CC BY
91
УДК 94(47).08:34
КОМИИСИЯ Н. А. МИЛЮТИНА О НОРМАХ ИЗБИРАТЕЛЬНОГО ПРАВА В ЗЕМСКИЕ УЧРЕЖДЕНИЯ ПРИ ПОДГОТОВКЕ ЗЕМСКОЙ РЕФОРМЫ
© 2009 А. Г. Смирнов
канд. истор. наук, доц. тел. (раб.): (8312) 2595059 e-mail: vladislavrmanenk@rambler.ru
Нижегородский государственный архитектурно-строительный университет
им. В. П. Чкалова
Статья посвящена реформе местного самоуправления в Российской империи после отмены крепостного права. Особое внимание автор уделил деятельности правительственной комиссии Н. А. Милютина, которая участвовала в проектировании этой реформы наряду с другими государственными органами.
Ключевые слова: реформа местного самоуправления, выборы, имущественный ценз, права землевладельцев.
Наряду с крестьянской реформой 1861 года, правительство Александра II долго «вымучивало» решение вопроса о реформировании местного самоуправления (земства). Реформирование земства, как и решение крестьянского вопроса, было отдано в руки правительственных органов, в частности непосредственно в ведение министерства внутренних дел, которое с 1861 года возглавлял П. А. Валуев. При этом министерстве создавались различные комиссии, которые разрабатывали вопросы компетенции реформируемых земских учреждений применительно к условиям пореформенной эпохи. Верховная власть не хотела оставлять местное самоуправление в уездах и губерниях без своей административной опеки, подготавливая ее всецело самодержавно-бюрократическому устройству России. В этом отношении характерна работа комиссии известного реформатора Н. А. Милютина. Она работала над проектами земской реформы в начале 60-х годов.
Уже с первых шагов деятельности комиссия Милютина признавала, что заведование земскими делами уезда и губернии «должно быть вверено самому населению уезда и губернии», так как никто не может вести хозяйственное дело лучше тех, кто с ним непосредственно связан. Это заявление было достаточно многозначительным. Однако перед комиссией встал довольно сложный вопрос - о выборных началах (нормах) в земские учреждения. И в течение 1863 года она совещалась не столько о компетенции реформируемых земств, сколько о нормах избрания в них представителей (гласных) разных сословий, об их правовых полномочиях.
Рассмотрению выборных прав в земстве посвящена данная статья. Изложение рассматриваемого вопроса основано автором на изучении материалов обширного труда «Материалы по земскому общественному устройству» [Материалы... 1885], а также других источников, в том числе исследований по земской реформе (см. [История России. 2001; Гар 1957; Корнилов 1909] и др.). Комиссия Н. А. Милютина сочла необходимым при выборах в уездные земские собрания установить имущественный ценз как общее правило и меру участия избранных в решении местных экономических
дел, то есть участие в управлении в зависимости от оцениваемого имущества тем лицом, которое им обладает.
Имущественный ценз представлял собой с этой точки зрения характерную черту уже не чисто дворянской, а буржуазной собственности. Он был выставлен в качестве основного принципа при выборах. А как быть при этом с сословными дворянскими требованиями, с которыми нельзя было не считаться? Ведь сословное деление российского общества признавалось всеми законами, которых никто не отменял. И здесь в период подготовки земской реформы налицо проявилось противоречие, с которым столкнулась комиссия. Характер создания земских учреждений предполагал в своей основе хозяйственное управление, а не сословные интересы, хотя последние не могли не учитываться. Перед комиссией неминуемо вставал вопрос о компенсации помещикам части власти, которую они утратили в связи с реформой 1861 года в своих поместьях.
Был и еще один сложный вопрос - о предоставлении избирательных прав крестьянам, только что освобожденным от крепостничества и ставшим относительно свободным сословием, но не имевшим ввиду малоземелья значительного имущественного ценза.
Они все еще оставались только пользователями земли, а не ее владельцами (до выкупа). Поэтому для них был выбран возможный путь подмены их личного представительства в земствах представительством должностных крестьянских лиц -волостных и сельских старост, подчиненных уездной и губернской правительственной администрации.
В результате деятельности комиссии Н. А. Милютина для избрания представителей в уездные собрания было произведено разделение всего уездного населения на три категории в соответствии с имущественным цензом: 1) уездные землевладельцы, преимущественно помещики; 2) городские общества; 3) сельские общества. В каждой из них должно преобладать одно из «главных исторически сложившихся сословий» (дворянство).
В избирательном собрании уездных землевладельцев основное участие принимали дворяне-землевладельцы - крупные и средние обладатели земельной собственности. На них был рассчитан высокий имущественный ценз, определявшийся нормой крестьянского душевого надела, который был различен в каждом уезде. В первоначальном проекте комиссии отвергалось прямое участие в выборах мелких дворян-землевладельцев даже через уполномоченных, но в конце концов было предусмотрено их участие по одному на полный ценз (от 10 до 40 десятин земли) через уполномоченных. Это составляло одну двадцатую часть полного ценза (от 200 до 800 десятин земли), что означало приравнивание одного голоса крупного землевладельца к 20 голосам дворянских собственников. Дворяне, имевшие меньше одной двадцатой части ценза, от выборов отстранялись. Однако дворяне, занимавшие какие-либо служебные должности (судьи, мировые посредники и др.) в течение трех лет, допускались в избирательные собрания на равных правах с крупными землевладельцами. Этим самым отдавалась дань дворянам-администраторам (см. [История России. 2001: 212]).
Помимо дворян-землевладельцев, в уездное избирательное собрание допускались арендаторы земли, уездные помещики. Но для них, во избежание наплыва представителей недворянских сословий, был спроецирован повышенный ценз равный 200 средним душевым наделам (одна десятая часть повышенного ценза или от 40 до 160 десятин земли). Для арендаторов устанавливался шестилетний срок аренды, предусматривавший аренду в 40 душевых наделов. Для уездных фабрикантов и заводчиков ценз выражался в стоимости предприятия: в 15 тысяч рублей или годовым
доходом в 6 тысяч рублей. Это означало, что в избирательные собрания могли входить немногие представители буржуазии уезда. А к гражданам, составляющим второй разряд избирателей (избирающих только уполномоченных), были отнесены все средние землевладельцы не дворянского происхождения. Все мелкие землевладельцы -будущие собственники земли, но еще не ставшие ими, - были отнесены к группе «лишенных всех прав». Льготный ценз комиссией Н. А. Милютина был установлен для сельского духовенства. Оно, как известно, не платило ни налоги, ни подати и, казалось бы, по этой причине не могло участвовать в выборах. Однако комиссия сочла необходимым привлечь духовенство к выборам, так как оно играло большую роль в поддержании «нравственности» среди всех сословий. Конструирование избирательных норм на основе различных имущественных цензов определяло, таким образом, весь характер избирательного собрания уездных землевладельцев. В нем прочно закреплялось преобладание крупных землевладельцев, преимущественно дворян.
Второе избирательное собрание комиссией Милютина было названо городским. В нем главенствующую роль должна была играть крупная буржуазия (купцы, владельцы фабрик, заводов). В выборах по этому собранию могли участвовать люди, имеющие купеческие свидетельства, а также лица, владевшие недвижимостью стоимостью от трех до пяти тысяч рублей или предприниматели с оборотом в шесть тысяч рублей в год. Мелкие владельцы - собственники и все городские низы были лишены избирательного права на том основании, что «выборные чины городского управления», принимающие участие в городском избирательном собрании, по своему представительству не являлись избранными от этих низших слоев населения.
Каким образом комиссия Н. А. Милютина решила вопрос с представительством крестьянства, то есть сельских общин? Во-первых, она признала невозможность установления для крестьян имущественного ценза, так как в это время они не были владельцами земельной собственности (до выкупа земли у помещиков по реформе 1861 г.), а особых различий в имущественных интересах членов сельских общин фактически не было. Во-вторых, решением комиссии был предусмотрен «избирательный сельский сход» из волостных старшин и сельских старост. Это, как считала комиссия, будет означать участие крестьян в избирательном собрании через своего представителя всей сельской общины. Ее члены хорошо сознавали малую «обширность» крестьян в земских делах по сравнению с правами землевладельцев. Фактически это означало оттирание массы крестьян от представительства в земствах, так как ими могли быть только должностные лица крестьянского управления, ставленники уездной и губернской администрации, а не выбранные самими крестьянами.
Помимо конструирования трехкуриальной системы представительства в земских собраниях, комиссией Милютина в своем проекте было предусмотрено распределение числа гласных в состав создаваемых земских учреждений. Здесь также в качестве основного принципа был определен имущественный ценз, чтобы обеспечить ведущую роль богатых землевладельцев (дворян). Проект предусматривал избрание одного гласного на каждые 3000 душевых наделов от уездных землевладельцев; от крестьянской курии один гласный - на 6000 наделов, от городской курии - один гласный на 100-300 домовладельцев. Для обеих столиц (Санкт-Петербурга и Москвы) было предусмотрено, чтобы число избранных в них гласных не превышало половины состава уездного земского собрания. Избрание гласных по этой системе позволяло создать в земствах перевес в пользу дворянства.
Но были и исключения из этой нормы представительства. Для губерний Киевского и Литовского генерал-губернаторств, в которых преобладало польско-литовское крупное землевладение, предлагалась равная пропорция дворянского и
крестьянского представительства: на 4500 наделов один гласный. Для усиления дворянского представительства было спроецирована еще одна существенная привилегия: при расчете земли на каждое избираемое собрание не устанавливалось различие между землями, находившимися в собственности у землевладельцев, и землями, сдававшимися ими в аренду или отводившиеся в пользование крестьян. Эта норма в период ликвидации крепостного права создавала также преимущества для представительства дворянства в новом земстве.
В результате манипуляций по установлению числа гласных между тремя куриями возникло значительное неравенство в пользу поместного дворянства. В малоземельных и среднеземельных губерниях проведение этих выборных условий могло привести к превосходству дворянских представителей в земствах в три-четыре раза по сравнению с крестьянскими представителями, а в многоземельных губерниях такая система могла привести к превышению дворянства в десять и даже более раз. Комиссия, убедившись в полной абсурдности такого «представительства», приняла решение: число гласных от землевладельческой курии не должно превышать четвертой части количества гласных от сельских общин.
Комиссией Милютина был определен срок избрания гласных. Они избирались на три года. В уездном собрании на равных правах должны были присутствовать от одного до трех представителей ведомства государственных имуществ и уделов. Комиссией была установлена также так называемая норма пассивного права, то есть совещательного голоса для дворян, которые входят в состав собрания уездных землевладельцев. Однако для некоторых членов этого собрания, в том числе и для священников, было сделано исключение: они могли быть избраны и городским собранием и сельским сходом. В самом же собрании уездных землевладельцев арендаторы и уездные промышленники пользуются пассивным избирательным правом при условии их принадлежности к потомственному дворянству.
Нельзя не отметить также и некоторых норм, касающихся конструирования президиума уездных земских собраний, определенных милютинской комиссией. Они представляли собой некоторое сочетание дворянских привилегий с опекающей уездной и губернской властью общегосударственного управления. По первоначальному варианту комиссия предполагала председательство в уездных и губернских земских собраниях предводителей дворянства, но затем эту роль передали чиновнику, назначенному из министерства внутренних дел, председатель губернского земского собрания назначался высочайшим указом, а вице-председателем должен был быть предводитель губернского дворянства [Там же: 215]. К организации губернских земств комиссия Милютина (а затем и Валуева) подошла с еще большей щепетильностью в отношении как их правовых функций, так и норм представительства, чем к уездным земствам, поскольку стремилась как можно больше их ограничить, чтобы не получить от них некое подобие «губернских парламентов». На первых порах подготовки земской реформы губернские земства даже не планировались, но реформаторам пришлось уступить под напором общественных требований. Они пошли им на встречу, но с условием закрыть в них широкий доступ недворянским элементам.
Что предлагалось в деле их организации по проекту Милютина? В губернские земские собрания должны избираться от двух до пяти губернских гласных от каждого уезда сроком на три года. В них автоматически включались управляющие местной палатой государственных имуществ и уездных контор. Очевидно, что дворяне-землевладельцы, представлявшие абсолютное большинство в уездных земских собраниях, получали преобладание в губернском земском собрании над представителями других сословных групп и при учете групповых дворянских интересов получали безраздельное господство в нем. Двухстепенная система выборов
(через уездные земские собрания) лишала меньшинство уездного собрания (недворян) возможности иметь своих представителей в губернском земстве.
Исполнительными органами вновь создаваемого земского управления по проекту Милютина (а затем Валуева) становились уездная и губернская земские управы. Уездную земскую управу предусматривалось создать из двух членов под предводительством уездного предводителя дворянства, избираемых уездным земским собранием на три года и утверждаемых губернатором. Губернскую земскую управу создавать из шести членов, избираемых губернским земским собранием тоже на три года под председательством предводителя губернского дворянства. Для членов губернской земской управы не требовалось утверждения, необходимого для уездной управы, означавшей ее зависимость от губернской администрации. Это обусловливалось тем, что выборы в нее, приобретая трехстепенную подачу голосов, были достаточным основанием, чтобы «поправить» все издержки выборов всех трех сословно-имущественных курий и обеспечить преобладание дворянства. К тому же ограниченный состав как уездного, так и губернского земских собраний и их исполнительных органов, якобы в целях более удобного рассмотрения хозяйственных дел, позволял уменьшить в них возможные противоречия.
Следует отметить, что комиссии Н. А. Милютина, несмотря на большие привилегии, предоставленные дворянству в новых земских учреждениях, пришлось все-таки пойти навстречу тому слою дворян и нарождавшейся буржуазии, которые стремились получить более широкие возможности для хозяйственной деятельности в новых условиях. Управленческая деятельность вновь создаваемых земств была сужена, поставлена под контроль чиновно-дворянской администрации как в уездах, так и в губерниях. Идея местного самоуправления, вопреки требованиям общественности, заключала в себе прежние черты помещичьей власти с сильным давлением на нее со стороны правительства, и это нашло отражение в положениях земской реформы 1864 года. В целом проект комиссии Милютина подвергся незначительным поправкам в Государственном совете.
В заключение укажем, что на основании указа Александра II (от 1 января 1864 года) в 33 губерниях, где вводились земства, число уездных гласных составляло 13024 человек, из которых 6204 были представителями от землевладельцев, 5171 - от крестьянской курии, 1649 - от городской курии. Перевес дворян в уездных земствах был очевиден, не говоря уже о губернских. И этому способствовали те нормы представительства, которые были определены комиссией Милютина.
Библиографический список
Гар В. В. Подготовка земской реформы 1864 года. М., 1957.
История России в XIX веке. Эпоха реформ. М., 2001.
Корнилов А. А. Общественное движение при Александре II: (1855-1881). М.,
1909.
Материалы по земскому устройству. Т. 1. СПб., 1885.
