CC BY
231
ВЕСТН. МОСК. УН-ТА. СЕР. 12. ПОЛИТИЧЕСКИЕ НАУКИ. 2011. № 3
ПОЛИТИЧЕСКАЯ ИСТОРИЯ: ВРЕМЯ, СОБЫТИЯ, ЛЮДИ
А.Ю. Шутов
РОЛЬ Н.А. МИЛЮТИНА В ПОДГОТОВКЕ ЗЕМСКОЙ
РЕФОРМЫ 1864 г.
Статья посвящена развитию местного самоуправления в России и роли Н.А. Милютина в подготовке основных положений земской реформы 1864 г.
Ключевые слова: Н.А. Милютин, местное самоуправление, земская реформа, уездное собрание, губернское собрание, общий губернский комитет, уездный комитет, земские учреждения.
Основные подходы, стратегия и тактика реформирования институтов местного самоуправления последних лет дают основание говорить не только о текущих трудностях в происходящих преобразованиях, но и ряде ошибок в концептуальном обосновании и политико-правовом сопровождении данной реформы. Истоки этих проблем — в недостатках проведенной подготовительной работы, в некорректном использовании зарубежного опыта, чрезмерной унификации моделей муниципалитетов и др.1 Существенную роль при этом, конечно же, играет степень профессионализма, уровень компетентности самих реформаторов, которые участвуют в принятии государственных решений, наличие у них политической воли.
Между тем отечественная практика преобразований местного самоуправления в прошлом дает немало иных примеров — примеров тщательной разработки как общей концепции, так и конкретных мер, вариантов и способов реформирования. К участию в подготовке реформ привлекались лица, которые являлись не только профессионалами высшего уровня, но и государственными деятелями, служившими своему Отечеству, его национальным интересам.
В настоящей статье речь пойдет о подготовке земской реформы в России — одного из главных и успешных направлений Великих реформ императора Александра II, а также о той роли, которую сыграл крупный правительственный чиновник Н.А. Милютин как при формировании общего замысла реформ, так и при разработке концепции земских представительных учреждений.
1 Подробнее см.: Местное самоуправление в России: состояние, проблемы, пути совершенствования. М., 2009. С. 15-32.
По окончании Благородного пансиона при Московском университете Николай Алексеевич Милютин занимал ряд должностей в Министерстве внутренних дел, непосредственно осуществляя подготовку положений и других документов по реформе местного самоуправления2.
Он был последовательным сторонником всесословного представительства и "выборного начала" в земствах, автором идеологии земского представительства в органах местного самоуправления, которая оказала определяющее влияние и на проекты земских реформ, и на окончательный вариант "Положения... " 1864 г. В личном архиве Н.А. Милютина (Российский государственный исторический архив в Санкт-Петербурге) хранится записка, относящаяся предположительно к 1857—1858 гг., которая позволяет понять его взгляды на природу и характер самоуправления, на формирование представительных учреждений в системе местного управления. Ключевую роль в земской реформе Н.А. Милютин отводил историческим традициям. "Первоначальные основы каждого народного устройства (Volksordnung), — подчеркивал он, — устройство семейное и общинное — в России так хорошо установлены правами и обычаем, что нужно остерегаться желания вмешательства власти переиначить или исправить оные"3. Основываясь на этих началах, Милютин полагал необходимым "при устройстве более обширных — правительственных учреждений, именно уездных и губернских — ввести мало-помалу во всех отраслях управления форму самоуправления... основанную на принципе представительности". Представительные органы, согласно этому варианту, должны были формироваться по следующим пропорциям: каждый город направляет своего представителя в уездное собрание; от мелкопоместных и крупных землевладельцев выдвигается равное число представителей. Предусматривалось также представительство от волостей: от них депутаты избираются из крестьян или от собственников "обширного количества земли" на три года. Предельный количественный состав уездного собрания Н.А. Милютин предлагал установить в 30 представителей.
В функции уездного собрания входит избрание на три года своего представителя, уездного начальника, который подлежит утверждению генерал-губернатором. Во второй раз он может быть избран на 6 лет, а в третий — пожизненно. Уездное собрание также избирает 2—4 постоянных выборных, которые являются помощниками уездного начальника.
Губернское собрание, по мнению Милютина, также должно быть построено на "выборном начале". Выборы предлагалось проводить
2 Подробнее о Н.А. Милютине см.: ГофштеттерИ.А. Забытый государственный человек Н.А. Милютин. СПб., 1901; Кизеветтер А.А. Освобождение крестьян. Деятели реформы. М., 1911.
3 РГИА. Ф. 869. Оп. 1. Д. 395. Л. 104.
прямым голосованием. Число представителей в губернском собрании не должно было превышать 60 человек. Губернский город избирает двух представителей, все остальные города — по одному, причем "маленькие и бедные города" могли передавать свой голос представителю уездного города. На губернское собрание также распространялась норма равного представительства крупных и мелкопоместных землевладельцев. Губерния с этой целью делится на "выборные округи". Волости каждого выборного округа избирают своего депутата, который мог быть как представителем "своего круга", так и помещиком данной губернии. Для последней категории Милютин предложил установить ценз продолжительности владения имением в 10 лет, если оно не досталось по наследству. В этом случае всем помещикам выборного округа (чье имение включает в себя 100 и более десятин) предоставляется право выбора из своей среды одного представителя.
На губернском собрании "все представители вместе" избирают губернского предводителя дворянства на три года, причем он должен быть "богатым помещиком", постоянно проживающим в губернии. В своей должности он непосредственно утверждается императором. Предводитель имеет помощников в лице постоянных выборных, которые избираются по числу уездов губернии также на три года4.
Н.А. Милютин завершает свою записку так: "Это устройство конституционного управления в России, начиная с низших инстанций, могло бы завершиться впоследствии государственным советом и иметь его во главе своей. В этот совет государь созывает способных людей из всех губерний и эти представители непосредственно докладывают государю обо всех нуждах отдельных губерний и о мерах улучшения"5. Такое относящееся к концу 50-х гг. XIX в. видение единой системы представительства территорий — от уездного до общероссийского уровня — будет частично реализовано лишь через полвека, с введением новых принципов формирования Государственного совета и учреждением Государственной думы.
Понятно, что этот набросок о структуре и способе формирования учреждений местного самоуправления, который не был предназначен к опубликованию, характеризует скорее личные взгляды Милютина в данной сфере, нежели его позицию как государственного чиновника, которому поручено руководить комиссиями по реформе местного управления. Вместе с тем анализ материалов комиссий Милютина по вопросам представительства в местных учреждениях показывает, что в ходе работы над законопроектами он активно проводил свои идеи прямых и пропорциональных выборов, гарантирующих социально обоснованные нормы и степень участия сословий в местном самоуправлении.
4 Там же. Л. 104об. — 109об.
5 Там же. Л. 112.
За несколько лет до начала работы комиссий по реформе местного управления Милютин подготовил "Проект правил избрания лиц в состав городского общества". "Правила", по мнению Милютина, должны были очертить круг вопросов, связанных со статусом и объемом полномочий выборных лиц. В этой связи Милютин полагал необходимым установить: 1) какие лица могут быть допущены в городские общества и с какими правами; на какие сословия должны опираться эти лица; 2) какими правилами должны быть обусловлены вступления в эти сословия — общими для империи или особыми; "с какой целью должны быть допускаемы сословные собрания и какие члены должны пользоваться равными правами голоса там"; следует ли отделить в городском управлении судебную власть от административной; кому должна быть предоставлена высшая распорядительная власть в городском управлении: (целым) сословиям путем подачи голосов или особому собранию уполномоченных от них; как должны избираться эти уполномоченные; какими должны быть отношения между уполномоченными и государственной властью6. Эти вопросы так или иначе возникали позднее, когда Милютин стал непосредственно отвечать за разработку законопроектов в данной области.
Первой правительственной комиссией по вопросам местного управления, которую возглавил Милютин, была комиссия "для начертания подробного проекта" новой организации управления земскими делами, созданная 1 ноября 1857 г. по ходатайству дворянства Санкт-Петербургской губернии7. Еще в 1853—1855 гг. депутаты-дворяне комитета по земским повинностям от Санкт-Петербургской губернии последовательно поднимали вопрос о необходимости поручить ряд хозяйственных вопросов, касающихся территории (в частности, налоговые сборы), "исключительно тем сословиям, кои отправляют повинности". В итоговой записке санкт-петербургского дворянства отмечалось, что вместо 9 учреждений и должностных лиц государства, занимающихся земскими повинностями и иными вопросами местного управления, следовало бы образовать одно отдельное учреждение8, состав которого "должен быть единственно из лиц, выбираемых доверием сословий, подлежащих повинностям в губернии". Отделениями данного учреждения санкт-петербургская комиссия полагала оставить действовавшие уездные присутствия под председательством уездных предводителей дворянства. В распоряжение последних предлагалось придать "исполнителей", которые должны были избираться от всех сословий, "т.е. дворян, купцов и мещан, и совокупно сословий свободных сельских обывателей". Эти избранные лица, по мнению санкт-пе-
6 Там же. Д. 315. Л. 1.
7 Там же. Д. 395. Л. 20.
8 Это предложение распространялось в документе лишь на столичную губернию.
тербургского дворянства, должны были получать за свою деятельность жалованье9.
Этот документ был передан в комиссию Милютина, которая поддержала как идею создания земских учреждений, так и всесословное прямое "выборное начало" в его формировании. "Опыт убедил, —подчеркивалось в материалах комиссии, — что дела сего рода не могут идти успешно, если в них не будут прямо участвовать заинтересованные сословия"10. Однако санкт-петербургский генерал-губернатор П.Н. Игнатьев предлагал допустить к участию в выборах только дворянское и купеческое сословия, отказав в этом мещанству и сельским обществам по причине их необразованности11. Комиссия Милютина не согласилась с мнением Игнатьева, указав, что мещане как городское сословие наряду с купечеством по закону имели право участвовать в городских выборах, так что "устранение мещан от участия в новом управлении делами земства было бы несогласно с самим законом". Аналогичные аргументы были высказаны комиссией и в пользу участия в земских выборах сельских обществ. При этом было отмечено, что "сельское сословие несет повинности несравненно в большем размере, чем прочие сословия и, следовательно, по всей справедливости имеет право на участие в суждениях по сим делам"12.
Рассмотрев проект санкт-петербургского дворянства, комиссия Милютина пришла к следующему заключению общего характера относительно организации земских учреждений: "Для присутствия в новых учреждениях по делам земства избирать депутатов от сословий: дворянского, городского и сельского. Причем для уравновешения интересов предоставить в каждом уезде назначать по одному депутату от большепоместных и одному от мелкопоместных дворян. Города по численности их народонаселения разделить на разряды, и важнейшим дозволить выбирать большее число депутатов. Вместе с этим по случаю предстоящих перемен в положении помещичьих крестьян допустить и их к участию в выборах".
Комиссия сочла целесообразным проводить выборы в общий губернский и уездный комитеты на общем основании, а членов в особый губернский комитет (прототип будущей губернской управы) назначать из депутатов общего комитета. Депутаты общего губернского комитета и члены уездных комитетов могли избираться на три года.
Особый губернский комитет предлагалось формировать иным образом: через три года сменять только половину его членов, "дабы в комитете всегда находились опытные лица из сословных представите-
9 РГИА. Ф. 869. Оп. 1. Д. 395. Л. 26—32об.
10 Там же. Л. 41об.—42.
11 Там же. Л. 20об.—21.
12 Там же. Л. 43—44.
лей". Все депутаты, по мнению комиссии, должны пользоваться одинаковыми служебными преимуществами; их содержание предлагалось передать в сословные институты, от которых они избирались. Только членам особого губернского комитета необходимо назначить жалованье, поскольку они, "обязанные жить в столице, могут встречать затруднение в содержании себя на собственные средства". Входящему в особый комитет представителю правительства комиссия предложила дать статус депутата и назначить ему такое же содержание, как и депутатам-дворянам. К предложению санкт-петербургского дворянства положить лицам земского управления "значительное содержание" комиссия отнеслась скептически13.
В разработанном комиссией Милютина "Проекте положения об учреждениях по делам земских повинностей С.-Петербургской губернии" эти начала были детализированы. Так, выборы депутатов предусматривалось проводить отдельно по сословиям, причем дворянские представители проводили выборы в уездах, городское сословие — на городских выборах, сельские общества — на тех же условиях, что и выборы сельских заседателей в судебные места. Выборы от дворян предлагалось проводить по двум разрядам: от "большепоместных" и мелкопоместных — по одному депутату. Городские общества подразделялись в проекте на четыре разряда: от Санкт-Петербурга предполагалось избирать трех депутатов, от Кронштадта — двух, от остальных — по одному депутату. От сельского сословия предусматривалось избрание "по одному депутату от крестьян ведомств дворцового и казенного и по одному от крестьян, водворенных на владельческих землях. Председатель и члены особого губернского комитета избирались депутатами общего комитета из своей среды". Председатель комитета определялся общим голосованием, а его члены — голосованием в каждом сословии. В уездные комитеты дворянское и крестьянское сословия могли выбирать только по одному депутату. Депутаты от городских обществ могли быть избраны только в тех городах, где существовали комитеты. Каждое из сословий избирало еще по одному кандидату на случай выбытия депутата14.
В "Проекте положения..." впервые изложена подробная схема формирования местного представительного органа власти. Многие его принципиальные положения (например, куриальная система выборов, общая структура местных учреждений самоуправления) будут использованы в других разработках, войдут в качестве ключевых в "Положение..." 1864 г.
Созданная в 1858 г. и, очевидно, работавшая параллельно с санкт-петербургской комиссия Милютина по преобразованию местного управ-
13 Там же. Л. 44об.-50об.
14 Там же. Л. 61об.-64.
ления разработала проект реформы местных правительственных органов власти, который несомненно интересен исследователям земских представительных учреждений, поскольку он готовился в общем контексте земской реформы, предполагавшей введение самоуправленческих начал на основе выборного представительства. Комиссия подготовила документ " Главные начала для устройства уездного управления и полиции ", в котором изложила основные принципы административного управления уездами. Согласно "Главным началам..." практически вся полнота административной власти в уезде сосредоточивалась в руках назначаемых правительством уездных начальников, в обязанности которых входили контроль за исполнением правительственных распоряжений, наблюдение за законностью и порядком. Им же подчинялась вся уездная администрация, а также полиция. Проектом существенно сокращались полномочия местного дворянского собрания. Уездный предводитель дворянства согласно данному проекту хотя и не подчинялся уездному начальнику, но был обязан выполнять его требования "по распоряжениям и мерам, в коих участие предводителя может содействовать к сохранению порядка и предупреждению вредных для общественного спокойствия случаев". Должность уездного предводителя по Табели о рангах приравнивалась к должности уездного начальника (V класс). Уездный начальник и уездное управление непосредственно подчинялось начальнику губернии15. "Главные начала..." носили предварительный характер, поскольку были ориентированы на создание схемы управления территориями в переходный период. Не случайно в разделе "Уездное управление" говорится о предстоящем пересмотре законов, регулирующих местное представительство. В проекте просматривается намерение его разработчиков передать важные ресурсы местной власти из ведения дворянских корпораций в руки правительства. В общем контексте подготовки земской реформы это можно истолковать как предпосылку для создания более или менее справедливых стартовых условий всем социальным группам. Поэтому вряд ли можно разделить точку зрения В.В. Гармизы, согласно которой данный проект Милютина является свидетельством нежелания правительства того времени "предоставить самоуправление не только всем сословиям, но и самому дворянству"16.
Комиссия разработала также "Предположение об устройстве сельских обществ в помещичьих селениях и об учреждении волостей". В этом документе говорилось о том, что "каждое помещичье имение составляет сельское общество, начальником которого признается помещик", несколько имений образуют волость в размере от 10 тыс. ревизских душ. "Волостной начальник избирается помещиками имений, входящих в состав волости, преимущественно из среды себя; — не воз-
15 Там же. Л. 119—119об.
16 Гармиза В.В. Подготовка земской реформы 1864 года. М., 1957. С. 131.
браняется однако ж избирать помещика в соседственной волости". Кроме того, в волости устанавливалось общественное управление: волостной сход, волостной старшина с помощниками, казначей и писарь. Волостной сход состоял из выборных всего волостного общества, по одному от каждых 20—25 дворов. Сходы могли собраться только по решению начальника волости17.
Данные проекты, представляя собой органически связанную систему реформы местной администрации, пусть даже и ограниченную потребностями последних предреформенных лет, вызвали резкое противодействие в общественных кругах. Наиболее активно с критикой разработки Милютина выступило дворянство, чьи права на уездном уровне могли быть урезаны. Действительно, эти проекты определенно понижали статус дворянского сословного самоуправления, переводя его административные функции с уездного на волостной уровень. Комиссия Милютина предложила новую схему административного управления уездами, укрепляющую — накануне освобождения крестьян и введения всесословного земского самоуправления — территориальную вертикаль государственной власти, которая на территориях уездного самоуправления не должна использовать в административных целях дворянские сословные институты, целиком отныне положившись на бюрократию. Тем самым дворянство по своему политическому статусу в уезде должно было стать одним из сословий, формирующих земское самоуправление, хотя и сохраняющим частично прежние привилегии и государственные обязанности. Последние распространялись на волостное административное управление, в котором вместе с тем комиссия Милютина предложила широко использовать механизм сословных и межсословных выборов. Тем самым создавалась бы почва для развития со временем самоуправленческих начал и на волостном уровне.
Инициированная дворянством, поддержанная как либеральным, так и консервативным крылом публицистики мощная антибюрократическая волна в общественном мнении, направленная на противодействие чиновничьим вариантам преобразования местных учреждений, в действительности преследовала цель сохранения в той или иной степени дворянских привилегий, статуса дворянства как административной корпорации, политической и социальной опоры самодержавия.
В 1859 г. в правительстве под руководством Милютина была образована новая "Комиссия об уездных учреждениях". В ее задачи входила разработка законопроектов, в частности, об учреждении хозяйственно-распорядительного управления в уездах; об усилении власти губернаторов в чрезвычайных случаях. При этом в сфере преобразований уездного управления особое внимание предполагалось уделить трем проблемам: предметам ведения уездного хозяйственно-распоря-
17 РГИА. Ф. 869. Оп. 1. Д. 395. Л. 123-125об. 5 ВМУ, политические науки, № 3
дительного управления, "как и из кого образовывать это управление", "какую степень власти" ему "присвоить". В области же полномочий губернаторов планировалось обсудить вопросы, связанные с определением "чрезвычайных случаев", какими правами, в случаях "законами не установленными", должны наделяться начальники губерний и не следует ли для таких случаев в отдельных губерниях назначать особых лиц, уполномоченных императором18.
В "Краткой записке по делу об устройстве уездного управления" комиссия предложила, в частности, включить в сферу компетенции уездного управления вопросы, касающиеся устройства сельских обществ, создания специальных "совещательных учреждений" для обсуждения хозяйственных интересов местностей, учреждения "для разбора взаимных претензий, возникающих между помещиками и крестьянами"19.
Согласно данному проекту любой населенный пункт, в котором проживало не менее 200 душ крестьян, образовывал сельское общество, причем малочисленные деревни объединялись в одно общество в соответствии с данным цензом. Все исполнительно-хозяйственное управление в этом обществе сосредоточивалось у сельского старшины, который утверждался и находился под надзором вотчинного начальника (помещика или его уполномоченного). В функции старшины входил сбор податей и повинностей, заведование мирскими суммами и продовольственными запасами и др. Причем "для обсуждения хозяйственных дел и интересов общества" предполагалось не менее четырех раз в год собирать "большой сельский сход, состоящий из всех наличных домохозяев". Комиссия ограничивала функции такого собрания только "пределами личных интересов крестьян", причем некоторым из них не могло "быть дано дальнейшего хода" без согласия вотчинного начальника, в частности, по вопросам назначения денежных сборов на мирские расходы, увольнения и приема членов сельского общества, выбора старшин и т.д.
Совещательные собрания мыслились комиссией как межсословные органы, в ведение которых входят общие хозяйственные вопросы данной территории. Собрания предполагалось формировать на волостном, городском и уездном уровнях. Волостное собрание, состоящее из всех помещиков, или их уполномоченных, и всех сельских старшин, возглавлял волостной судья, подлежавший избранию от дворян. В городских собраниях, состоящих из "особых депутатов", количество которых обусловливалось численностью населения, председательствует городской голова. В уездном собрании как высшей инстанции председательствует уездный предводитель дворянства, оно состоит из город-
18 Там же. Л. 1, 2об., 3.
19 Там же. Л. 8.
ского головы, депутатов от города, всех волостных судей и депутатов от крестьян (один от каждой волости). Назначение в собрания от государственных и удельных крестьян производится их начальством. Эти собрания носят название волостных, городских и уездных советов, причем в уездном совете от правительства, в качестве его члена, участвует уездный исправник.
Учреждения, ведавшие "разбором взаимных претензий", возникавших между помещиками и крестьянами, предлагалось разделить на две инстанции. Первая — волостной суд, вторая — уездное присутствие, состоящее из депутатов от дворян и правительства (по одному), двух крестьян, под председательством уездного предводителя дворянства20.
Таким образом, комиссия Милютина предложила довольно радикальный план введения земского самоуправления в уезде, с элементами пропорционального представительства по сословиям, с введением первичной земской ячейки (волостное совещательное собрание). Она представила первый систематически изложенный вариант структуры, полномочий и прерогатив земских учреждений, высказавшись за переход к всесословным выборам их представительных органов. "Комиссия находит, — отмечалось в документе, — что в настоящее время при коренном изменении юридического и экономического быта большей части уездного населения (крепостных крестьян) и при новых отношениях, которые возникают из сего для поместного дворянства, введение правильного хозяйственного устройства в уездах на выборном начале было бы сообразно с общественною потребностью и совершенно свое-временно"21.
Ввиду ограниченности полномочий комиссии Милютина разработкой реформы лишь уездного управления ею был предложен вариант временного устройства уездных структур, поскольку проект, рассчитанный на длительную перспективу, не мог быть разработан "без пересмотра и преобразования в то же время губернских хозяйственных учреждений"22. Комиссией был предложен переходный вариант устройства уездного управления на период реформы. Основу такого устройства должны были составить уездные земские присутствия, в которое входили бы уездный исправник, городской голова, дворянский, городской и сельский заседатели уездного полицейского управления, крестьянский заседатель уездного мирового присутствия, удельный депутат и начальник государственных имуществ округа. Председателем присутствия становился уездный предводитель дворянства. Исполнительным органом присутствия должна была стать канцелярия, учреждаемая председателем присутствия. Полномочия и преро-
20 Там же. Л. 8-11об.
21 Труды Комиссии о губернских и уездных учреждениях. СПб., 1860. Ч. I. Кн. 2. С. 133-134.
22 Там же. Кн. 1. С. 10.
гативы уездных присутствий практически были аналогичны полномочиям прежних уездных администраций.
То обстоятельство, что на период формирования земских учреждений уездные органы управления, по проекту комиссии Милютина, должны были оставаться под контролем правительственной и местной бюрократии, вызвало недовольство влиятельных кругов в дворянском сословии, желавших с самого начала реформы поставить ее под свой корпоративный контроль. Они обвинили разработчиков проекта в стремлении сделать уездные учреждения недостаточно представительными, существенно ограничив "выборное начало", поскольку декларация о всесословном представительстве не нашла отражения в рассматриваемой модели земского устройства. Объяснения Милютина этой ограниченности переходным характером проекта не были услышаны в правительственных кругах. Данный вариант не нашел поддержки в Государственном совете и был отправлен на доработку. Одновременно Государственный совет поручил комиссии разработать проект Положения о губернских земских учреждениях.
Понятна в этой связи большая активность в разработке и обсуждении вариантов земской реформы, которую проявляло дворянское сословие, имевшее необходимый опыт политического участия в делах общества и государства. Впоследствии П.А. Валуев отмечал значительный разброс мнений дворянства относительно характера и глубины намеченных преобразований: "Мнения, высказанные по поводу предположений о земских учреждениях в журнальной литературе, в обществе и в постановлениях дворянских собраний были, как и ожидать следовало, весьма разнообразны, часто диаметрально противоположны. Одни упрекали реформу в стремлении сохранить сословные деления и привилегии, другие в направлении к буржуазному установлению искусственного уровня в местном населении, вопреки историческим условиям; одна сторона выражала желания дать почти безусловную автономию местным собраниям, другая считала необходимым прямое участие правительственной власти в земских делах; круг этих дел некоторые полагали полезным ограничить предметами земской повинности, другие находили справедливым расширить его пределы за область местных интересов и внести в него элемент политический, предметы государственного интереса"23.
Не смогли остаться в стороне от обсуждения земской реформы и губернские комитеты, созданные в 1859 г. с целью подготовки предложений по крестьянской реформе. Несмотря на правительственный циркуляр о том, что этот вопрос не входит в сферу их компетенции, они предложили спектр вариантов преобразования местного управления.
23 Цит. по: Гармиза В.В. Указ. соч. С. 55.
Впоследствии для доработки документов крестьянской реформы, представители губернских комитетов были приглашены в Санкт-Петербург для консультаций, в ходе которых "депутаты первого приглашения" имели возможность в своих отзывах представить позиции губернских комитетов в развернутом виде.
После повеления императора 23 октября 1859 г. были изменены подходы правительственной бюрократии к концептуальным основам земской реформы. Стало ясно, что ключевое значение в предполагаемых преобразованиях будут иметь проблемы полномочий местных органов, их структуры и обеспечение всесословного представительства в них. Если компетенции земств были жестко регламентированы Александром II, то структура и механизмы представительства сословий в земских учреждениях были еще неясны. Полномочия комиссии Милютина были расширены: она теперь занималась разработкой законопроектов не только уездной, но и губернской земской реформы24. Именно в этот период комиссия в основном определила ту модель земских представительных учреждений и их формирования, которая, пусть даже и с рядом существенных изменений, была принята в "Положении..." 1864 г.
Комиссией была проведена большая работа. В частности, она подготовила: "Основные положения к проекту о преобразовании губернских и уездных управ", "О губернских управлениях", "Об уездных управлениях", приложения к проектам, касавшимся "расширения власти" губернских и уездных учреждений в различных сферах местного управления25.
Первые промежуточные итоги ее работы подвел уже П.А. Валуев, назначенный в 1861 г. министром внутренних дел и лично возглавивший земскую комиссию. В докладе Валуева от 22 февраля 1862 г. излагаются результаты работы милютинской комиссии и официальная их оценка. Начала преобразований местного управления, предложенные комиссией Милютина, сводились к следующему. Комиссия предлагала четко разделить "административно-полицейские" и "хозяйственно-экономические, благотворительные" функции. Первые оставлялись в ведении губернаторов и губернских правлений; вторые следовало передать выборным губернским и уездным земским присутствиям (или учреждениям), наделенным широкой самостоятельностью. Решение общих проблем губернии было отнесено к предмету компетенции губернского совета. Губернское правление возглавляет губернатор, в него входят вице-губернатор, один непременный член и один советник. Дела в правлении решаются коллегиально, по большинству голосов. Губернское земское присутствие состоит из общего собрания и распорядительного комитета. Председателем общего собрания, состоящего из
24 В других источниках комиссия Милютина стала называться Временным комитетом по преобразованию губернских и уездных учреждений (РГИА. Ф. 869. Оп. 1. Д. 392. Л. 1).
25 Там же. Л. 1-3об.
депутатов от дворянского, городского и сельского сословий, избираемых общим собранием уездного земского присутствия, является губернский предводитель дворянства. В распорядительный комитет, работающий на постоянной основе, входят председатель и избираемые на три года общим собранием губернского земского присутствия члены. Общее губернское собрание созывается раз в год. Губернский совет возглавляется губернатором и состоит из членов губернского правления, председателя казенной палаты, управляющих палатой государственных имуществ и удельной конторой, губернского предводителя дворянства, председателя распорядительного комитета губернского земского присутствия и губернского прокурора26.
Валуев в своем докладе отметил преемственность в работе двух комиссий, однако сделал ряд замечаний. Одно из них касалось необходимости "усиления власти начальников губерний" и точнейшего определения их отношения к преобразуемым учреждениям, другое — особого внимания к планам реформы уездных учреждений, "доселе в хозяйственном отношении почти не существовавших"27.
Будучи отставленным от руководства разработкой проектов земской реформы, Милютин продолжал интересоваться проблемами преобразований местного управления, вопросами земского избирательного процесса, обсуждавшимися в комиссии вариантами земского устройства. Об этом свидетельствует его докладная записка министру внутренних дел Валуеву от 22 мая 1862 г. В ней Милютин вновь подтверждает свое кредо земского переустройства: "Не могу не повторить искреннего убеждения, вынесенного из многолетней практики, что применение выборного начала к администрации тогда только может быть действительно и полезно, когда выборные лица уполномочиваются законом к самостоятельной и серьезной деятельности. В противном случае они превращаются в орудия произвола местных второстепенных властей, прикрывая своим невольным и безгласным участием самые вопиющие злоупотребления, иногда же и сами становятся сообщниками и пособниками злоупотребителей... Пусть эта деятельность будет ограничена тесными пределами местных интересов: прямое и осязательное на них влияние все-таки удовлетворит многие честолюбия; а практический труд в деле публичном, без сомнения, устранит многие неумеренные и заносчивые притязания, составляющие теперь язву нашего общества"28.
Большой интерес представляют высказанные в этой докладной записке замечания Милютина по проекту, которые предвосхитили многие его недостатки, перешедшие и в окончательный вариант.
26 РГИА. Ф. 908. Оп. 1. Д. 123. Л. 3об.—6об.
27 Там же. Л. 8, 10об.
28 Там же. Ф. 869. Оп. 1. Д. 397. Л. 13об.—15.
Милютин выступил против предложения валуевской комиссии лишить избирательных прав купцов III гильдии, составлявших почти исключительно все торговое сословие в малых городах, в то время как всякий мещанин или разночинец, владеюший домом стоимостью в одну тысячу рублей, получал, по проекту, право голоса. Он предложил в качестве мерила избирательного ценза для торговцев принять не торговый капитал, а сумму выплачиваемого ими налога.
Возражение Милютина вызвала и норма, согласно которой к крестьянским выборам допускались только должностные лица крестьянского самоуправления (старшины и старосты). Это, по его мнению, "было бы крайне несправедливо... внесло бы в наше законодательство о мирском устройстве совершенно новое начало, нисколько не оправдываемое необходимостью". Вместо этой нормы он предложил предусмотреть участие в земских выборах "домовитых крестьян" (один голосующий от пяти или десяти дворов), что обеспечило бы "правильность выборов гораздо более, чем исключительное участие в выборах одних старост и старшин, избранных крестьянами совсем не для этого дела". Милютин предложил также включить в проект земского положения норму, предоставлявшую пассивные избирательные права лицам с высшим образованием29.
Часть предложений Милютина, как, например, отказ от избрания в земства от крестьян исключительно сельских старост и старшин, была учтена при доработке проекта положения, другая (предоставление избирательного права лицам с высшим образованием) — осталась невостребованной. Однако необходимо отметить, что основы идеологии земского представительства, сформулированные Милютиным и ставшие частью проектов земских реформ, выработанных комиссиями, которые он возглавлял, были реализованы в комплексе нормативов, составивших первую земскую избирательную систему по "Положению..." 1864 г.
Оценивая в целом деятельность Милютина как разработчика законов о земстве и руководителя соответствующих комиссий, следует отметить его большой личный вклад в проведение радикального варианта земского представительства. В ряде работ российских исследователей дооктябрьского периода его роль либо вообще не отмечалась, либо воспроизводился определенный стереотип Милютина и его комиссий как органов правительственной бюрократии, стремившихся во что бы то ни стало навязать земству административный контроль, ограничить его и без того скудные полномочия. На формировании последней позиции во многом сказалось отсутствие четкого представления о том, что Милютин председательствовал в нескольких комиссиях по реформе местного управления, перед каждой из которых стояли вполне определенные,
29 Там же. Л. 32об.-33об.
иногда обособленные задачи, в том числе и задачи по укреплению административной власти. В современной Милютину литературе, в том числе и политической публицистике, не всегда учитывали, а возможно, и намеренно соединяли проекты разных комиссий. Эта традиция оценки его роли в разработке проектов земской реформы сохранилась и в советской историографии. Так, В.В. Гармиза в своей монографии пришел к заключению, что в деятельности Милютина не было ни "демократизма", ни "крайнего либерализма"30.
Будучи последовательным сторонником самоуправления, Милютин вместе с тем полагал, что его введение должно происходить поэтапно, во взаимодействии с правительственной администрацией, которая, по мере готовности земских учреждений, могла бы передавать им и другие функции. Единственной сферой земской реформы, где Милютин проявил себя радикалом, был избирательный процесс. В этой связи интересна оценка его деятельности французским исследователем Л. Болье в книге "Un homme d'Etat russe (Nicolas Milutine) d'aprés sa correspondance inédite", которую приводит С.Ю. Витте в записке о политическом значении земств. "Он (Н.А. Милютин. — А.Ш.) думал только, что прежде чем приступать к политическим реформам, необходимо подготовить реформы административные, и что для приучения страны к самоуправлению политическому необходимо дать ей школу самоуправления местного. Он желал развить сначала Россию на административном самоуправлении и посредством местной свободы приучить постепенно к свободе политической. Поэтому земствам — этим скромным провинциальным учреждениям — Милютин придавал тем большее значение, что в его мыслях эти выборные собрания должны были приучить страну к самоуправлению; вместе с некоторыми другими он видел в них, если не для настоящего, то для будущего, зародыш представительного правления"31.
Таким образом, Н.А. Милютин, будучи руководителем комиссий по преобразованию институтов местной власти, исходил, с одной стороны, из идеи всесословного плебисцита при формировании самоуправления, с другой — из принципа бессословности в функционировании правительственной власти на местах, освобождения их от дворянской опеки. Понятно, что его видение земской реформы вызвало резкое сопротивление практически всех политических сил российского общества периода Великих реформ. Бюрократия не могла смириться с последовательным проведением Милютиным "выборного начала" в функционировании земств, дворянство — с предполагавшейся утратой своих позиций в административном управлении губерниями и уездами. Возникла необходимость политического решения
30 Гармиза В.В. Указ. соч. С. 154.
31 РГИА. Ф. 560. Оп. 43. Д. 7. Л. 37об.
относительно направленности дальнейшей разработки документов о земских учреждениях.
В апреле 1861 г. Милютина и министра внутренних дел С.С. Ланского обвинили в "либерализме" и отправили в отставку. Председателем комиссии по подготовке реформы местного управления был назначен новый министр внутренних дел П.А. Валуев. С самого начала своей деятельности в качестве руководителя земской комиссии Валуев сосредоточился на сугубо прагматических задачах земств как хозяйственно-распорядительных территориальных органов. Коль скоро земства заняты исключительно хозяйственными вопросами, то и представительствовать в них могут лишь лица, имущественно заинтересованные в принятии тех или иных решений, т.е. обладающие определенной собственностью. Эта собственность составляла имущественный ценз участия в земских делах, и только она давала избирательное право. Исключение делалось для сельских обществ, чей имущественный ценз в то время определить не представлялось возможным. Этой же логике подчинялось и куриальное деление избирателей. Согласно утвержденному 1 января 1864 г. " Положению о губернских и уездных земских учреждениях" для участия в курии уездных землевладельцев, состоявшей преимущественно из дворян-помещиков, требовался высокий имущественный ценз. Для уездных землевладельцев с меньшим цензом предусматривалось участие в выборах через уполномоченных. Участники городской курии должны были располагать купеческим свидетельством, либо предприятием в определенном размере.
Приоритетность "выборного начала", акцент на всесословном представительстве, видение конституционной перспективы российской государственности, свойственные милютинским разработкам, в новой комиссии отступили на задний план.
В докладе 22 февраля 1862 г. Валуев отметил, что "выборное начало" при формировании губернских и уездных учреждений "не подлежит сомнению", однако проблема заключается в способах его применения. В этой связи он указывал на два "существенно различных" начала: сословное и земское (территориальное). В докладе содержится критика подходов комиссии Милютина к формированию земского представительства, ее акцент на равновесии сословных интересов в земствах. "В первоначальных предположениях, составленных в комиссии до моего вступления в управление министерством, — отмечал Валуев, — полагалось, что губернское земское присутствие будет состоять из представителей разных сословий, по равному числу от каждого, т.е. от дворян, городских обывателей и крестьян. Из этого можно заключить, что имелось в виду образовать и уездные присутствия на том же начале уравнительного представительства по сословиям. В пользу сословного начала говорит существующий порядок выборов, от которого легче переходить без коренных перемен к новым формам местного управле-
ния, чем установлять эти формы на основаниях совершенно новых. При нем удобнее может быть соблюдено и полное равновесие между сословиями. Но, с другой стороны, вопрос о том, в какой мере необходимо или полезно это полное равновесие, еще требует предварительного разрешения". С точки зрения Валуева, принцип сословного равновесия не может быть применен к формированию земского представительства, поскольку не является первостепенным в делах, "к которым прикосновенны общие интересы земства". Дело в том, что по роду хозяйственной деятельности сословные различия не играют прежней роли, поскольку земельная собственность не является исключительно дворянской, ибо многие дворяне и крестьяне заняты торговлей и в фабричном производстве. Отсюда Валуев делает вывод, что нельзя при формировании земского представительства опираться только на сословное начало.
В своем докладе Валуев критиковал и принцип территориального представительства, трактуя его как избрание в уездные земские присутствия представителей от жителей участка всех сословий. По его мнению, этот принцип устранял "исторические основания" сословного устройства общества. Кроме того, министр был убежден в том, что "вообще трудно не только уравновесить различные сословные интересы, но и предупредить перевес того именно сословия, которое наименее подготовлено к самостоятельному участию в гражданской жизни государства, и по своему образованию и материальным средствам наименее имеет на то права".
Валуев предлагал использовать в качестве "избирательных начал" "различные средние способы", позволяющие с помощью определенного ценза хотя бы отчасти сохранить сословные границы. Он, к примеру, позволил бы землевладельцам и капиталистам лично участвовать в уездных собраниях, а городским и сельским обществам — избирать в собрания определенное число своих гласных или депутатов. Другим "средним способом" Валуев считал проведение отдельно выборов гласных в частных собраниях уездных землевладельцев, городских обывателей и волостных сходов. Таков круг проблем формирования земского представительства, которые, по его мнению, должны стать предметом рассмотрения земской комиссии32.
Первым промежуточным результатом работы комиссии под председательством Валуева стали "Соображения об устройстве земско-хо-зяйственного управления". В документе излагались общие начала и принципы реформы местного самоуправления, впервые была предложена модель земской избирательной системы.
Одной из ключевых при обсуждении устройства земских представительных учреждений была проблема полномочий, прерогатив и уров-
32 Там же. Д. 123. Л. 14-16об.
ня компетенции земских институтов управления. Именно от ее решения зависели критерии, способы и порядок введения системы "сдержек и противовесов" для обеспечения постепенности преобразований, сохранения гарантий преимущественного представительства в выборных органах дворянского и иных сословий, лояльных институтам самодержавия. В комиссии Валуева возобладала точка зрения, согласно которой "земским учреждениям должна быть предоставлена действительная и самостоятельная власть в заведовании делами местного интереса, местного хозяйства губерний и уездов. Доколе действия земских учреждений касаются только местного интереса, нет надобности в участии правительственной власти, в прямом ее вмешательстве и влиянии на ход дел". Таким образом, в "Соображениях..." утверждалась необходимость разделения управления на две сферы, причем территориальное управление, основанное на "местном интересе", должно было носить неправительственный характер, основываться на "единстве и самостоятельности распорядительной власти земских учреждений в делах, им вверяемых". Это основание деятельности земских учреждений должно включать в себя как принятие и исполнение принимаемых решений, так и контроль над земской деятельностью.
В документе предлагалось четко ограничить сферу и уровень компетенции земских учреждений. Самостоятельность их должна была распространяться лишь на те проблемы, которые "не выходят из границ местных интересов губернии и уезда" и составляют определенный законом круг предметов ведения. При этом "положительное участие и вмешательство в распоряжения по земским делам Правительственной власти" исключалось33. В силу местного и общественного характера земских органов управления комиссия сочла нецелесообразным устанавливать для земских служащих схему инстанционного подчинения правительственным властям губернского и уездного уровней. На них, так же как и на юридические и физические лица, должны были распространяться общезаконодательные нормы34.
В связи с разделением функций земских учреждений на представительно-распорядительные и исполнительные комиссия предлагала образовать в губерниях и уездах земские собрания из депутатов, представляющих интересы местного населения, а для повседневного управления земскими делами — работающие на постоянной и коллегиальной основе земские комитеты35, сформированные собраниями и подотчетные им.
В отличие от институтов губернаторской власти, легитимация земских учреждений, по проекту комиссии Валуева, имела совершенно
33 Соображения об устройстве земско-хозяйственного управления // Материалы по земскому общественному устройству. СПб., 1885. Т. I. С. 144-145.
34 Там же. С. 145-146.
35 Впоследствии комитеты были переименованы в управы.
иную схему. «Степень участия в делах, — говорилось в "Соображениях...", — должна быть пропорциональна степени участия в интересах». В качестве критерия "степени участия" комиссия Валуева предложила высокий имущественный ценз выборщиков. Этот ценз определял всю земскую избирательную систему, обеспечивая преобладание в земствах дворян и буржуазии. Тем самым Валуеву удалось провести свою идею дифференцированного участия в земских учреждениях лиц в зависимости от размера их собственности.
Валуевская трактовка формирования земского представительства встретила критику со стороны влиятельных кругов высшей российской бюрократии. В своем дневнике Валуев упоминает о беседе 7 марта 1862 г. с великим князем Константином Николаевичем, в то время председателем особого совещательного собрания Совета министров. Министр отмечал "антидворянское направление" в позиции великого князя, стремившегося противопоставить дворянскому представительству в земствах новый вариант, основанный "на правах поземельной собственности"36.
Таковы были дискуссии внутри правящего класса о земствах и представительстве в нем. Глубина и основательность подготовки законодательных предположений, возможность дискуссии при определении тех или иных акцентов явились необходимым условием для разработки эффективных и востребованных в обществе законов и иных нормативных актов о земствах.
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ
1. Гармиза В.В. Подготовка земской реформы 1864 года. М., 1957.
2. Гофштеттер И.А. Забытый государственный человек Н.А. Милютин. СПб., 1901.
3. Дневник П.А. Валуева, министра внутренних дел. Т.1. М., 1961.
4. Кизеветтер А.А. Освобождение крестьян. Деятели реформы. М., 1911.
5. Местное самоуправление в России: состояние, проблемы, пути совершенствования. М., 2009.
6. Труды Комиссии о губернских и уездных учреждениях. СПб., 1860.
36 Дневник П.А. Валуева, министра внутренних дел. М., 1961. Т. 1. С. 151.
