CC BY
174
А.С.Туманова
ОБЩЕСТВЕННЫЕ ОРГАНИЗАЦИИ И СОЮЗЫ РОССИИ
В НАЧАЛЕ XX ВЕКА
Туманова Анастасия Сергеевна - кандидат исторических наук, доцент кафедры истории Тамбовского государственного университета им. Г.Р.Державина.
История подготовки царским правительством в начале XX в. Временных правил об обществах и союзах - первого и единственного в истории дореволюционной России специального законодательного акта, определявшего основы функционирования общественных организаций — изучена в исторической литературе недостаточно. В дореволюционной историографии предпринимаемые правительством шаги в направлении расширения содержания гражданских прав и свобод, в особенности свободы союзов, рассматривались преимущественно с позиций либеральной доктрины. Провозглашенная в царском законодательстве свобода союзов признавалась формальной и половинчатой, ограниченной жесткими рамками административно-полицейского надзора и бюрократического регулирования общественной самодеятельности.
В исторических и правовых работах советского времени реальные реформаторские усилия самодержавного правительства в области предоставления широким слоям населения свободы союзов также оценивались односторонне. Считалось, что в основе правительственного интереса к частным обществам лежало единственное стремление затормозить и запретить общественную самодеятельность. Вслед за В.И.Лениным советские авторы рассматривали провозглашенную в Манифесте 17 октября 1905 г. свободу союзов достаточно критически, как «псевдосвободу», паллиативную меру, не игравшую сколько-нибудь заметной роли в условиях полицейско-бюрократического строя. Смысл издания Временных правил 4 марта 1906 г. виделся им в том, чтобы еще более ограничить и окончательно свести на нет и без того фиктивную с их точки зрения свободу союзов.
Однако следует заметить, что уже сам факт законодательного закрепления в годы первой русской революции принципа свободы союзов свидетельствовал о признании государством права граждан на обособленную сферу самостоятельной деятельности и ставил предел вмешательству власти в общественную жизнь. Анализ законотворческой деятельности царского правительства по реализации провозглашенной октябрьским Манифестом 1905 г. свободы союзов позволяет определить направления и выявить тенденции эволюции общественного и политического строя России на последнем этапе существования монархии.
Актуальность данной проблемы связана также с ведущимся ныне обсуждением перспектив становления в России гражданского общества, в частности, с определением путей и средств ограничения монополии государства на общественную жизнь. Соглашаясь с выводом о неразвитости в нашей стране традиций гражданской жизни, надо, однако, учитывать и использовать имеющийся в дореволюционной истории опыт правительственной регламентации общественной самодеятельности. История подготовки в начале XX в. законодательства об общественных организациях рельефно отразила специфику и противоречия становления гражданского общества в имперской России, в условиях авторитарного политического строя и отсутствия традиций гражданской жизни у населения.
Правительственная регламентация образования и деятельности общественных организаций дореволюционной России насчитывала в начале XX столетия уже более чем полуторовековую историю. Начальным ее этапом стало утверждение 31 октября 1765 г. императрицей Екатериной II устава Вольного экономического общества (ВЭО), дозволявшего пятнадцати гражданам России «знатностью рода и доверенностью монаршею ... отличавшимся» основать организацию для обучения населения приемам рационального ведения сельского хозяйства. Общество находилось под личным покровительством императрицы и пользовалось ее поддержкой. Объем ответных к нему требований правительства был выражен в заключительной фразе екатерининского указа об образовании ВЭО - «Извольте быть благонадежны!». Этот акт, впервые упорядочивший отношения между государством и общественностью, провозгласил главным условием их деятельности лояльность власти и установил разрешительный нормативный режим создания обществ.
Недоверчивое отношение царского правительства к частной инициативе и недооценка ее возможностей в условиях самодержавного режима находили
отражение в действовавшем в отношении общественных организаций законодательстве. Вплоть до начала XX в. в стране отсутствовал единый закон об обществах. Отдельные нормативные акты, касавшиеся данного вопроса, были разбросаны по разным частям Свода законов. Эти законы, основы которых были заложены еще в конце XVIII в., в Уставе благочиния 1782 г., характеризовались наличием целого комплекса запретительных норм в отношении обществ, тогда как о порядке их образования и деятельности упоминали лишь вскользь.
Однако отношение власти к общественной самодеятельности становилось с течением времени более терпимым. Заметные сдвиги в этом направлении произошли в эпоху «великих реформ», когда обществу были делегированы довольно широкие полномочия в области местного самоуправления. Тем самым власть признавала свою неспособность в одиночку, без поддержки общественных институтов, удовлетворять растущие запросы населения. Либерализация правительственной политики проявилась, в частности, в упрощении процедуры образования общественных организаций. В период реформ 60-х годов право утверждения уставов обществ переходит из ведения императорской власти к соответствующим министрам, а с середины 90-х годов становится прерогативой местной администрации в лице губернатора.
Децентрализация правительственного контроля над созданием обществ способствовала бурному развитию в России социальной активности, вторгавшейся в такие сферы жизни, как образование, здравоохранение, социальная защита, благотворительность и др. Рубеж XIX-XX вв. стал временем возникновения в стране широкой сети легальных общественных организаций. Если в первые шестьдесят лет XIX в. их было около ста, причем половина приходилась на Прибалтику и западные губернии, другая часть - в основном на столичные города, то к 1912 г. в одной только Москве насчитывалось более 600 обществ и клубов. Получив де-факто возможность самостоятельно решать многие вопросы повседневной жизни, общественность требовала, тем не менее, признания своих прав де-юре, т. е. в законе.
Вместе с тем позиция государственной власти в вопросе гражданских свобод оставалась в целом неизменной: правительство по-прежнему не предполагало осуществлять в данной сфере никаких нововведений законодательным путем. Как справедливо указывал дореволюционный исследователь Н.П.Ануфриев: «Эта область отношений власти и населения трактовалась правительством как сфера чистых властеотношений, которые хотя и
допускают регламентацию, но только в административном, а не в законодательном порядке»1.
После издания Манифеста 17 октября 1905 г. «Об усовершенствовании государственного порядка», провозгласившего намерение императора «даровать населению страны незыблемые основы гражданской свободы на началах действительной неприкосновенности личности, свободы совести, слова, собраний и союзов»2 ситуация в данном вопросе принципиально изменилась. Манифест явился своеобразным рубиконом, перейдя который правительство вынуждено было покончить с полумерами и вплотную заняться выработкой юридических актов, воплощавших в себе новые принципы взаимоотношений власти и общественности, основанных уже не на подданстве, а на равноправном партнерстве. В то время перед правительством как никогда остро стояла дилемма: какого типа законотворчества придерживаться России — правовой демократической традиции западных стран, реализующей свободу граждан на объединение и независимое осуществление совместной деятельности, либо бюрократического опыта издания отдельных подзаконных актов, не позволявших общественности выйти из-под государственной опеки.
Время после провозглашения октябрьского Манифеста стало периодом, когда и власть, и общественность - как либерального, так и умеренно-консервативного склада — были полны оптимизма и решимости провести в жизнь его основные положения, наметившие перспективы движения страны к конституционному строю. «Стремление к осуществлению теперь же, впредь до законодательной санкции через Государственную думу, гражданских свобод» провозглашалось первостепенной задачей образовавшегося под председательством С.Ю.Витте правительства . По воспоминаниям современников, С.Ю.Витте, возглавивший реформированный Совет министров, являлся залогом того, что в стране «в виде нормального порядка будет постепенно введен правовой строй, а за населением упрочены возвещенные гражданские свободы»4. В представлении либеральной общественности Витте был тогда самым горячим сторонником общественной самодеятельности, поборником «свободной, на праве основанной, защищенной законом инициативы и деятельности личности и общества». Находившийся на правом фланге либерального движения В.А.Маклаков писал о Витте: «Он с горечью клеймил власть, которая борется с обществом, боится его вместо того, чтобы привлекать лучшие силы его на служение государству. Власть, по мнению Витте, должна как
можно меньше посягать на свободу общественной деятельности. Чем власть сильнее, тем больше свободы она может дозволить; а так как Самодержавная власть самая сильная власть, то именно она наиболее полно должна обеспечить свободу»5.
Декларируя свою приверженность идеям Манифеста 17 октября 1905 г., Витте настаивал на необходимости разработки юридических гарантий провозглашенных гражданских свобод и желал, чтобы соответствующие законопроекты были подготовлены в кратчайшие сроки, до созыва Государственной думы. Составление общей части закона об обществах и союзах было возложено на Министерство юстиции, раздел о профессиональных обществах готовился в Министерстве торговли и промышленности. 8 ноября 1905 г. законопроект о союзах поступил в Совет министров, который закончил его рассмотрение 10 января 1906 г. В Государственном совете законопроект обсуждался 16, 18 и 23 января, рассматривался императором 15 февраля и приобрел силу закона 4 марта 1906 г. Таким образом, законопроект был подготовлен в рекордный для российских законов четырехмесячный срок. Спешный порядок его составления объяснялся желанием законодателей выработать приемлемое сочетание гражданских свобод с государственным контролем над их осуществлением до созыва Государственной думы. Возможность создания союзов признавалась к тому же важным условием успешной подготовки созыва законодательного учреждения.
Выработанный в Министерстве юстиции законопроект о союзах был составлен в русле идей Манифеста 17 октября 1905 г. и с учетом передовых принципов правовой регламентации союзов, заимствованных из трудов европейских правоведов и законодательных актов западных стран .
Среди отечественных правоведов, изучавших западноевропейское законодательство о гражданских правах, не существовало единого мнения насчет того, опыт какого государства России следовало перенять, чтобы разработать прогрессивный закон о союзах. Профессор государственного права и социолог М.М.Ковалевский утверждал, что самые отсталые законы о союзах во Франции, в Германии же вопрос о союзах разрешается «в более либеральном смысле»: «образование их, как общее правило, свободно; для него не требуется предварительного разрешения правительства». «Будем надеяться, — писал Ковалевский, — что современная России решит вопрос о праве союзов в таком же либеральном духе, в каком решают его Англия и Германия»7. По мнению
А.И.Каминки — известного юриста и общественного деятеля, участвовавшего в издании «Права» и «Вестника партии народной свободы», — новое российское законодательство о союзах в большей степени походило на германское, которое оценивалось им как одно из наиболее отсталых8.
В.Матвеев, сравнивавший историческое развитие регламентации права союзов и собраний в Западной Европе и России в спецкурсе, читаемом в С.-Петербургском университете, выступал противником нетворческого заимствования Россией иностранных юридических норм, хотя бы даже самых прогрессивных. По его убеждению, такие публично-правовые институты как союзы или собрания были настолько тесно связаны с политической жизнью страны, что та или иная их постановка в большей степени зависела «не от буквы закона, а от общих политических условий». Наименее удобными для прямого заимствования в России Матвеев считал нормы английского права, являвшиеся продуктом многовекового исторического процесса, уважения органов исполнительной власти к законности, осознания ими своей ответственности перед судом за превышение власти. Россия же развивалась, на его взгляд, в ином правовом поле: власть исполнительная фактически оказывалась здесь не только независимой от власти судебной, но и вообще играла преобладающую роль в государстве, а административные органы обнаруживали больше склонности
9
руководствоваться видами правительства, чем велениями закона .
Подготовленный Министерством юстиции законопроект о союзах10, бесспорно, являлся заметным шагом вперед в сравнении с предшествующими российскими законодательными актами по данному вопросу. Конкретное правовое поле свободы союзов определялось в законопроекте исходя в первую очередь из интересов правового порядка и конституционного строя, в силу чего он оказался самым либеральным законопроектом по данному вопросу в истории Российской империи.
Восприняв имевшийся правовой задел, законопроект устанавливал новый порядок образования союзов. Они должны были создаваться без предварительного разрешения правительства, за органами правительственной власти оставалось лишь право надзора за их образованием и деятельностью. Образование и прекращение действий союзов возлагалось на окружные суды. По порядку своего учреждения союзы делились на зарегистрированные в окружном суде (так называемые уставные) и образовавшиеся путем простого заявления
(явочные). Наличие устава и регистрация наделяли общественную организацию правами юридического лица.
Однако дальнейшая судьба законопроекта была весьма сложной. В общественно-политической ситуации периода первой русской революции царское правительство было в большей степени озабочено не столько установлением правового порядка образования обществ, сколько организацией активного полицейского надзора за ними. Создавая правовую основу для расширения свободы общественных объединений, государство в то же время продолжало подозрительно относиться к подобным проявлениям самодеятельности населения, опасаясь, что в определенных условиях она может выйти за рамки дозволенного и стать источником формирования оппозиционных настроений. Страх перед развитием общественной самодеятельности усиливался тем обстоятельством, что многие общества после событий 1905 г. чрезмерно политизировались, открыто обсуждая вопросы о необходимости переустройства страны на конституционно-демократических основах, да и местные власти не всегда способны были дать их действиям должный отпор.
Политическая обстановка того времени сказывалась на последующих редакциях Временных правил, носивших более выраженный полицейско-охранительный характер. Значительные изменения в первоначальный законопроект были внесены в период его рассмотрения в Совете министров, по предложению управляющего Министерством внутренних дел П.Н.Дурново, исходившего здесь в первую очередь из интересов охраны общественного порядка и государственной безопасности. Будучи главной инстанцией, регулировавшей жизнедеятельность общественных организаций и считавшей вопросы общественной самодеятельности своей компетенцией, МВД основательно переработало законопроект Министерства юстиции и внесло в него существенные поправки. Предложения П.Н.Дурново по проекту временных правил об обществах и союзах представляли собой по существу самостоятельный законопроект11.
Различие между проектами Министерства юстиции и МВД проистекало также из существенно разнившихся между собой позиций их составителей в вопросах гражданских свобод. Так, если министр юстиции С.С.Манухин слыл в правительственных сферах неуклонным поборником законности и последовательным сторонником реализации провозглашенных в Манифесте 17 октября правовых принципов12, то П.Н.Дурново, наблюдая за развитием
революционных событий после обнародования Манифеста, считал исполнение правительством данных в нем обещаний «опасной авантюрой»13. В Совете министров Дурново являлся одним из наиболее убежденных приверженцев жесткого курса. Симпатизировавший П.Н.Дурново В.И.Гурко утверждал, что последний отнюдь не был ретроградом и вполне отдавал себе отчет в том, что решительные реформы государственного строя в России назрели. «Но, — говорил Дурново, — идти сейчас в порядке полного осуществления провозглашенных свобод - это значит заменить одну тиранию другой, безмерно худшей, от которой неминуемо погибнет государство»14.
По проекту Дурново без участия местной администрации не могла образоваться теперь ни одна организация вне зависимости от способа ее создания и объема получаемых прав. Глава местной администрации наделялся также правом приостанавливать действия обществ. Подобное расширение прерогатив административной власти противоречило содержанию принципа свободы союзов в том его понимании, которое содержалось в работах ведущих теоретиков государственного права15. Предоставляя администрации широкие полномочия по запрещению и закрытию обществ, проект Дурново суживал тем самым поле деятельности в этой сфере судебных учреждений. Так, если в проекте Министерства юстиции воспрещение и закрытие общественных организаций относилось к компетенции окружных судов, то МВД решало эти вопросы неоднозначно, применяя дифференцированный подход как к самим общественным организациям, так и к обстоятельствам места и времени, в условиях которых протекала их деятельность.
Оба существенно различавшихся между собой законопроекта рассматривались в заседании Совета министров 16 декабря 1905 г., от позиции которого зависело направление дальнейшего развития законотворчества в области реализации свободы союзов в России. Двоякий подход правительства С.Ю.Витте при рассмотрении данного вопроса проявился, с одной стороны, в стремлении разработать закон, соответствующий букве и духу октябрьского Манифеста, а с другой стороны, в желании сохранить традиционные для России прерогативы административной власти в осуществлении контроля над общественной самодеятельностью.
При обсуждении проектов на заседании Совета министров 16 декабря 1905 г. мнения членов правительства, по сведениям достаточно информированного журналиста Л.М.Клячко16, разделились. Группа либерально
настроенных членов Совета, в число которых входили министр народного просвещения граф И.И.Толстой, министр торговли и промышленности В.И.Тимирязев17, государственный контролер Д.А.Философов,
главноуправляющий землеустройством и земледелием Н.Н.Кутлер, утверждала, что представленный к рассмотрению вопрос о свободе союзов следует решить «в более широком виде». В частности, И.И.Толстой, формулируя в своих воспоминаниях, составленных по живым следам его деятельности на посту министра народного просвещения, собственный план неотложных преобразований государственного и общественного строя, провозглашал в качестве одной из принципиальных основ назревших реформ свободу частной инициативы. «Деятельность государства, — писал Толстой, — начинается там, где сил отдельных лиц или общественных организаций не хватает для осуществления справедливых и законных желаний граждан для удовлетворения их неотложных потребностей. Поэтому все, что может быть осуществлено без явного вреда и опасности для других, при помощи частной инициативы, должно быть предоставляемо ей; то, что не может быть исполнено отдельными лицами, должно быть предоставляемо общественным организациям»18.
По принципиальному вопросу законопроекта о полномочиях судебной и административной властей в деле закрытия обществ и союзов члены Совета министров так и не сумели придти к единому мнению. Единый подход был достигнут в отношении организаций, имевших уставы: они должны были закрываться судебным порядком. Что же касается безуставных организаций, то большинство в Совете настаивало на предоставлении права их закрытия губернатору или градоначальнику с тем, чтобы второй инстанцией являлся министр внутренних дел. Либеральное меньшинство же полагало, что и эти общества должны закрываться судом. Таким образом, «либералы» оставались в данном вопросе на позициях законопроекта министра юстиции С.С.Манухина, тогда как большинство членов Совета министров в целом поддержало положения законопроекта П.Н.Дурново.
Разногласии между левой и правой «министерскими партиями» выразилось здесь в столь категорической форме, что примирить позиции министров и выработать единую линию в данном вопросе не удалось даже премьер-министру С.Ю.Витте, стремившемуся, чтобы внутренние споры в его кабинете не выходили наружу. В результате объединенный кабинет представил в Государственный совет два проекта - меньшинства и большинства.
Важно отметить, что сам глава правительства С.Ю.Витте, являвшийся автором и главным вдохновителем октябрьского Манифеста 1905 г., занял в вопросе свободы союзов консервативную позицию, солидаризировавшись с П.Н.Дурново, принципиально не одобрявшим конституционную затею. Это изменение позиции Витте точно, на наш взгляд, прокомментировал И.И.Толстой. Провозгласив главным руководящим принципом своего правительства «прямоту и искренность в утверждении на всех поприщах благ гражданской свободы... и установлении гарантий свободы» в октябре 1905 г., Витте к декабрю 1905 г. заметно поправел и стал возлагать уже свои надежды «на выработку ряда мер, имевших целью воспрепятствовать грубому злоупотреблению свободою, хотя и старался облечь их в законную форму». По утверждению Толстого, Витте стал демонстрировать свою приверженность консервативному принципу в силу остро переживаемого им недоверия к нему общества и недооценки последним его реформаторских усилий. «Когда он увидал, что никто не желает понимать его усилий и что всякая уступка духу времени толкуется исключительно как показатель слабости. Витте стал заметно склоняться к старым испытанным средствам административного. воздействия, хотя до самого апреля считал нужным извинять его применение горькою необходимостью и утешать и себя и других уверениями, что меры эти временны и сами собою прекратятся с наступлением нормальных условий»19.
Создание кабинетом С.Ю.Витте внутренне противоречивого законопроекта предопределило сложный характер его последующего обсуждения в Государственном совете. Возникшие в правительстве разногласия по ключевым его вопросам не получили окончательного разрешения и в Государственном совете. Наиболее дискуссионным вновь явился вопрос о том, какой власти -судебной или административной — следует предоставить право открытия и прекращения деятельности обществ и союзов. Оба мнения имели достаточное количество сторонников. При этом характерно, что и те и другие подкрепляли свои суждения ссылками на исключительное положение дел в стране. Развернувшаяся на заседании Государственного совета 18 января 1906 г. четырехчасовая дискуссия по данному вопросу свидетельствовала, по мнению наблюдателей, о стремлении «совместить несовместимое» — «удовлетворить современным потребностям, сохранив при этом старые устои»20.
Приверженцы административного порядка воспрещения общественных объединений доказывали, что нынешнее положение обязывает осторожнее
относиться к обществам и что лишение администрации возможности закрывать их «по необходимости» может сыграть на руку революционному движению21. Хотя они и не отрицали предпочтительности предоставления вопросов воспрещения обществ ведению судебной власти в «нормальных условиях государственной жизни», однако считали отнесение дел о закрытии обществ к ведению суда «в переживаемое смутное время» нецелесообразным. Подчинение судебной юрисдикции должно было составить, на их взгляд, привилегию только тех обществ, которые действовали на основании устава. Воспрещение и закрытие безуставных обществ предоставлялось министру внутренних дел, а право приостанавливать их действия — губернатору22.
Данной точки зрения придерживались 29 членов Государственного совета. Наиболее последовательными сторонниками передачи административной власти права закрытия обществ и союзов в Государственном совете выступили премьер-министр С.Ю.Витте, министр внутренних дел П.Н.Дурново, а также статс-секретарь В.Н.Коковцов.
Сторонники же судебного порядка воспрещения обществ предостерегали против издания правительством нормативных актов и распоряжений, непопулярных в общественной среде — «если общество не признает их, то оно и не станет их соблюдать». Они не исключали возможности наступления в стране своего рода законодательного вакуума, когда и назревшие требования времени перестанут удовлетворяться, и общество, игнорируя временные правила, предпочтет обходиться вовсе без законов. Единственный выход виделся этой группе членов Государственного совета в разработке таких правил, которые отвечали бы современным требованиям и были бы приняты обществом23.
Полемизируя с противниками предоставления права воспрещения и закрытия обществ судебным учреждениям, они доказывали, что возложение на судебные органы такой функции нисколько не противоречило традиционно исполняемым судами обязанностям. Суд не призван решать вопрос, соответствует ли деятельность того или другого общества видам правительства. Судебные учреждения должны были исходить лишь из интересов охраны законности. Поэтому требуется точно и определенно указать в уголовном законе, какие собственно действия по образованию обществ и участию в них считались наказуемыми и предоставить суду возможность карать за нарушение означенных положений. В качестве аргумента приводился также пример иностранных законодательств, предоставлявших воспрещение и закрытие обществ судебной
власти и сохранявших за администрацией только право временно приостанавливать деятельность обществ24.
Указанное мнение разделяли 31 член Государственного совета, к числу которых принадлежали министры В.И.Тимирязев, И.П.Шипов, К.С.Немешаев, И.И.Толстой, главноуправляющий землеустройством и земледелием Н.Н.Кутлер, государственный контролер Д.А.Философов, оба министра юстиции -действующий М.Г.Акимов и отставленный С.С.Манухин, председатель Государственного совета граф Д.М.Сольский, управляющий делами Комитета министров барон Э.Ю.Нольде, известный правовед, ученый-криминалист Н. С. Таганцев.
Дискуссия по законопроекту об обществах и союзах в Государственном совете приняла еще более острый характер после формирования в среде его членов третьей группы, утверждавшей, что ни администрация, ни суд одинаково не могут быть компетентными в вопросе прекращения действий обществ. Предоставление этого права администрации, — как они полагали, — не гарантировало население от возможности произвола с ее стороны, тогда как делегирование его суду тоже не было целесообразным, поскольку суд, обязанный руководствоваться законом, не мог при этом исходить из потребностей «настоящего момента»25.
Эта группа членов Государственного совета предлагала передать вопросы воспрещения и закрытия общественных организаций ведению административных судов, — таких как первый и второй департаменты Сената и местные губернские присутствия. Они же должны были решать и вопросы открытия обществ и союзов, имевших уставы. При этом предполагался следующий порядок рассмотрения дел: устав учреждаемой организации прочитывался на суде, и
присутствующие здесь представители администрации давали свои заключения и
26
вносили замечания .
Третья точка зрения о передаче права создания и прекращения действий обществ и союзов органам административной юстиции имела приверженцев в правых кругах Государственного совета (граф К.И.Пален, В.В. фон Валь, П.Х.Шванебах, А.С.Стишинский, граф А.П.Игнатьев и др.). Такой порядок учреждения и закрытия обществ был признан большинством членов Государственного совета наиболее обоснованным теоретически, однако совершенно неосуществимым на практике по причине отсутствия в России судебно-административных учреждений, за исключением высшего
административного суда в лице первого департамента Сената. Плохой альтернативой административных судов признавались и губернские присутствия, ввиду трудности их созыва и медлительности работы27.
Между тем именно это мнение получило поддержку императора и определило главное содержание Временных правил об обществах и союзах. Все вопросы жизнедеятельности общественных организаций, связанные с их открытием, регистрацией, воспрещением и закрытием были сосредоточены в ведении губернских присутствий по общественным делам - административно-судебных учреждениях, ведущую роль в которых играли губернаторы. Общества, желающие пользоваться правами юридического лица, подлежали обязательной регистрации в присутствиях. Регистрация производилась путем внесения обществ в реестр, который велся в присутствии. Закон не обязывал присутствие к точному указанию оснований отказа в учреждении обществ. Местной власти (губернатору или градоначальнику) предоставлялось право временно приостанавливать деятельность общественных организаций. Союзы, а также общества, имевшие
отделения, обязаны были проходить регистрацию, закрывались они властью
28
министра внутренних дел .
Временные правила об обществах и союзах были утверждены именным высочайшим указом 4 марта 1906 г. Они состояли из двух частей: собственно правил об обществах и союзах и правил о профессиональных обществах, учреждаемых для лиц, занятых в торговых и промышленных предприятиях, а также для владельцев этих предприятий. Текст нового закона с суждениями по нему Государственного совета был опубликован 7 марта 1906 г. в вечернем приложении к «Правительственному вестнику» — газете «Русское государство».
В результате обсуждения законопроекта об обществах и союзах в Государственном совете был составлен наиболее консервативный вариант Временных правил, который в сравнении с другими редакциями законопроекта существенно расширил полномочия административных органов в вопросах контроля над общественной деятельностью. Провозглашенная Манифестом 17 октября 1905 г. свобода союзов в правовом отношении была реализована в урезанном виде.
Двойственность позиции правительственных сановников, занимавшихся разработкой Временных правил о союзах, отмечала либеральная печать. «С одной стороны, нельзя не признать, что обещания, данные 17 октября, все же обещания, к чему-нибудь да обязывающие, — утверждала близкая к левому крылу кадетской
партии газета «Наша жизнь», — с другой стороны - нельзя перестать быть самими собой, т. е. русскими бюрократами, ненавистниками всякой свободы, всякой общественной организации, выходящей за пределы охранного
29
отделения» . А.И.Каминка в юридическом еженедельнике «Право» писал, что основная идея нового законодательного акта заключалась в том, чтобы «дать по форме свободу союзов, сохранив по существу в полной мере ту систему опеки и бесконтрольного правительственного надзора, которая царила у нас до сих пор»30. «Таким образом, — резюмировала «Наша жизнь», — у нас будет конституция в пределах самодержавия, и гражданская свобода процветает под сенью полицейского всенаблюдения»31. Еще категоричней высказывалась октябристская газета «Слово»: «Вместо свободы этот закон устанавливает произвол администрации. Зачем же после этого сотни пунктов закона? Написать бы просто: «Общества, союзы ... могут быть те, кои угодны околоточному», вот и делу конец»32. «Временные правила издаются вопреки Манифесту»33, они «делают свободу союзов такой же фикцией, как и все другие «временные» российские свободы»34, — вторила ей «Речь». Как «в высшей степени стеснительные и предоставляющие административному усмотрению широкую свободу запрещать и закрывать самые невинные союзы и общества» оценивала Временные правила популярная либеральная газета «Биржевые ведомости»35.
Критическое отношение к Временным правилам было характерным и для отдельных представителей правительственного лагеря. Это важно отметить, поскольку, в отличие от либералов, рассматривавших данный правовой акт с позиций развивающейся общественной самодеятельности, они оценивали указ 4 марта 1906 г. с точки зрения интересов власти. Так, легендарный усмиритель польского восстания 1863 г. и волнений возвращавшихся с Дальнего Востока в 1905 г. российских войск, прибалтийский генерал-губернатор А.Н.Меллер-Закомельский полагал, что Временные правила облегчают учреждение новых обществ. «Согласно закону 4 марта 1906 г., отменившему дискреционное право администрации утверждать общества, — отмечал он в письме к П.А.Столыпину, — открытие последних обусловливается наличностью двух условий: общею гражданскою правоспособностью учредителей и незакономерностью целей (непротиворечивость сформулированных в уставе общества целей закону - А.Т.) избранных предметом деятельности того или другого общества. Первое условие, конечно, легко достижимо, второе же совершенно наивно, так как ясно, что ни одно из обществ, ставящих своею скрытою задачею достижение каких-либо
опасных для государства целей, не оповестит об этом открыто в проекте своего устава, а напротив постарается прикрыться невинной, иногда даже на первый взгляд желательною целью и лишь в дальнейшей своей деятельности будет с осторожностью вести свою вредную работу»36.
Таким образом, Временные правила об обществах и союзах 4 марта 1906 г. не удовлетворили ни власть, ни общественность. Общество видело недостатки закона в том, что он сковывал общественную самодеятельность; власть же усматривала их в том, что он ограничивал административные возможности контроля над ней.
В целом нельзя не признать, что принятие Временных правил было значительным шагом на пути проведения в жизнь свободы союзов. Деятельность общественных организаций получила с их изданием четкую правовую основу, оформленную в едином юридическом акте. Очертив правовое поле свободы союзов, Правила способствовали расширению сферы общественной самодеятельности, усилению роли гражданского общества в решении важных вопросов повседневной жизни населения страны.
Примечания
Ануфриев Н.П. Правительственная регламентация образования частных обществ в России // Вопросы административного права. — М., 1910. — Кн.1. — С. 31-32.
Законодательные акты переходного времени. 1904-1908 гг. — СПб., 1909. — С. 150-51.
Витте С.Ю. Воспоминания. — М., 1960. — Т.3. — С. 4-7.
Гурко В.И. Черты и силуэты прошлого. Правительство и общественность в царствовании Николая II в изображении современника. — М., 2000. — С. 526. Маклаков В.А. Власть и общественность на закате старой России (Воспоминания современника). — Париж, [1936], Ч.2. — С. 255-256. При составлении законопроекта использовались законодательства о союзах Англии, Германии, Франции, США и Австрии, сочинения известных европейских юристов — немцев Георга Мейера («Учебник немецкого государственного права», изд. 1905) и Лоренца фон Штейна («Исполнительная власть», ч.Ш, изд. 1869 г.), а также швейцарца Блунчли («Общая часть государственного права, 6-е издание 1885 г.).
1
2
5
6
7 Ковалевский М.М. Русская Конституция. П.1. Свободы. — СПб., 1906 // Антология мировой правовой мысли: В 5-ти тт. — М., 1999. — Т.5. — С. 298.
8 Каминка А.И. Правила 4-го марта об обществах, союзах и собраниях // Право.
— СПб., 1906. — № 10. — 12 марта. — Стб. 867-868.
9 Право союзов и собраний (Вступительная лекция к специальному курсу, прочитанная в С.-Петербургском университете 25-го октября 1908 г.) // Право.
— СПб., 1908. — № 47. — 23 ноября. — Стб. 2583-2586.
10 Проект временных правил о союзах, составленный Министерством юстиции // Российский государственный исторический архив (РГИА), Ф.1276. Оп.1. Д.79. Л. 39-41 об.
11 Проект временных правил об обществах и союзах. Предложенные управляющим Министерством внутренних дел изменения // Там же. — Л. 6568 об.
12 См. напр.: Воспоминания министра народного просвещения графа И.И.Толстого. 31 окт. 1905 г. - 24 апреля 1906 г. — М., 1997. — С. 162.
13 Воспоминания министра народного просвещения графа И.И.Толстого. — С. 179.
14 Гурко В.И. Указ. соч. — С. 485.
15 Так, немецкий правовед Л. Штейн признавал единственно правильным и законным такой порядок, при котором «правительственные учреждения не касаются вообще образования союзов», и «утверждение того или другого союза, может не последовать лишь в силу закона или в виду представляемой союзом общественной опасности», но никак не на основании «субъективных соображений правительственного установления». См.: Извлечение из сочинения Лоренца Штейна «Исполнительная власть», ч.Ш, изд. 1869 г. // Извлечения из иностранной юридической литературы по вопросу о свободе союзов и обществ. Составлено Государственной канцелярией (РГИА Ф. 1276. Оп.1. Д.79. Л.148-149).
16 По отзыву одного из основателей Партии народной свободы И.В.Гессена журналист Л.М.Клячко (Львов) был знаком со многими правительственными сановниками, которые «принимали его охотно и доверяли многое (см.: Гессен И.В. В двух веках. Жизненный отчет // Архив русской революции. — М., 1993. —Т.22. — С. 272-273).
17 Министр торговли и промышленности В.И. Тимирязев занимался разработкой законопроекта о профессиональных союзах, вошедшего затем во «Временные правила об обществах и союзах» 4 марта 1906 г.
18 Воспоминания министра народного просвещения графа И.И.Толстого. — С. 241.
19 Воспоминания министра народного просвещения графа И.И.Толстого. — С.153, 159.
20 В Государственном совете // Народное хозяйство. — СПб., 1906. — № 29. — 19 янв. (1 февр.).
21 Там же.
22 Журнал Государственного совета с суждениями по проекту временных правил об обществах и союзах // Отчет по делопроизводству Государственного совета за сессию 1905-1906 гг. — СПб., 1906. — С. 578-579.
23 В бюрократических сферах // Наша жизнь. — СПб., 1906. — № 352. — 25 янв. (7 февр.).
24 Журнал Государственного совета с суждениями по проекту временных правил об обществах и союзах // Отчет по делопроизводству Государственного совета за сессию 1905-1906 гг. С. 580-581.
25 В Государственном совете // Народное хозяйство. — СПб., 1906. — № 29. — 19 янв. (1 февр.).
26 Государственный совет о временных правилах об обществах и союзах // Биржевые ведомости. — СПб., 1906. — № 9169. — 19 января. Веч. вып.
27 Журнал Государственного совета с суждениями по проекту временных правил об обществах и союзах // Отчет по делопроизводству Государственного совета за сессию 1905-1906 гг. — С. 577.
28 См.: Временные правила о союзах и обществах. Высочайший указ 4 марта 1906 г. // Ежегодник внешкольного образования. — М., 1907. — Вып.1. — С. 183192.
29 Профессиональные союзы // Наша жизнь. — СПб., 1906. — № 392. — 12 марта.
30 Каминка А.И. Правила 4-го марта об обществах, союзах и собраниях // Право. — СПБ., 10 марта 1906 г. — Стб.867.
31 Наша жизнь. — СПб., 1906. — № 390. — 10 марта.
32 Печать // Речь. — СПБ., 1906. — № 17. — 11 марта. Перепечатка из газеты «Слово».
33 «Свобода союзов» // Речь. — СПб., 1906. — № 16. — 10 марта.
34 Новый закон о союзах // Речь. — СПб., 1906. — № 18. — 12 марта.
35 Вперед или назад? // Биржевые ведомости. — СПб., 1907. — 12 ноября. Веч. вып.
36 Письмо временного прибалтийского генерал-губернатора А.Меллер-Закомельского П.А.Столыпину 11.02.1909 // РГИА. Ф.1284. Оп.187 (1909 г.). Д.26. Л.105 об.
