CC BY
23
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
Актуальные проблемы истории государства и права
РОЛЬ МИНИСТЕРСТВА ВНУТРЕННИХ ДЕЛ В РАЗРАБОТКЕ НОРМАТИВНОЙ ПРАВОВОЙ БАЗЫ МНОГОПАРТИЙНОЙ ПОЛИТИЧЕСКОЙ СИСТЕМЫ РОССИЙСКОЙ ИМПЕРИИ В НАЧАЛЕ XX В.
Г.А. УДОДОВ,
адъюнкт кафедры истории государства и права Московского университета МВД России Научная специальность: 12.00.01 — теория и история права и государства; история учений о праве и государстве Научный руководитель: доктор юридических наук, профессор кафедры истории государства и права
Московского университета МВД России Н.В. Михайлова
E-mail: g. [email protected]
Аннотация. Исследуется деятельность МВД по разработке нормативной правовой базы в период 1905—1906 гг., приводится анализ законотворческой деятельности МВД в формировании российской многопартийности.
Ключевые слова: Министерство внутренних дел, революция 1905 г., политические партии, образование, многопартийность, российский парламентаризм.
THE ROLE OF THE MINISTRY OF THE INTERIOR TO DEVELOP THE REGULATORY FRAMEWORK OF MULTI-PARTY POLITICAL SYSTEM OF THE RUSSIAN EMPIRE AT THE BEGINNING OF THE XX CENTURY
G.A. UDODOV,
graduated in a military academy of chair of history of the state and right of the Ministry of Internal Affairs Moscow university of Russia
Annotation. The article investigates the activities of the Interior Ministry to develop aregulatory framework for the period 1905—1906. an analysis of legislative activity in the formation of the Russian Interior Ministry multiparty system.
Keywords: Ministry of Internal Affairs, the Revolution of 1905, political parties, education, multi-party system, the Russian parliamentary system.
Министерство внутренних дел Российской империи, как одно из ключевых ведомств царского правительства, принимало непосредственное участие в реорганизации политической системы отечественного государства в первые полтора десятилетия XX в. В этой работе Министерства можно выделить три магистральных направления, обусловивших роль и место МВД в реформировании российской государственности: правотворческое, правоприменительное и правоохранительное. Правотворческое заключалось в участии в разработке и совершенствовании нормативной правовой базы перехода России к многопартийной политической системе, выработке законодательных и подзаконных актов, определявших порядок образования и функционирования общественных организаций и союзов. Правоприменение выражалось, прежде всего, в осуществлении контроля над различными проявлениями партийной жизни. И, наконец, правоохранительное направление — это организация противо-
действия незаконной деятельности ряда политических партий, носящей экстремистский и даже террористический характер.
Правовые основы образования в Российской империи многопартийной политической системы были заложены Манифестом от 17 октября 1905 г. «Об усовершенствовании государственного порядка», которым предполагалось «даровать населению незыблемые основы гражданской свободы на началах действительной неприкосновенности личности, свободы совести, слова, собраний и союзов»1. Это достаточно декларативное положение было закреплено и развито затем в Основных государственных законах Российской империи от 23 апреля 1905 г., ст. 38 которых гласила, что «российские подданные имеют право образовывать общества и союзы в целях, не противных законам. Условия образования обществ и союзов, порядок их действий, условия и
1 ПСЗ. Собр. третье. Т. XXV. 1905. № 26803.
- -Я. -
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
Актуальные проблемы истории государства и права
порядок сообщения им прав юридического лица, равно как порядок закрытия обществ и союзов, определяются законом»2. Таким образом, законодатель сам непосредственно указывал на наличие специального законодательного акта, регулирующего данный вид правоотношений.
Составление закона об обществах и союзах, который бы конкретизировал заявленную в Манифесте 17 октября 1905 г. свободу союзов и установил бы правовые основы ее реализации, было возложено на Министерство юстиции. Сроки разработки, обсуждения и принятия законодательного акта были достаточно сжатыми: 8 ноября 1905 г. проект Временных правил о союзах (первоначальное название документа) поступил в Совет Министров в январе 1906 г.; на трех заседаниях он был обсужден в Государственном Совете, в феврале отправлен на рассмотрение Николая II и уже 4 марта 1906 г. вступил в законную силу. Такая, не слишком-то характерная для отечественного законотворческого процесса скорость объясняется, с одной стороны, сохранением существенного напряжения общественной обстановки в связи с продолжающейся в России революции и поиском правительством политических и правовых способов выхода из создавшегося положения. С другой, стремлением царской власти регламентировать данный вид правоотношений до созыва нового представительного органа — Государственной Думы.
Проект, составленный Министерством юстиции, оказался достаточно либеральным. Помимо существовавшего уже в России разрешительного (концессионного) порядка образования обществ, он предлагал также явочный порядок, подразумевавший образование обществ, в случае соблюдения установленных законных требований, без получения специальных разрешений властей. 8 ноября 1905 г. проект Временных правил был направлен председателю Совета министров С.Ю. Витте и впервые вынесен на обсуждение 16 ноября 1905 г.
МВД активно включается в обсуждение проекта Временных правил на заседаниях Совета министров. Это было обусловлено тем, что в Российской империи контроль над общественными организациями относился к компетенции МВД. Ко второму заседанию 16 декабря 1905 г. министром внутренних дел П.Н. Дурново был внесен, по сути, самостоятельный законопроект, к сбору материалов и составлению которого ведомство приступило еще в октябре 1905 г.
Замечания и предложения МВД в проект Временных правил о союзах носили охранительный характер и существенным образом отличались от предложений Министерства юстиции. Так, термин «союз» предлагалось заменить термином «общество». Предполагалось существенное расширение полномочий царской администрации в вопросах регулирования создания и деятельности общественных организаций. Ключевое место в процедуре легализации обществ по идее П.Н. Дурново должны были занимать местные администрации во главе с губернаторами, так как все организации, вне зависимости от способа образования должны были подавать им заявления о своем образовании. Проект МВД значительно сужал полномочия судебных органов, особенно в вопросах прекращения деятельности общественных организаций; предполагалось, что исполнительная власть получит право закрывать общества, имеющие зарегистрированные уставы, в чрезвычайных обстоятельствах, при возникновении беспорядков, угрожающих общественной безопасности. Предлагалось также регламентировать порядок созыва и компетенцию общих собраний, правила рассмотрения ими отдельных вопросов. Устанавливался ряд запретов на участие в политических организациях, касающихся, прежде всего, государственных служащих3.
В последующем, поправки и замечания Министерства при непосредственном участии министра обсуждались на заседаниях Государственного Совета, что нашло отражение в журнале Государственного совета с суждениями по проекту Временных правил об обществах и союзах4. В результате, принятый законодательный акт, включил большинство идей, выдвинутых МВД.
Утвержденные именным высочайшим указом Сенату от 4 марта 1906 г. Временные правила об обществах и союзах5 были приняты в достаточно консервативном варианте, они существенно расширили полномочия администрации в вопросах контроля над общественными организациями, и, прежде всего, политическими партиями.
2 ПСЗ. Собр. третье. Т. XXV. 1906. № 27805.
3 Проект Временных правил об обществах и союзах с предложенными управляющим Министерством внутренних дел изменениями // РГИА. Ф. 1276. Оп. 1. Д. 79. Л. 65—68 об.
4 Отчет по делопроизводству Государственного совета за сессию 1905—1906 гг. СПб., 1906.
5 ПСЗ. Собр. третье. Т. XXV. 1906. № 27479.
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
Актуальные проблемы истории государства и права
Таким образом, закон был обличен в форму «временных правил», так как правительство предполагало разработку общего закона о союзах и обществах (о чем было указано в преамбуле акта 4 марта 1906 г.) уже при участии создаваемого законодательного органа. Это может косвенно свидетельствовать о том, что царская власть надеялась на конструктивное сотрудничество с Государственной Думой в правотворческой деятельности.
Временные правила об обществах и союзах были встречены российской общественностью достаточно неоднозначно, о чем говорили непосредственные участники его разработки и принятия. Так, С.Ю. Витте писал: «Когда они были изданы, большая часть прессы и общества нашли их недостаточно либеральными, выражали желание о предоставлении еще большей свободы, в этом отношении возлагали надежды на Думу и новый Государственный Совет»6. Однако, как по оценкам современников тех событии7, так и по мнению современных исследователей8, их принятие явилось значительным шагом на пути правового оформления свободы союзов в России и превращении российской политической системы в многопартийную.
В связи с тем, что основная деятельность по регистрации, взаимодействию и контролю за вновь создаваемыми общественными организациями, легла на местные органы исполнительной власти, относящиеся к структуре органов внутренних дел, МВД разработало ряд циркуляров, направленных на совершенствование правового регулирования данной сферы. К таким документам можно отнести: циркуляр Департамента полиции «О порядке обсуждения обществами, действующими на основании утвержденных уставов, и собраниями частных лиц вопросов совершенствования государственного благоустройства» от 16 июля 1905 г.9; циркуляр от 23 июля 1906 г., разъяснявший местной администрации порядок применения «примерных» и «образцовых» уставов10; циркуляр от 14 сентября 1906 г., запрещавший государственным служащим участвовать как в политических партиях, так и в обществах и союзах «не только явно революционных, но и таких, которые хотя и не причисляют себя открыто к революционным, тем не менее, в программах своих, в воззваниях своих вожаков и в других проявлениях своей деятельности обнаруживают стремление к борьбе с правительством или призывают к
такой борьбе население»11. Эти, и ряд других подзаконных актов Министерства, с одной стороны, расширяли компетенции местных административных структур, зачастую выходящие за рамки Временных правил, но, с другой стороны, упорядочивали взаимоотношения власти и общественных организаций, освобождая последние от «излишнего рвения» своих отдельный представителей.
Противоречивость Временных правил об обществах и союзах, а также стремление устранить замеченные на практике их применения недостатки, привели к инициативе их переработки и принятия нового полноценного законодательного акта об обществах и союзах. Инициатором этого процесса выступило Министерство внутренних дел Российской империи. Большую заинтересованность в этом выражал премьер-министр и министр внутренних дел П.А. Столыпин, который причислял задачу подготовки законопроекта о союзах к одной из первоочередных задач МВД. В циркуляре от 9 сентября 1907 г. местной администрации в лице губернаторов и градоначальников предлагалось сообщить о недостатках действующего закона в данной сфере и способах его исправления. Необходимо заметить, что оценка Временных правил местными администрациями и, в целом, полицейскими чиновниками была достаточно критической. По мнению А.С. Тумановой, это было обусловлено тем, «...что принципы свободы союзов не были укоренены в мировоззрении бюрократии среднего звена»12.
В феврале 1908 г. в Министерстве внутренних дел было образовано межведомственное совещание для разработки проекта нового закона об обществах и союзах под руководством директора Департамента общих дел А.Д. Арбузова. В деятельности данного органа принимали участие как представи-
6 Из архива С.Ю. Витте. Воспоминания. Т. 2. СПб., 2003. С. 481, 482.
7 Административное право: лекции А.И. Елистратова. М., 1911. С. 165.
8 ЛеонтовичВ.В. История либерализма в России. 1762—1914. М., 1995. С. 443; Туманова А.С. Законодательство об общественных организациях России в начале XX в. // Государство и право. 2003. № 8. С. 83, 84.
9 Государственный архив Российской Федерации. Ф. 102.00. 1905. Д. 1255. Л. З.
10 РГИА. Ф. 1284. Оп. 187. 1906. Д. 76(б). Л. 28—28 об.
11 РГИА. Ф.1276. Оп. 2. Д. 625. Л. 22.
12 Туманова А.С. Государственно-правовое регулирование деятельности общественных организаций России в начале XX века: ист.-юрид. исслед.: дисс. ... д-ра юрид. наук. М., 2004. С. 287.
- -Я. -
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
Актуальные проблемы истории государства и права
тели всех заинтересованных министерств и ведомств: Министерства юстиции, финансов, торговли и промышленности, просвещения, ведомства учреждений императрицы Марии, так и общественных организация, в частности, Совета съездов представителей торговли и промышленности. Но наибольшее количество в составе Совещания принадлежало представителям МВД, которые осуществляли непосредственную работу по обобщению имеющейся информации и подготовке соответствующих предложений в проект нового закона.
При подготовке нового законопроекта об обществах и союзах МВД сохранило тот базовый охранительный и консервативный подход, который был характерен для его правотворческой деятельности в данной сфере еще при подготовке проекта Временных правил об обществах и союзах. В очередной раз в работе Совещания проявились и противоречия во взглядах на проблемы МВД и Министерства юстиции. Если первое ведомство предлагало, не отступая от основных принципов уже действующего закона, ограничиться устранением недостатков и преобразовать его, укрепив государственный контроль за общественными организациями, то второе настаивало на полной переработки Временных правил.
Одним из самых спорных предложений представителей МВД было ограничение явочного порядка образования обществ, как дававшего обществам возможность ускользать от административного надзора. Однако, Совещание сохранило данный порядок, но предложило ввести списки явочных обществ, ведение которых было отнесено к компетенции местных органов исполнительной власти, что нашло отражение в подготовленном проекте13. При этом, политические общества в соответствии с законопроектом должны были учреждаться концессионным способом.
По инициативе МВД в проекте появляется новый раздел, посвященный правовой регламентации деятельности общественных организаций, что должно было поставить их под более пристальный и систематический контроль административных органов, позволило бы своевременно выявлять противозаконный характер деятельности отдельных обществ (прежде всего, политических) и поднимать вопрос об их закрытии.
По поводу последнего, позиция МВД сохранялась неизменной: вопросы закрытия общественных
организаций должны находиться в компетенции исполнительных, а не судебных органов, и осуществляться в административном порядке.
Еще одним принципиальным предложением МВД в разрабатываемый законопроект об обществах и союзах стала идея регистрации общественных организаций административно-судными присутствиями губернских советов, возглавляемых губернаторами, что отражало правительственную концепцию института административной юстиции. Также предлагалось образовать межведомственный орган — Главное по делам об обществах присутствие,— который должен был контролировать деятельность местных администраций в рассматриваемой сфере, решать спорные вопросы, координировать усилия различных ведомств и учреждений в области регламентации общественной самодеятельности, регистрировать крупные политические организации.
Эти и другие предложения МВД, усиливающие контроль административных органов за организацией и деятельностью обществ и союзов вошли в подготовленный проект нового закона, работа над которым была завершена в декабре 1910 г. Однако, судьба этого, безусловно, важного для российского государства законопроекта, была печальной: после трагической гибели П.А. Столыпина проект так и не вышел «из недр» Совета министров и не был передан для обсуждения и принятия его Государственной Думой.
Таким образом, активное участие Министерства внутренних дел Российской империи в разработке и развитии нормативной правовой базы формирования в России многопартийной политической системы в начале XX в. характеризуется в целом охранительной, консервативной позицией, направленной на усиление административных рычагов контроля и влияния на общественную жизнь страны. И объяснять такую позицию Министерства стоит не столько исходя из «ретроградства» и «природного консерватизма» его руководителей, сколько из того, что МВД, в силу своей специфики и первоочередных задач своей деятельности, заботилась, прежде всего, о поддержании общественного порядка и безопасности, сохранении имеющегося государственного строя, заметно пошатнувшегося в годы первой русской революции.
13 ГАРФ. Ф. 102.4 д-во. 1908. Д. 239. Л. 119 об.
