники налоговых органов в качестве основных показателей, характеризующих эффективность налоговых проверок, отмечают собираемость налогов, снижение недоимки, результативность проверок, количество споров, разрешенных в досудебном порядке и выигранных налоговым органом.
Чтобы добиться высокого уровня перечисленных показателей, необходимо применять комплекс методов, позволяющих выявить налоговые нарушения и произвести доначисления в бюджет и внебюджетные фонды.
О том, что эта задача может быть решена, свидетельствуют, в частности, следующие данные. В Приволжском федеральном округе доначисления по выездным проверкам физических лиц по налогу на доходы физических лиц в 2008 г. составили 4347 млн руб., что на 38,2 % больше, чем в 2007 г. (аналогичные данные по России — на 3,8 %). При этом темп роста доначислений в Республике Башкортостан составил 148,4 %, в Пермском крае — 186,2 %, в Самарской области — 399,5 %.
О результативности контрольных мероприятий свидетельствуют и данные ФНС России о дополнительном привлечении физических лиц к декларированию полученных доходов1.
Количество лиц, дополнительно привлеченных к декларированию полученных доходов за 2007 г., составило 1259,4 тыс. человек, что в 2,7 раза выше аналогичного показателя за 2006 г.
Сумма налога, подлежащая к доплате в бюджет по дополнительно представленным декларациям физических лиц, составила за 2007 г. 3,2 млрд. руб., что в 3,7 раза больше, чем в предыдущем году.
Проанализируем структуру доначислений по видам источников доходов (табл. 4).
Почти половина (46,7 %) доначислений связана с дополнительным привлечением к декларированию доходов от продажи недвижимого и иного имущества, четверть (26,5 %) — от источников доходов (организаций, индивидуальных предпринимателей, физических лиц), выявленных при проведении налоговых проверок, а также установленных на основании информации, поступающей в налоговые органы от различных организаций и граждан.
Приведенные данные свидетельствуют об исключительной роли налогового контроля на
1 Дополнительное привлечение физических лиц к декларированию полученных доходов. Результаты контрольных мероприятий. — www.nalog.ru.
Таблица 4
Структура налоговых доначислений по источникам доходов за 2007 год
современном этапе развития национальной экономики. Его возрастающее значение обуславливает необходимость разработки новых подходов и поиска современных методов совершенствования налогового контроля физических лиц.
Список литературы
источник дохода Сумма, млн руб. В % к итогу
от продажи недвижимого и иного имущества 1444,5 46,7
от источников, выявленных при проведении налоговых проверок, а также установленных на основании информации от различных организаций и граждан 821,8 26,5
от реализации транспортных средств 322,9 10,4
от налоговых агентов, сообщивших о невозможности удержания НДФЛ 288,1 9,3
от сдачи имущества в аренду или внаем 218,7 7,1
1. Налоговый кодекс Российской Федерации. Части первая и вторая. Текст с изм. и доп. по состоянию на 15 марта 2009 г. М.: Эксмо, 2009. 832 с. ISBN 978-5-699-33929-7.
2. Семенова Е. П. О совершенствовании контрольной работы налоговых органов / Е. П. Семенова // Налоговый вестник. 2008. № 2. С. 22 — 27.
