CC BY
84
ИЗВЕСТИЯ
ПЕНЗЕНСКОГО ГОСУДАРСТВЕННОГО ПЕДАГОГИЧЕСКОГО УНИВЕРСИТЕТА имени В. Г. БЕЛИНСКОГО ГУМАНИТАРНЫЕ НАУКИ № 11 (15) 2009
IZVESTIA
PENZENSKOGO GOSUDARSTVENNOGO PEDAGOGICHESKOGO UNIVERSITETA imeni V. G. BELINSKOGO HUMANITIES № 11 (15) 2009
УДК 006.2 (471.327+09)
ПРОЦЕСС УЧРЕЖДЕНИЯ ОБЩЕСТВЕННЫХ ОРГАНИЗАЦИЙ ВО ВТОРОЙ ПОЛОВИНЕ XIX - НАЧАЛЕ ХХ в.
(НА ПРИМЕРЕ ПЕНЗЕНСКОЙ ГУБЕРНИИ)
© о. В. ДОБРОВА
Пензенский государственный педагогический университет им. В. Г. Белинского кафедра отечественной истории e-mail: [email protected]
Доброва О. В. - Процесс учреждения общественных организаций во второй половине XIX - начале ХХ в. (на примере Пензенской губернии) // Известия ПГПУ им. В. Г. Белинского. 2009. № 11 (15). С. 96-104. -
В данной статье рассматриваются организационно-политические и правовые предпосылки создания общественных организаций в Пензенской губернии в конце XIX - начале ХХ в., а также отмечаются особенности этого процесса. Ключевые слова: Временные правила, общественные организации, общество, устав.
Dobrova O. V. - The Process of establishment the social organizations at the end of the XIXth-the beginning of the XXth c. (for example of Penza province)// Izv. Penz. Gos. Pedagog. Univ. Im. V. G. Belinskogo. 2009. № 11 (15). P. 96-104. - This article covers political and legal preconditions for creating of social organizations in the Penza province at the end of the XIXth-the beginning of the XXth c. and the peculiarities of this process.
Keywords: Provisional rules, social organizations, society, regulation.
Во второй половине XIX - начале ХХ веков Пензенская губерния являлась типичным образцом русской провинции. Всероссийская перепись 1897 г. показала, что 123,3 млн. россиян жили в провинции и лишь 2,3 млн. - в столицах. Городского населения в провинциях было 14,5 млн., то есть в 6,3 раза больше, чем в столицах. В Пензенской губернии проживало
1 470 474 человека, из них 139 838 - в губернском центре. Грамотность населения соответственно составляла 36,4 % в городе и 14,7 % в губернии [1]. Местная экономика носила аграрный характер, включая недостаточно развитый промышленный сектор, занятый переработкой сельскохозяйственной продукции.
Отмена крепостного права не повлекла за собой немедленный переход от абсолютистского к буржуазному политическому строю. Самодержавие сделало только шаг в сторону буржуазной монархии. То же самое можно сказать и о политическом устройстве российского общества, которое, в общем, во второй половине XIX века, сохранила свой феодальный характер, приобретя лишь отдельные буржуазные черты. Продолжали существовать сословные формы объединения граждан. Появившиеся органы земского и городского самоуправления, давшие возможность проявиться общественной активности либералов, по существу являлись государственными учреждениями.
Тем не менее, началось обновление как государственное, так и общественное. Появилась возможность
для расширения общественных начинаний. Поэтому вполне закономерно появление желания у граждан участвовать в решении социальных, образовательных, культурных вопросов в обществе. Наилучший способ реализации этого желания - объединение единомышленников в организацию. А. Д. Степанский, известный исследователь общественных организаций дореволюционной России, отводит им важную роль в исследовании истории страны. Он считает, что «общественные организации являются элементом политической надстройки и представляют собой наиболее важную разновидность общественных институтов, образующих вместе с институтами государственными систему политической организации общества»; - и дает такое определение - «общественная организация - это добровольное самоуправляющееся, надлежащим образом оформленное объединение граждан, регулярно действующее для достижения определенных политических, социально-экономических и культурных целей непроизводственного характера» [2].
Государственная власть для общественных организаций могла с одной стороны, создать наилучшие условия для развития ее деятельности, с другой - просто не разрешить открытие ее как таковой, т.е. материальное и правовое положение организации полностью зависело от отношения с властью. Давая согласие на создание общественных организаций (т.е. добровольных самоуправляющихся объединений граждан) го-
сударству приходилось признавать права социальных групп на юридический статус и узаконенную сферу свободной деятельности. Тем не менее, общественные объединения тщательно контролировались государственно-бюрократическим аппаратом, который внимательно следил за их деятельностью от начала и до конца (санкционировал открытие, издавал типовые уставы, определяя тем самым внутреннее устройство, сферу и методы деятельности организаций, осуществлял текущий надзор и закрытие в случае несоответствия установленным стандартам).
Буржуазные преобразования 60-70-х гг. не принесли России особых политических свобод, в том числе свободы союзов. Однако, в результате либеральных реформ Александра II и последующего направления внутренней политики, власть стала более терпимо относиться к общественной деятельности. Наблюдалось оживление всех сфер общественной жизни, активизация гражданской инициативы.
Если для открытия общества в начале XIX в. было необходимо утверждение его устава лично императором, то с середины века (после реформ 1860-х гг.) -соответствующим министром: внутренних дел, народного просвещения, государственных имуществ и пр. (кроме обществ, просивших особые льготы и привилегии). К числу законов, предоставляющих право на открытие общества, относятся: закон «О представлении МВД права утверждения уставов обществ для взаимного вспомоществования или с другой благотворительной и общеполезной целью» от 12 января 1862 г., «О предоставлении МВД права утверждения уставов общественных и частных благотворительных заведений» [3] и др. Большинство обществ находилось в ведении министерства внутренних дел, отдельными их группами занимались: министр народного просвещения (научные общества), министр государственных имуществ (сельскохозяйственные общества), министр финансов (торгово-промышленные организации) и т.п. Но на уровне министерств добиться открытия новой организации было нелегко, а представлявшиеся на утверждение уставы могли подвергаться многочисленным изменениям.
Широкое распространение с 90-х годов получила разработка так называемых примерных и нормальных уставов для определенных видов обществ. Они были разработаны для 15 типов объединений: скаковых, охотников конского бега, взаимного вспомоществования учащим и учившим, городских и сельских пожарных, пособия бедным, помощи нуждающимся учащимся, потребительских, сельскохозяйственных, трезвости, музыкально-певческих, велосипедистов, взаимной помощи, взаимной помощи на случай смерти, взаимной помощи вступающим в брак. Почти все они опубликованы в выпусках сборника, составленного Г. К. фон-Плато [4].
Это только создавало видимость несложного процесса утверждения уставов. Дореволюционный исследователь Н. П. Ануфриев писал: «... Не нужно думать, что с изданием нормальных уставов русские люди получили право на утверждение предоставля-
емых ими уставов, даже при тождественности их с нормальным уставом. Нормальные уставы нужно понимать как совокупность правил и условий, при соблюдении которых администрация может, но не обязана, решать образование и действие всякого частного общества...» [5].
С одной стороны, в 1896 г. ввиду многочисленных заявок на открытие обществ, поступавших в министерства, порядок разрешения открытия еще более упростился: разрешение на открытие общественных организаций, принимавших изданные для них нормальные или примерные уставы, давала местная администрация (губернаторы, градоначальники). А с другой - это ставило их полную зависимость от власти.
Ставя в ограниченные рамки деятельность легальных организаций, правительство жестко преследовало организации нелегальные. По закону 1867 г. считались противозаконными «все те общества, которые по неходатайствовании надлежащего на оные разрешения, уклонятся от цели их учреждения, или станут прикрывать благовидными действиями такое направление, которое в каком-либо отношении вредно для государственного благоустройства или общественной нравственности» [6].
В 1900 г. все вопросы по обществам решались Департаментом общих дел Министерства внутренних дел. В составе Министерства было создано 2 особое отделение, которое подчинялось непосредственно товарищу министра. В инструкции для этого отделения, утвержденной 30 марта 1900 г., оговаривался круг решаемых им вопросов, в частности «дела по рассмотрению, утверждению и изменению уставов всякого рода частных, ученых, благотворительных и других обществ, товариществ, кружков, клубов, артелей, по-печительств, касс, курсов, классов и т.р. учреждений.. , а также распоряжения о закрытии всех частных обществ, уставы которых утверждаются МВД» [7].
После 1905 г. это отделение стало основным органом, занимавшимся в Министерстве внутренних дел общественными организациями, в том числе и иных ведомств. Определенные общества «курировали» и некоторые другие подразделения МВД: Главное управление по делам печати (литературные организации), Медицинский совет (медицинские общества). Департамент торговли и мануфактур Министерства финансов занимался организациями содействия коммерческому образованию и легальными рабочими организациями; Благотворительными организациями по линии главного тюремного управления - Министерство юстиции.
Министерство народного просвещения контролировало, пожалуй, одну из больших групп общественных организаций: общества взаимопомощи учителей, просветительные общества, научные общества при учебных заведениях, студенческие организации. В июне 1902 г. по положению Комитета Министров и согласно «Высочайшего соизволения Государя Императора» к этому ведомству перешли из ведения МВД общества попечения о начальном образовании и подобные им организации [8]. Через месяц министр на-
родного просвещения обязал директоров народных училищ, чтобы те «истребовали у местного губернского начальства точных сведений о существующих обществах попечения о начальном образовании и приняли таковые общества в свое ведение» [9]. Кроме этого он просил поставить общества в известность и объяснить им, что до каких-либо изменений они должны руководствоваться старыми уставами и общими постановлениями и распоряжениями правительства, действовавшими в отношении указанных обществ. Теперь организации должны были не позднее 15 января каждого года доставлять местному директору народных училищ сведения за истекший год по предложенной МНП форме. Форма включала в себя:
- наименование общества;
- местонахождение правления;
- число членов (почетных, действительных, сотрудников);
- расходный бюджет;
- учреждения, содержащиеся или субсидируемые обществом;
- наличность капитала или имущества (неприкосновенных, оборотных средств, ценность недвижимого имущества).
Среди прочих новшеств было также обязательство сообщать о времени и месте общих собраний, помимо местной полиции, еще и местному инспектору народных училищ, «с указанием вопросов, подлежащих обсуждению в собраниях» [10].
Содержание уставов, а вместе с ними и деятельность обществ в результате всех этих нововведений не претерпели каких-либо значительных изменений. Передача из одного ведомства в другое была формальной, так как контроль со стороны Департамента полиции МВД за деятельностью общественных организаций остался. В Департамент, как и прежде, направлялись уставы, финансовые отчеты и списки членов обществ. Можно утверждать, что с этого времени административное наблюдение за деятельностью рассматриваемых формирований удваивается.
Законодательной базой для создания и деятельности общественных организаций в 1906-1917 гг. были изданные 4 марта 1906 г. «Временные правила об обществах и союзах» [11]. До этого времени среди многочисленных российских законоположений отсутствовал общий закон об общественных организациях. Первой и до 1906 г. единственной общей нормой, дававшей возможность общественным организациям иметь легальный статус, можно считать статью 64 «Устава благочиния» 1782 г., в которой сказано, что управа благочиния охраняет в своей законной силе законом утвержденное общество, товарищество, братство или ионное подобное установление [12]. Затем правовое положение различных добровольных организаций до революции 1905-1907 гг. определялось статьей 16 «устава о предупреждении и пресечении преступлений», запрещавшей «всем и каждому заводить и вчинять в городе общество, товарищество, братство или иное подобное собрание без ведома или согласия правительства» [13]. «При изучении соответствую-
щих частей выходившего в 90-х гг. очередного издания Свода прежде всего бросается в глаза контраст между обилием и обстоятельностью норм, направленных на то, чтобы «затормозить, запретить, закрыть и пр.», и бессистемностью и неопределенностью норм «позитивного характера» - отмечает А. Д. Степанский [14].
«иначе обстояло дело с вопросом о разрешении обществ - тут было много неясного и неопределенного. Единственной общей нормой, говорившей о «законном утверждении обществ», оставалась. с.117 устава о предупреждении и пресечении преступлений», которая «не давала вразумительного ответа на главный вопрос, где и на каких условиях можно получить разрешение на создание общества». «Таким образом, установившийся с начала ХХ в. порядок разрешения обществ в форме высочайшего утверждения, одобренного Комитетом Министра устава общества основывался не на точной букве закона, а на традиции» [15].
Манифест 17 октября 1905 г. в числе прочих гражданских свобод провозгласил и свободу создания союзов и проведения публичных собраний, после чего и приступили к созданию законопроекта об обществах и союзах. «Временные правила» стали первым и единственным в истории дореволюционной России законодательным актом, в котором были собраны воедино и переработаны с учетом современной юридической практики разбросанные по всем частям Свода законов разнородные правовые нормы, определяющие основы жизнедеятельности правовых организаций. В Своде законов «Временные правила» помещались в качестве приложения 1 к ст.118 главы V раздела II Свода уставов о предупреждении и пресечении преступлений.
«Временными правилами об обществах и союзах» вводилась более простая схема учреждения общественных организаций. Они регистрировались в специально создаваемых Губернских по общественным делам присутствиях - коллегиальных органах, идентичных по своей структуре и компетенции уже существующим на тот момент Присутствиям по городским и земским делам. В состав Присутствий входили представители высшего чиновничьего губернского аппарата (председатель Присутствия - губернатор, вице-губернатор), судебных органов (прокурор и председатель окружного суда), высшие должностные лица общественного (городской голова, по одному гласному от губернского земства и городской думы, председатель губернской земской управы) и сословного (губернский предводитель дворянства) самоуправления.
Облегчая процедуру контроля за действиями обществ, Правилами регламентировалось буквально все. В уставе непременно должны быть указаны цели организации, способы достижения этой цели, на какие средства она будет существовать, где будет находиться правление (совет, комитет), его обязанности, размер членских взносов, количественный и социальный состав членов, меры к усилению средств, условия приема и выхода, круг обязанностей общего собрания.
Губернские общественные присутствия занимались всеми вопросами, связанными с деятельностью
общественных организаций: открытие, регистрация, запрещение, закрытие. Дела в них рассматривались большинством голосов при обязательном участии представителей общественных организаций. В том случае, когда губернатор был не согласен с мнением большинства членов Присутствия, он имел право приостановить исполнение решения Присутствия и передать его на рассмотрение Министра внутренних дел (ст.39 «Временных правил об обществах и союзах»). Представленные на утверждение уставы рассматривались очень внимательно, и при малейшем несоответствии Правилам, отправлялись на доработку. Так было с утверждением устава «Нижнеломовского общества образования Н. Н. Ягодинского». В §2 его устава говорится: «В задачи общества входит общее образование во всех его видах: высшее, среднее и низшее, а также внешкольное, как в отношениях теоретической разработки возбуждаемых образованием вопросов, так и для создания учреждений для практического проведения его в жизнь. Для этого общество печатает: книги, брошюры, и периодические издания, устраивает чтение лекций, съезды, школы всех типов, музеи, книжные склады, библиотеки-читальни, образовательные прогулки, экскурсии и т.п., а также содействует организации просветительных народных развлечений» [16]. Эти цели и способы их достижения с точки зрения Присутствия не соответствовали установленным правилам. В журнале заседания отмечено: «. Присутствие нашло отступление от требований, изложенных в ст.21 правил, а именно: не указаны предметы Правления и...порядок ведения отчетности. Затем Присутствие обращает внимание учредителей на то, что согласно пункту «А» ст.21 цель общества должна быть выражена точно и определенно, а также и способы его деятельности, между тем, отсутствует как то, так и другое, не имеют определенного характера: основные цели общества несколько расплывчаты, а способы деятельности требуют точной формулировки. и, наконец, цель общества взята в чрезвычайно большом масштабе, так что способы деятельности едва ли достижимы обществу... , а потому Губернское Присутствие определяет: возвратить учредителям устав, для дополнения его в согласовании с требованиями, изложенными в ст.21 Правил.» [17].
Присутствие отказывало в регистрации и в том случае, если ходатайство учредителей не было нотариально засвидетельствовано (их правоспособность), или не был оплачен гербовой сбор двумя марками по 75 коп., либо не представлены 4 рубля 50 копеек на публикацию объявлений в Губернских ведомостях и Сенатских объявлениях.
В связи с подъемом революционного движения 1905-1907 гг. министерство внутренних дел издает несколько секретных циркуляров. В одном из них так и говорится: «.допускать их (организаций) легализацию в порядке закона 4 марта 1907 года лишь при наличии несомненных данных об отсутствии их связей с социал-демократическими группами, а при первых попытках со стороны означенных организаций к отступлению от установленных пределов де-
ятельности, закрывать их в порядке указанного закона» [18].
Но еще раньше, в 1895 г. директор департамента полиции Н. Н. Сабуров указывал, что общества должны действовать «как бы под стеклянным колпаком» его ведомства... 10 июня 1901 г. выходит секретный циркуляр № 6235 министра внутренних дел Д. С. Сипягина, в котором он прямо обращается к губернаторам, градоначальникам и обер-полицмейстерам об обязательном наблюдении за частными обществами [19]. Он же (министр) закрыл Союз взаимопомощи русских писателей являвшийся, по его мнению, приютом для разного рода сомнительных в политическом отношении лиц и «источником пропаганды вредных для существующего строя идей». А в 1903 г. Другой чиновник, Тре-пов, предложил ограничить количество устраиваемых обществами увеселений тремя в год, а художественные выставки разрешать к обозрению лишь после предварительного просмотра цензуры [20].
По мнению чиновников из Министерства внутренних дел Временные правила предоставили слишком много свободы для общественных организаций. Министерство обратилось к губернаторам с предложением высказать свой взгляд на данный вопрос. Стремление центральной власти «устранить замеченные на практике недостатки» Временных правил 4 марта 1906 г. стало основой содержания вышеупомянутого циркуляра. Для обсуждения Временных правил МВД был составлен специальный опросник, опираясь на который местные власти должны были оценить слабые стороны закона 4 марта 1906 г. Циркуляр обращал внимание на действительно важные аспекты закона: в какой степени соответствует потребностям населения новый порядок учреждения обществ (явочный и регистрационный), порядка открытия обществами отделений, желательности выделения в законе в отдельную группу профессиональных союзов и многое другое.
Поступившие в ответ на правительственный циркуляр отзывы давали представление о почти двухгодичном действии Временных правил в различных регионах Российской империи. Мнение представителей местной власти в вопросах общественной самодеятельности определялись их профессиональными и личными качествами, политическими взглядами, имевшимся у них опытом и особенностями губерний, которыми они управляли.
Для выработки мер по совершенствованию закона, способного регулировать создание и деятельность общественных организаций и союзов, некоторые губернаторы старались понять, что же являла собой организованная общественная самодеятельность, и начинали свои отзывы с анализа причин и предпосылок, вынудивших правительство пойти на создание Временных правил 4 марта 1906 г. Появление этого нормативного акта ими рассматривалось как уступку общественному движению, полученную в результате развития революционного процесса в 1905 г. Закон, по их мнению, должен сочетать общественный и государственный интерес, т.е. полностью контролировать свободу образования обществ и союзов.
Выражая общее мнение об истории подготовки Временных правил, киевский губернатор П. Н. игнатьев писал: «Закон 4 марта 1906 г. носит на себе ясные следы спешности, с которой он был составлен. издание его совпало с тем временем, когда частью благодаря глубоким переменам, происшедшим в органическом строе нашей родины, частью благодаря проповеди занесенных с Запада освободительных учений, общество наше охватило повсеместное брожение, выразившееся, между прочим, и в усиленном стремлении к самоопределению и самодеятельности, одним из симптомов которого явилось образование массы союзов. постоянно стремившихся выскочить из тесных рамок, в которые втиснуло их тогдашнее законодательство. Необходимо было дать исход, более широкий простор вновь появившимся общественным силам и наслоениям, и в то же время ввести их в законное русло, обезопасить от злоупотребления ими для разрушительных целей. Эту именно трудную задачу и имел в виду закон 4 марта» [21].
Однако представители местных властей считали, что разумного компромисса государственного и общественного интересов в Правилах 4 марта достичь не удалось. Наоборот, на их взгляд, закон ставил общественные потребности над государственными. «Вызванный к жизни событиями последних лет, указывавшими на возникшее стремление отдельных лиц группироваться по однородности преследуемых ими целей в общественной и государственной жизни, закон 4 марта, - писал эстляндский губернатор и. В. Ко-ростовец, - имея в виду ответить на эту назревшую необходимость впадает, однако., в крайность: он дает слишком большую свободу в образовании всякого рода обществ и политических партий., совершенно устраняя правительственную власть от права входить в рассмотрение допустимости или недопустимости образования такого рода обществ и оставляя за ней исключительно пассивную роль - удостоверять лишь факт нарождения того или иного общества» [22].
Так, было первоначально отказано в регистрации «Профессионального общества работников печатного дела в Пензенской губернии» (Журнал Пензенского губернского по делам об обществах и союзах присутствия от 5 мая 1907 г.) [23]. Причиной отказа было наличие пункта «е» в §2, предусматривавшего выдачу пособий по время стачек. В частности в журнале отмечалось: «.т.к. законом от 2 декабря 1905 года отменены 1358 и 13581 ст. Уложения о наказаниях, предусматривающие широко протекающие экономические стачки в предприятиях, не имеющих общественного и государственного значения; стачки же, предусмотренные 13582 и 13583 ст. того же уложения, по нашему закону признаются преступлением и преследуются в уголовном порядке. Губернское Присутствие не может признать законной выдачу пособий во время стачек вообще, даже если бы они носили чисто экономический характер. Наконец, Присутствие своим постановлением о регистрации такого общества, в уставе которого имеется пункт, допускающий выдачу пособий во время стачек, тем самым признало бы уже
законными и сами стачки, караемые законом, а общество на основании устава было бы в праве выдавать пособия бастующим членам.». Так как этот пункт был единственным, который мешал регистрации общества, то исправление устава не заняло много времени, и уже через месяц оно было внесено в реестр обществ по Пензенской губернии [24].
В осуществлении текущего контроля за работой общественных организаций большое место уделялось изучению персонального состава их руководителей. Сведения о руководящем составе неполитических организаций поступали к губернатору сразу после избрания нового правления общества. Если благонадежность руководителей общества вызывала сомнение власти, оно ставилось под контроль губернского жандармского управления. Впрочем, если были хоть какие-нибудь сведения о неблагонадежности, обществу просто могло быть отказано в регистрации. Так произошло с «Профессиональным обществом булочников в г. Пензе». Прошение о регистрации этого общества было подано 6 февраля 1908 г., а 24 февраля губернатором было направлено предписание пензенскому полицмейстеру, выяснить насколько благонадежны учредители. В рапорте полицмейстера говорится: «.учредители профессионального общества булочников в г. Пензе крестьяне Бабичев А. Л., Андреев К. А., Ксенофонтов А. С., как оказалось по собранным сведениям, поведения и нравственных качеств неодобрительных, хотя в политической неблагонадежности они не замечались.» [25]. Вместе с полицмейстером сведения об учредителях собирал и пензенский уездный исправник. В своем рапорте на имя губернатора он пишет более конкретно: «проживающий в г. Пензе крестьянин с. Блохина, Чертковской волости, Ксенофонтов А. С., по сообщению пристава 2 части г. Пензы, внушает опасения в отношении его политической благонадежности, т.к. не отличается хорошим поведением и имеет связи с лицами вообще неблагонадежными, а по тому я нахожу участие его в предлагаемом к учреждению профессиональном обществе булочников небезопасным» [26]. В итоге комиссия нашла приемлемую отговорку и в регистрации данного общества отказала: «Приказали: имея в виду, что допущенные в уставе профессионального общества булочников в г. Пензе неточности в редакции, как то другие и т.п. могут послужить нежелательным толкованиям устава, Губернское Правление определяет: заявление учредителей означенного общества крестьян Бабичева А. л., Андреева К. А., Ксенофонтова А. С. отклонить, о чем учредителям объявить через Пензенское городское полицейское управление» [27]. К сожалению, устава этой организации в деле не оказалось, так что мы не можем в полной мере судить о тех неточностях, которые отмечаются Губернским Правлением.
Претензиями к неправильному составлению отдельных параграфов устава отмечено и обращение об утверждении устава «Общества обывателей и избирателей г. Пензы» и о зарегистрировании этого общества. На запрос губернатора о благонадежности подавших прошение от начальника Пензенского Губерн-
ского жандармского управления пришел такой ответ: «Н. Н. Мещеряков по имеющимся в управлении сведениям в 1906 году принадлежал к конституционнодемократической партии, но активной деятельности в ней не проявлял. После того, других сведений о нем в Управление не поступало» [28]. И вот в Журнале Пензенского Губернского по делам об обществах и союза присутствия от 20 ноября 1909 года отмечено:
«СЛУШАЛИ: .Из проекта устава общества между прочим видно, что редакция §9 (Права общества) учредителями изложена так «Общество имеет право по всем отраслям городского хозяйства составлять доклады, разрабатывать их в комиссиях, обсуждать на общих собраниях и вносить на обсуждение Городской Думы».
Обращаясь к рассмотрению этого параграфа Губернское по делам об обществах присутствие находит, что учредители, внося в проект устава такую редакцию указанного параграфа этим нарушают 67 ст. городового положения, в которой точно указано по чьим предложениям, просьбам и требованиям Городская Дума приступает к обсуждению подлежащих ее ведению дел. В виду сего, Губернское Присутствие не признавая возможность утвердить устам упомянутых учредителей, ОПРЕДЕЛЯЕТ: просьбу Вырубова, Просвирни-ных и др. в регистрации общества отклонить, о чем им с возвращением устава и объявить с подпиской через Городское Полицейское Управление» [29].
Снижая контроль за деятельностью общественных объединений, государство в то же время продолжало настороженно относиться к подобным проявлениям общественной активности масс, небезосновательно опасаясь, что они станут источником формирования в обществе оппозиционных настроений. В своей статье «Борьба с голодающими» В. И. Ленин отмечал «одну старую истину: полицейское правительство боится всяческого соприкосновения с народом сколько-нибудь независимой и честной интеллигенции, боится всякого правдивого и смелого слова, прямо обращенного к народу, подозревает - и подозревает совершенно справедливо, что одна уже забота о действительном (а не мнимом) удовлетворении нужды будет равносильна агитации против правительства, ибо народ видит, что частные благотворители искренне хотят ему помочь, а чиновники царя этому мешают.» [30]. Губернаторам и градоначальниками предписывалось особое внимание обращать на цели обществ, указанные в проекте устава. Они должны были быть выражены очень определенно и четко, не оставляя возможности трактовать их двояко. Необходимо было следить и за тем, чтобы цели организации, формально указанные в уставе легальными, являлись лишь прикрытием и позволяли проявляться революционным стремлениями. При малейшем сомнении в ясности целей общества, должен был следовать отказ в регистрации. В случае получения подтверждения того, что действия объединения несколько отклоняются от утвержденного устава, необходимо было такое объединение закрыть [31]. Опираясь на эти циркуляры, присутствие должно было очень внимательно рассматривать все поступаю-
щие прошения и проекты уставов. Так, было отказано в регистрации «Усть-Рахманского Волостного мусульманского попечительного общества», чей проект устава был найден, как составленный не в соответствии с требованиями закона 4 марта 1906 г. Претензии выглядели следующим образом: «.1) §2, в котором излагаются цели общества, (выделено мною О. Д.) говорится, что общество предполагает оказывать содействие к постройке мечетей, открытию приходов, кладбищ, т.е. цели религиозные. Между тем, как по §4 лит. А закона 4 марта общества, преследующие религиозные цели, не подходят под действие данного закона. 2) в §2 п.7 есть ссылка на правила шариата, без указания того, в чем состоят эти правила. 5) примечаниями к §§18 и 19 как ведение книг, так и переписка между членами общества допускается на татарском языке, между тем, как в §21 лит. Е таковая должна производиться только на русском языке» [32].
Подобная волокита с утверждением уставов вызывала возмущение современников: «.только ревностью к общественной инициативе, свойственной русскому правительству, можно объяснить сохранение у нас до настоящего времени обязательной и притом предварительной цензуры целей и средств вновь возникающих частных обществ. - Отмечал
Н. П. Ануфириев. - Едва ли можно себе представить, что какое-либо общество, стремящееся к какой-либо недозволенной или предосудительной цели, выразило бы в уставе, представляемом в правительственные учреждения, свои истинные намерения. Такие общества совершенно не нуждаются ни в чьем утверждении и всегда находят средства существовать нелегально. Поэтому правительственным учреждениям, которым вверена предварительная цензура уставов вновь образующихся обществ, ничего не остается, как проявлять никому ненужную и всем обременительную работу отыскивания в уставах формально-юридических ошибок и опущений, и все только для того, чтобы поставить на обществе правительственное клеймо» [33].
«В конечном счете, содержание царского законодательства об общественных организациях сводилось к установлению круга государственных органов, имевших право разрешать открытие тех или иных организаций и утверждать их уставы. - Подчеркивает А. Д. Степанский - При этом закон не содержал никаких правовых норм, которыми должны были руководствоваться как сами организации, так и ведавшие ими органы. Установление этих норм относилось исключительно к сфере административного усмотрения, функции, состав, структура, права и обязанности общественных организаций определялись, прежде всего, их уставами» [34].
В 1903 году в Риге вышел сборник, составленный К. Г. фон-Плато, «Положения о частных обществах, учреждаемых с разрешения министерств, губернаторов и градоначальников». В этом издании давались советы по порядку учреждения обществ и описывалась внешняя официальная сторона процедуры. В описании фон-Плато она выглядела таким образом: «Лица, желающие учредить общество., подают
о том прошение губернатору., к которому прилагают проект устава в двух экземплярах и список всех учредителей общества с указанием их имени, отчества, фамилии, звания и точного адреса.»; губернатор мог самостоятельно дать разрешение, если общество учреждалось по нормальному уставу. Если же устав был составлен с отступление от последнего, то «.таковые должны быть особо оговорены в прошении с указанием причин, вызывающих необходимость испрашиваемых отступлений.». После утверждения устава министром или губернатором, он отправлялся учредителям с обязательством сообщить об открытии действий общества, кроме того, предоставить 10 экземпляров отпечатанного устава. «Независимо от сего, лица, получившие утвержденный устав, обязаны сейчас же представить губернатору копию его для приобщения к подлежащему делу» [35].
Представленная выше схема, можно сказать, проста и логична. На самом же деле вопрос об учреждении того или иного общества затягивался из-за «весьма продолжительной волокиты в утверждении уставов, вызванной необходимость сношений по ним с разными ведомствами» [36].
Получив ходатайство, проект устава и список учредителей, губернатор посылал их на отзыв в местные полицейские органы и лишь после получения оттуда ответов принимал решение. Если создание общественной организации требовало разрешение министерства, губернатор направлял туда свое заключение, а там все материалы рассматривались в соответствующих департаментах, причем каждая инстанция имела право запрета. Так, например, медицинский департамент посчитал не «целесообразным» открытие «Товарищества пензенских врачей». На имя губернатора была подана докладная записка (13.11.1897 г.) с просьбой о его открытии, к которой прилагался проект устава Товарищества. В нем говорилось: «Товарищество пензенских врачей», ставя себе целью оказывать дешевую медицинскую помощь известной части населения (люди не бедные, но малодостаточные), и помогать членам Товарищества и их семействам, полагает, что осуществление этих практических целей послужит лучшим средством для объединения и сближения врачей между собой и даст им возможность постоянного обмена мыслей. Поэтому в виду отсутствия в Пензе общества врачей, в проекте устава Товарищества отводиться должное место и совместно научно-практической разработке медицинских вопросов» [37]. На что из Министерства внутренних дел, медицинского департамента пришел ответ (31.03.1898 г.): «.Из приложенного проекта устава усматривается, что кроме цели взаимопомощи (выплата пенсий и пособий), Товарищество преследует и научные (теоретические и практические интересы). Соединение этих задач при учреждении Товарищества представляется, по мнению Департамента, едва ли целесообразным, т.к. каждая из означенных целей, для успешного ее достижения, требуетисоответствующей самостоятельной организации. Выработка соответствующих уставов не составляла бы трудности, потому что, как для учебно-
врачебных обществ, так и для обществ, преследующих цели благотворения и взаимопомощи, существуют специально составленные уставы, каковы: утвержденный
2 июля 1869 г. нормальный устав медицинских обществ и утвержденный 10 июня 1897 г. министерством внутренних дел по Хозяйственному департаменту примерный устав Общества пособия бедным. В виду этого, не изволите ли признать возможным предложить Обществу врачей г. Пензы выработать применительно к этим уставам проекты новых, соответствующих предположениям учреждений» [38].
Не только регистрация общественных организаций контролировалась губернатором, но и повседневная их деятельность, информацию о которой он получал, прежде всего, из ежегодных отчетов, представляемых ему. Помимо этого, организациям приходилось ставить власти в известность по поводу практически любого своего действия. Они должны были согласовывать с местной администрацией время и место проведения общих собраний, представлять повестку дня заседаний и подробный отчет о тематике запланированных для прочтения докладов. Требовалось особое разрешение начальника полиции на устройство спектаклей, лекций, выставок, концертов, лотерей и других публичных мероприятий. Например, обращение председательницы комитета «Общества поощрения трудолюбия» в Пензе: «В виду увеличивающихся с каждым годом расходов как по содержанию призреваемых Татищевской женской ремесленной школе, так равно в виду открытия при названной школе отделения по раздаче работ бедным труженицам Общество поощрения трудолюбия в Пензе для изыскания средств постановило устроить лотерею в пользу Общества на 1500 рублей. Список вещей, предполагаемых к розыгрышу с указанием стоимости каждого выигрыша, будет предоставлен дополнительно» [39]. Такое же разрешение должны были получать даже благотворительные организации: «.В следствие Постановления от 18 апреля 1906 г., уведомляю Правление Саранского Благотворительного Комитета, что устройство лотереи в пользу Комитета на сумму 750.00 рублей я разрешаю, но с тем, чтобы при розыгрыше в точности были соблюдены на этот предмет правила, утвержденные Министром Внутренних Дел 11 июня 1901 года и чтобы после розыгрыша мне были представлены оправдательные документы. 21 апреля 1904 г. Вице-губернатор» [40]. На наиболее крупных мероприятиях присутствовал полицмейстер, сообщавший начальнику охранного отделения необходимые сведения о ходе мероприятия, количестве присутствующих и т.п.
В конце XIX века в уставах общественных организаций появляется параграф, который указывает на право губернатора закрывать общества в случае обнаружения в их деятельности чего-либо противного государственному порядку, общественной безопасности и нравственности. «Независимо от этого губернатор может закрыть общество всегда, когда признает это нужным по дошедшим до него сведениям о беспорядках и нарушении устава, что и доводит до сведения министра внутренних дел» [41].
Основания для закрытия общественных организаций были сформулированы в законе обтекаемо и неопределенно. Это значительно облегчало процедуру их закрытия. Губернатору, желающему прекратить действия какой-либо общественной организации, стоило только заметить, что ее деятельность «угрожает общественной безопасности». Под этим предлогом можно было закрыть практически любое общество, не нравившееся по каким-то причинам главе местной администрации.
Прослеживая путь от учреждения общественных организаций до их закрытия и анализируя все стороны и направления непростой схемы их отношений с властью, мы можем заключить, что отсутствие четкой и определяющей правовой базы для деятельности объединений, а также те практически ничем не ограниченные полномочия, которыми был наделен губернатор, предоставляли последнему большие возможности для проявления личного произвола. В отношении общественных организаций губернатор зачастую выступал не как беспристрастный представитель административной власти, а как могущественный и самовластный опекун провинциальной общественности, от усмотрения которого целиком зависела будущность социальных инициатив. В этих условиях сильно возрастала роль личных качеств губернатора: его культурного и образовательного уровня, деловых способностей, политических взглядов.
Рассматривая законодательные акты изучаемого периода, мы можем увидеть и проследить политику государства по отношению к добровольным организациям, которая начала осознанно формироваться со второй половины XIX века, существенно изменяясь на протяжении всего дореволюционного периода. Такие действия самодержавного правительства явились ответом на рост общественного движения. Государство недооценивало пользу подобных формирований, и с самого начала стремилось регулировать и контролировать их деятельность с целью сохранения существующих порядков.
Таким образом, основу деятельности общественных организаций составляли законодательные и уставные акты (отсюда их значительная роль в процессе образования обществ). Но, несмотря на это, мы не можем получить полного представления о функционировании последних, опираясь только на эти документы. Временные правила были первым и единственным в истории дореволюционной России специальным законодательным актом, определявшим основы функционирования общественных организаций. Они явились логическим завершением происходившего на протяжении XIX - начала XX в. процесса децентрализации государственного контроля над обществами и союзами, переданного из ведения центральной власти в местные учреждения. Очертив правовое поле свободы союзов, Правила 4 марта 1906 г. способствовали расширению сферы общественной самодеятельности, усилению роли гражданского общества в решении важных вопросов повседневной жизни населения страны. Обще-
ственные организации, откликаясь на реальные требования жизни, пытались вместить в ограниченные рамки уставов разнообразные, порой неожиданные, формы своей деятельности, ориентируясь на местные условия, потребности, как членов своих организаций, так и широких масс населения.
Сам факт создания общественных организаций уже показывал готовность государства признания права различных социальных групп на узаконенную самостоятельную деятельность. Однако, самодержавие стремилось к полному контролю за жизнью населения и не торопилось предоставлять реальную свободу. Деятельность общественных объединений полностью регламентировалось государственно-бюрократическими структурами, определяющими их открытие, сферу и способы деятельности, осуществляли текущий надзор, а в случае отклонения общества от устава закрывали его.
Однако самодержавие могло лишь тормозить рост общественного движения в стране - остановить его уже было нельзя. Объективные социально-экономические условия, развитие капитализма делали этот рост неизбежным. Во второй половине XIX века общественные организации России, несмотря на все препятствия, сделали громадный шаг вперед, неизмеримо выросло количество организаций, появилось много новых видов обществ, повысилась их активность, увеличился круг форм и методов работы. И самое главное -расширилась социальная база общественных организаций. В дореформенной России все общественные организации были дворянскими. К началу же ХХ века свои организации имелись у всех классов, а также у интеллигенции.
список ЛИТЕРАТУРЫ
1. Первая всеобщая перепись населения Российской империи 1897 года. Вып. XXX. Пензенская губерния. СПб.,1903. С.1.
2. Степанский А. Д. История общественных организаций дореволюционной России. М., 1979. С.3.
3. См.: Полное собрание законов Российской империи. Т. ХХХХ^. СПб., 1873. С. 53 и др.
4. Плато К. Г. - фон. Положения о частных обществах, учрежденных с разрешения министров, губернаторов и градоначальников. Рига, 1903; Он же. Дополнения к Положениям о частных обществах. Рига, 1905. С. 5.
5. Ануфриев Н. П. Правительственная регламентация образования частных обществ в России//Вопросы административного права. Кн. 1. / Под ред. проф. А.И. Елистратова. М., 1916. С. 28.
6. Полное собрание законов Российской империи. Т. ХХХХП. № 44402.
7. Цит. По: Степанский А. Д. Документы по истории легальных общественных организаций в фондах дореволюционных государственных учреждений России// Советские архивы. 1981. N 2. С. 102.
8. Собрание узаконений и распоряжений правительства. М., 1902. №92. Ст. 1034.
9. Пругавин А. С. Законы и справочные сведения по начальному народному образованию. СПб., 1904. С. 750.
10. Там же.
11. В соответствии с «Манифестом» от 17 октября 1905 г. эти правила были введены до издания общего закона об обществах и союзах. Но этот закон так и не появился до февраля 1917 г.
12. Устав благочиния от 1782 г./ Полное собрание законов Российской империи. Т. XXI. №15379.
13. Энциклопедический словарь. Т.41. М., 1927. С. 12.
14. Степанский А. Д. Самодержавие и общественные организации России на рубеже XIX-XX вв. М., 1980. С.4.
15. Там же. С. 7.
16. Государственный архив Пензенской области (ГАПО). Ф.16. Оп.1. Д. 7. Л. 8.
17. Там же. Л. 14-14 об.
18. ГАПО. Ф. 16. Оп. 1. Д. 14. Л. 1об.
19. См.: Степанский А. Д. Самодержавие и общественные организации России. М., 1985. С. 16.
20. Там же. С. 17.
21. Киевский губернатор П. Н. Игнатьев - министру внутренних дел 21.10.1907 г. // Российский государственный исторический архив Ф.1284. Оп.187. 1907. Д.129(б). Л.93.
22. Эстляндский губернатор И. В. Коростовец - министру внутренних дел 24.10.1907 г. //Там же. Л.19-19об.
23. ГАПО. Ф. 16. Оп.1. Д.19. Л. 5.
24. Подробнее о деятельности этого общества см.: Доброва О. В. Профессиональные общественные организации взаимопомощи во второй половине XIX - начале XX в.// Известия ПГПУ. Гуманитарные науки. №9 (13)/ Отв. ред. Ю. А. Мазей. - Пенза. ПГПУ имени В. Г. Белинского, 2008. С. 97.
25. По отношению ст. инспектора Пензенской губернии об утверждении устава «Профессионального обще-
ства булочников в г. Пензе»// ГАПО. Ф. 16. Оп. 1. Д. 31. Л. 6.
26. Там же. Л. 14-14 об.
27. Там же.
28. По прошению Василия Васильевича Вырубова, врача Валентина Ивановича Просвирнина и др. в числе 7-ми человек, ходатайствующих об утверждении устава «Общества обывателей и избирателей г. Пензы» и о зарегистрировании этого об-ва.// ГАПО. Ф. 16. Оп. 1. Д. 57. Л. 4.
29. Там же. Л. 11.
30. Ленин В. И. Полн. собр. соч. Т. 5. С. 283.
31. ГАПО. Ф. 16. Оп. 1. Д.14. Циркуляр Председателя Совета Министров №1554 от 15.09.1906. Л. 8-8 об.
32. ГАПО. Ф.16. Оп. 1. Д. 14. Л. 44-44об.
33. Ануфриев Н. П. Правительственная регламентация образования частных обществ в России// Вопросы административного права. Кн. 1. // Под ред. проф. А. И. Елистратова. М., 1916. С. 42-43.
34. Степанский А. Д. Самодержавие и общественные организации России на рубеже XIX-XX вв. М., 1980. С. 9.
35. Положения о частных обществах, учреждаемых с разрешения министерств, губернаторов и градоначальников // Сост. К. Г. фон-Плато. Рига, 1903. С. 1.
36. Очерк развития Xозяйственного департамента и деятельности по наиболее важным из предметов его ведения. СПб., 1902. Без стр.
37. ГАПО. Ф. 5. Оп. 1. Д.6860. Л. 2-2 об.
38. Там же. Л. 9-9 об.
39. ГАПО. Ф.5 Оп.1. Д.7726. Л. 189-189 об.
40. ГАПО. Ф. 5. Оп. 1. Д. 7726. Л. 118.
41. Устав Саранского общества потребителей. // ГАПО. Ф. 5. Оп. 1. Д. 6860. Л. 121
