CC BY
43ГЕОПОЛИТИКА И БЕЗОПАСНОСТЬ
Роль, место и задачи внутренних войск МВД РФ в системе обеспечения внутренней безопасности государства
Генерал-полковник В.П. БАРАНОВ, кандидат военных наук
БАРАНОВ Валерий Петрович родился 16 ноября 1948 года в селе Ташла Ташлинского района Оренбургской области. Окончил Казанское высшее танковое командное училище, Военную академию бронетанковых войск, Военную академию Генерального штаба ВС РФ и Академию государственной службы при Президенте РФ. В войсках прошел все ступени военной карьеры — от взводного до командира армейского корпуса. Службу проходил в Забайкальском, Московском и Северо-Кавказском военных округах. До назначения на должность заместителя главнокомандующего внутренними войсками МВД РФ по военно-научной работе был заместителем командующего войсками СКВО и первым заместителем главнокомандующего ВВ МВД РФ. Награжден орденами: «За военные заслуги», «Орденом мужества»,«За службу Родине в Вооруженных Силах СССР» III степени, многими медалями.
ИСТОРИЯ строительства и служебно-боевой деятельности внутренних войск МВД России свидетельствуют о том, что на всех этапах своего развития они занимали важное место в общей системе государственных органов, призванных укреплять личную и общественную безопасность, правопорядок и оборону страны. Однако с изменением политической и правовой систем, социально-экономических условий изменялись место и роль внутренних войск в системе обеспечения национальной безопасности страны.
За период своего существования внутренние войска неоднократно подвергались различного рода преобразованиям. При этом их основная цель всегда оставалась неизменной — обеспечение национальной безопасности государства от внутренних угроз.
В условиях формирования новой геополитической ситуации особую значимость приобретают усилия государства положить конец кризисам, сопровождающимся разгулом преступности и вооруженными конфликтами на территории Российской Федерации. Поэтому наряду с политическими и социально-экономическими мерами исключительно важным аспектом становится готовность к практическим действия сил обеспечения безопасности, к которым относятся внутренние войска.
Одним из основных документов, определяющих деятельность по обеспечению безопасности личности, общества и государства, является «Концепция национальной безопасности Российской Федерации»1, определяющая национальную безопасность как состояние обеспечения гарантированного стабильного функционирования системы «личность — общество — государство» во всех сферах жизнедеятельности. Данное состояние достигается защитой страны от внутрен-
1 Концепции национальной безопасности Российской Федерации. Утверждена Указом Президента Российской Федерации от 17 декабря 1997 года № 1300.
них и внешних угроз в целях обеспечения ее целостности, внутренней стабильности, суверенного и прогрессивного развития.
Исходя из «Концепции национальной безопасности Российской Федерации» и «Военной доктрины Российской Федерации»2 на современном этапе проблема обеспечения национальной безопасности государства стала острее проявлять себя во внутренней сфере. Но следует отметить, что в настоящее время отсутствует нормативная правовая база, определяющая организацию системы обеспечения внутренней безопасности государства. Весь процесс формирования научно-теоретической базы и правовых основ ее обеспечения осложняется тем, что в отечественной теории термин «внутренняя безопасность» в отличие от многих других видов безопасности не установлен федеральным законодательством и нормативными правовыми актами Российской Федерации. Правда, в разделе «Национальные интересы России» «Концепции национальной безопасности Российской Федерации» говорится о внутриполитической сфере национальных интересов России, которые состоят в сохранении стабильности конституционного строя, институтов государственной власти, в обеспечении гражданского мира и национального согласия, территориальной целостности, единства правового пространства, правопорядка, а также в нейтрализации причин и условий, способствующих возникновению политического и религиозного экстремизма, этносепаратизма и их последствий — социальных, межэтнических и религиозных конфликтов, терроризма.
Проведя анализ содержания терминов «общественная безопасность» и «государственная безопасность», можно сделать вывод, что они не в полном объеме предусматривают меры противодействия целому ряду внутренних угроз безопасности государства на современном этапе. Хотя в разделе «Обеспечение национальной безопасности Российской Федерации» «Концепции национальной безопасности Российской Федерации» как первая задача определяется своевременное прогнозирование и выявление внешних и внутренних угроз национальной безопасности Российской Федерации.
К наиболее опасным внутренним угрозам национальной безопасности относятся:
попытка насильственного свержения конституционного строя; противоправная деятельность экстремистских националистических, религиозных, сепаратистских и террористических движений, организаций и структур, направленная на нарушение единства и территориальной целостности Российской Федерации, дестабилизацию внутриполитической обстановки в стране;
планирование, подготовка и осуществление действий, направленных на дезорганизацию функционирования федеральных органов государственной власти, нападения на государственные, хозяйственные, военные объекты, объекты жизнеобеспечения и информационной инфраструктуры;
создание, оснащение, подготовка и функционирование незаконных вооруженных формирований;
незаконное распространение (оборот) на территории РФ оружия, боеприпасов, взрывчатых веществ и других средств, которые могут быть использованы для осуществления диверсий, террористических актов, иных противоправных действий;
организованная преступность, терроризм, контрабандная и иная противозаконная деятельность в масштабах, угрожающих военной безопасности РФ; угрозы национальным интересам России в области экономики; нерегулируемая миграционная политика; потеря государством информационного пространства. В общем плане обеспечение национальной безопасности государства от
2 Военная доктрина Российской Федерации. Утверждена Указом Президента Российской Федерации от 21 апреля 2000 года № 706.
внутренних угроз представляет собой деятельность органов внутренних дел Российской Федерации и внутренних войск МВД России, других правоохранительных органов, которые во взаимодействии с различными государственными органами, общественными организациями и гражданами обязаны создать обстановку общественного спокойствия, нормальные условия для функционирования государственных и общественных организаций, труда и отдыха граждан путем предупреждения и выявления правонарушений, конфликтных ситуаций, нейтрализации возникших угроз.
Таким образом, понятие внутренняя безопасность Российской Федерации, являющейся составной частью национальной безопасности страны, можно определить как состояние защищенности конституционного строя и суверенитета государства, законных интересов общества и личности от угроз, обусловленных общественно опасными деяниями, внутренними вооруженными конфликтами, террористическими актами, иной противозаконной деятельностью в масштабах, угрожающих целостности Российской Федерации, а также чрезвычайными ситуациями.
Практически каждый из существующих нормативных правовых актов прямо или косвенно указывает на важную роль внутренних войск МВД России в сфере обеспечения внутренней безопасности государства, соблюдения правопорядка и законности в мирное время, а также в условиях чрезвычайного и военного положения, которая заключается в том, что, во-первых, они, являясь основной силовой составляющей МВД России в части пресечения, локализации и нейтрализации внутренних вооруженных конфликтов, решают эти и иные законодательно возложенные на них задачи с применением средств вооруженной борьбы в мирное время, являются и основным компонентом военной организации государства по обеспечению внутренней безопасности Российской Федерации, а во-вторых, внутренние войска МВД России выполняют задачи обеспечения внутренней безопасности, как правило, во взаимодействии с органами внутренних дел Российской Федерации и органами Федеральной службы безопасности Российской Федерации.
Соответственно, место внутренних войск МВД России как вооруженного формирования государственной власти определяется в обеспечении внутренней безопасности страны в мирное время и решении задач территориальной обороны страны в военное время с приоритетом правоохранительной функции.
В интересах обеспечения внутренней безопасности Российской Федерации внутренние войска МВД России выполняют следующие задачи3:
участие совместно с органами внутренних дел Российской Федерации в охране общественного порядка, обеспечении общественной безопасности и режима чрезвычайного положения;
участие в борьбе с терроризмом и обеспечении правового режима контртеррористической операции;
охрана важных государственных объектов и специальных грузов; участие в территориальной обороне Российской Федерации; оказание содействия пограничным органам Федеральной службы безопасности в охране Государственной границы Российской Федерации.
Следует подчеркнуть, что основные задачи внутренних войск в силу их специфичности не дублируются ни одной из силовых структур. При этом важным проблемным вопросом является применение государством военной силы в условиях мирного времени при возникновении внутренних социальных (вооруженных) конфликтов.
Военная доктрина Российской Федерации в полном соответствии с нормами международного гуманитарного права впервые ввела понятие
3 Федеральный закон «О внутренних войсках Министерства внутренних дел Российской Федерации» от 27 июля 2006 года № 153-Ф3.
«внутренний вооруженный конфликт», а Федеральный закон «О противодействии терроризму» определил понятия «террористическая деятельность», «террористический акт», «противодействие терроризму» и «контртеррористическая операция». Указанные документы предусматривают формы применения сил и средств обеспечения безопасности в случае возникновения перечисленных выше видов угроз.
В послевоенные годы в нашей стране сложилась такая система обеспечения внутренней безопасности, когда в принципе отрицалась даже сама возможность возникновения внутригосударственного вооруженного конфликта ввиду отсутствия «внутреннего врага». После распада СССР, сопровождавшегося широким спектром открытых и скрытых внутренних конфликтов, ожесточенным столкновением политических сил внутри бывшего Советского Союза, перед руководством страны встала проблема обеспечения внутренней безопасности государства. Данная проблема приобрела реальные социальные, экономические, национально-этнические и политические направления своего развития.
Обеспечение внутренней безопасности в современных условиях мирного времени по своей значимости, масштабности и объему применения сил и средств является главенствующей в системе обеспечения национальной безопасности государства от основных внутренних угроз. Для обеспечения внутренней безопасности Российская Федерация допускает возможность применения военной силы внутри страны в строгом соответствии с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами в случаях возникновения угрозы жизни граждан, территориальной целостности страны, а также угрозы насильственного изменения существующего конституционного строя.
Практически все основные задачи по обеспечению внутренней безопасности законодательно распределены между МВД, ФСБ, МЧС, ФСО, Минюстом России, судами, прокуратурой и другими федеральными органами исполнительной власти. Однако в настоящее время остаются некон-кретизированными и не распределенными задачи по пресечению внутренних вооруженных конфликтов. Определяя вооруженный конфликт* как одну из форм разрешения национально-этнических, религиозных и других противоречий с применением средств вооруженного насилия, при которой государство не переходит в особое состояние, определяемое как война, можно говорить о возможностях расширения спектра деятельности внутренних войск по локализации (пресечению) таких конфликтов.
При этом направления деятельности внутренних войск и других силовых структур в обеспечении внутренней безопасности государства, предупреждению, локализации и ликвидации внутренних вооруженных конфликтов заключаются в следующем.
На начальных стадиях зарождения конфликта (повышенная митин-говость, групповые нарушения общественного порядка), когда угрозы находятся еще в сфере общественной безопасности, главенствующая роль в нормализации обстановки принадлежит органам безопасности и органам внутренних дел при поддержке внутренних войск.
При эскалации конфликта в пределах территории одного субъекта Российской Федерации он должен локализовываться органами внутренних дел с привлечением при необходимости внутренних войск.
При разрастании конфликта на территорию двух или нескольких субъектов Российской Федерации либо в пределах территории одного субъекта, но с переходом его в более высокую степень интенсивности (массовые беспорядки, применение огнестрельного оружия), при резком снижении роли
* К вооруженным конфликтам относятся различные военные акции, военные инциденты и другие вооруженные столкновения с применением регулярных или иррегулярных вооруженных формирований.
территориальных органов внутренних дел из-за проблем управления, отсутствия мобильных резервов и недостаточной подготовки по управлению разнородными силами и средствами, руководство по разрешению конфликта должно перейти на уровень федерального округа с созданием объединенного оперативного штаба (для общей координации действий) за счет сил и средств МВД России. Непосредственное руководство силами и средствами должно перейти к внутренним войскам, обладающим мобильной системой управления, сопряженной с системами управления как органов внутренних дел, так и с соединениями и воинскими частями Вооруженных Сил. При этом возможно ограниченное привлечение подразделений разведки и специального назначения, средств дальнего огневого поражения, инженерного обеспечения, связи и радиоэлектронной борьбы, а в исключительных случаях — частей и подразделений Сухопутных войск, воинских формирований и органов других силовых структур с подчинением их командованию внутренними войсками. В таких условиях управление силами и средствами внутренних войск при выполнении ими задач в районах служебно-боевого применения организуется с вспомогательных пунктов управления, развернутых в районах действий войск, через оперативные группы управлений округов (командований) и Главное командование внутренних войск.
Следует отметить, что использование силовых методов при разрешении внутренних конфликтов носит противоречивый характер. С одной стороны, применение силовых методов объективно необходимо для сдерживания экстремистских проявлений и обеспечения безопасности людей, а с другой — разрешение внутреннего конфликта только силовыми способами невозможно. В связи с этим возрастают требования к специальной подготовке внутренних войск МВД России при решении возникающих разнообразных и предельно сложных задач.
За последнее десятилетие многие локально-региональные конфликты приобрели новые опасные черты. В современных условиях они стали носить масштабный, агрессивный характер и активно поддерживаться из-за рубежа, вовлекая в свою орбиту значительные массы местного населения, а терроризм стал одной из наиболее ярких форм проявления вооруженных конфликтов. Наша страна уже много лет ведет борьбу с этими негативными проявлениями. Беспринципные и беспредельные по своей жестокости террористические акты в Москве, Беслане, других городах, связанные с массовой гибелью людей, требуют от государства принятия самых жестких мер. Имеет место осмысление происходящих событий, юридическое реагирование на них.
Для разрешения локально-региональных конфликтов на разных этапах их развития для борьбы с терроризмом стали привлекаться не только органы внутренних дел и внутренние войска МВД России, но и другие правоохранительные органы. С принятием Федерального закона № 35-Ф3 «О противодействии терроризму»4 был положительно решен еще один из достаточно сложных и дискуссионных вопросов — участие ВС РФ в противодействии терроризму. В соответствии с данным законом пресечение террористического акта осуществляется силами и средствами органов Федеральной службы безопасности, а также создаваемой группировки сил и средств, в состав которой могут включаться подразделения, воинские части и соединения ВС РФ, подразделения федеральных органов исполнительной власти, ведающих вопросами безопасности, обороны, внутренних дел, юстиции, гражданской обороны, защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, обеспечения пожарной безопасности и безопасности людей на водных объектах, и других федеральных органов исполнительной власти, а также подразделения органов исполнительной власти субъектов РФ.
4 Федеральный закон от 6 марта 2006 года № 35-Ф3 «О противодействии терроризму».
27 июля 2006 года был принят Федеральный закон № 153-Ф35, внесший изменения в том числе в Федеральный закон «О внутренних войсках Министерства внутренних дел Российской Федерации», в соответствии с которым на внутренние войска МВД была возложена дополнительная задача — участие в борьбе с терроризмом и обеспечение правового режима контртеррористических операций. Данный закон в полной мере соотносится по крайней мере с тремя положениями «Концепции национальной безопасности Российской Федерации», отражающими основные задачи обеспечения национальной безопасности:
реализация оперативных и долгосрочных мер по предупреждению и нейтрализации внутренних и внешних угроз;
обеспечение на территории России личной безопасности человека и гражданина, его конституционных прав и свобод;
совершенствование системы государственной власти Российской Федерации, федеративных отношений, местного самоуправления и законодательства Российской Федерации, формирование гармоничных межнациональных отношений, укрепление правопорядка и сохранение социально-политической стабильности общества.
Тем самым для ликвидации очагов терроризма на региональном уровне, принявшего международный размах, предусматривается использование всех структур государства, в том числе его военной организации. А отражение вторжения террористов в Дагестан, очистка от бандформирований территории Чечни, предотвращение и пресечение диверсий и террористических актов на территории России приняло форму совместной контртеррористической операции. При этом главная роль внутренних войск МВД России стала заключаться в обеспечении правового режима чрезвычайного положения (определена Федеральным конституционным законом «О чрезвычайном положении»6, в котором, в частности, сказано, что «...для обеспечения режима чрезвычайного положения используются силы и средства органов внутренних дел, уголовно-исполнительной системы, федеральных органов безопасности, внутренних войск, а также силы и средства органов по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий».
Необходимо отметить, что результаты проведения контртеррористических операций в Северо-Кавказском регионе РФ, а также эффективность применения силовых структур не всегда соответствуют современным требованиям. По-прежнему иногда не в центре внимания находятся некоторые вопросы управления и организации взаимодействия по месту, времени и решаемым задачам разноведомственными силами. Так, как показали события в Ингушетии в июне 2004 года, наличие даже значительных силовых структур не является гарантией обеспечения безопасности граждан.
Для повышения эффективности работы по координации действий, направленных на предупреждение и пресечение деятельности незаконных вооруженных формирований и диверсионно-террористических акций на территории Южного федерального округа распоряжением Президента Российской Федерации от 2 августа 2004 года № 352рпс в двенадцати субъектах Южного федерального округа (в городах Майкоп, Махачкала, Назрань, Нальчик, Элиста, Черкесск, Владикавказ, Краснодар, Ставрополь, Астрахань, Волгоград, Ростов-на-Дону) созданы на постоянной основе группы оперативного управления (ГрОУ), предназначенные для руководс-
5 Федеральный закон от 27 июля 2006 года № 153-Ф3 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «О ратификации конвенции Совета Европы о предупреждении терроризма» и Федерального закона «О противодействии терроризму».
6 Федеральный конституционный закон от 30 мая 2001 года № З-ФКЗ «О чрезвычайном положении».
тва объединенными силами и средствами в целях своевременной и оперативной ликвидации незаконных вооруженных формирований, а также пресечения террористических актов. Их основными задачами являются:
пресечение деятельности незаконных вооруженных формирований и диверсионно-террористических акций;
планирование и подготовка специальных операций; организация и управление оперативно подчиненными объединенными силами и средствами;
осуществление контроля за готовностью оперативно подчиненных объединенных сил и средств к выполнению поставленных задач, организация совместных учений и тренировок.
Положением о группах оперативного управления при антитеррористических комиссиях (с августа 2006 года — группы оперативного управления при оперативных штабах)7 определен состав объединенных сил и средств, оперативно подчиненных руководителям ГрОУ, а также организация и порядок деятельности данных групп.
При возникновении непосредственных угроз нападения незаконных вооруженных формирований или диверсионно-террористических акций либо при совершении таких нападений и акций выделенные силы и средства переходят в непосредственное подчинение руководителей групп оперативного управления (старших офицеров внутренних войск) и осуществляют действия по стабилизации обстановки на территории СКР РФ. ГрОУ фактически стали завершающим звеном в системе антитеррористической деятельности на территории субъектов Южного федерального округа.
Одной из важных задач, возлагаемых на внутренние войска МВД России, является участие в территориальной обороне Российской Федерации, необходимость подготовки и ведения которой исходит от угрозы применения противником специальных сил и средств, предназначенных для вывода из строя важных военных и государственных объектов с целью подрыва экономического потенциала страны и всестороннего обеспечения боеспособности войск, нарушения управления и коммуникаций. Общими ее задачами являются:
охрана и оборона важных военных, государственных объектов и коммуникаций Российской Федерации;
борьба с диверсионно-разведывательными и террористическими силами противника;
обеспечение введения и поддержания режимов чрезвычайного положения и военного положения на всей территории РФ или в отдельных ее местностях.
Роль территориальной обороны как особой формы вооруженной борьбы, организуемой в целях защиты населения, важных объектов и коммуникаций от действий диверсионно-разведывательных и террористических сил противника, в современных условиях постоянно возрастает. Это обусловливается главным образом характером и особенностями современных военных действий вероятного противника. Как показывает опыт вооруженных конфликтов в Югославии, Афганистане, Ираке, их основу составляли не операции в «классическом» понимании этого термина, а вывод из строя (уничтожение) важных объектов военной инфраструктуры, энергетики, коммуникаций и жизнеобеспечения путем нанесения по ним ударов с применением высокоточного оружия и последующими действиями сил специальных операций.
Активизация международных террористических сил также вынуждает за-
7 Указ Президента Российской Федерации от 2 августа 2006 года № 832с «Об изменении и признании утратившими силу некоторых актов Президента Российской Федерации по вопросам совершенствования управления контртеррористическими операциями на территории Северо-Кавказского региона Российской Федерации».
благовременно принимать меры по надежной охране и обороне важных объектов, в том числе на коммуникациях, организации борьбы с террористическими силами и различными незаконными вооруженными формированиями. При этом успех в решении задач территориальной обороны во многом будет зависеть от тесного взаимодействия всех органов и сил, задействованных в ее ведении, а также заблаговременного создания еще в мирное время системы территориальной обороны.
От Министерства внутренних дел Российской Федерации для ведения территориальной обороны привлекаются внутренние войска, а также силы и средства органов внутренних дел. Из состава внутренних войск для этих целей выделяются: соединения (воинские части) по охране важных государственных объектов и специальных грузов, соединения (воинские части) оперативного и специального назначения, специальные моторизованные воинские части и учебные воинские части.
Одной из проблем в организации территориальной обороны является формирование оптимальной структуры, состава и численности воинских формирований, привлекаемых для выполнения задач территориальной обороны. Силы, выделяемые для решения задач территориальной обороны, ведут боевые действия, а также применяют другие присущие им специальные формы и способы действий (специальные операции, несение боевой службы, оперативные мероприятия, оперативно-боевые действия и т. д.). Конкретный состав привлекаемых сил и средств определяет командующий войсками военного округа по согласованию с командующими и командирами соответствующих объединений и соединений видов Вооруженных Сил, других войск, воинских формирований и органов.
Проблема состоит в том, что ограниченная численность войск (сил) при ведении территориальной обороны не позволяет решать весь объем возложенных на них задач, а силы и средства воинских частей и соединений, которые необходимо развернуть в установленные сроки, бывают недостаточно подготовлены к выполнению специфических задач территориальной обороны. Более эффективным было бы использование только внутренних войск, которые в мирное время являются войсками постоянной готовности, объединены соответствующей системой управления, имеют подготовленные кадры и действуют в тесном взаимодействии с органами внутренних дел, Вооруженными Силами и другими силовыми ведомствами. Именно они, имея в наличии в мирное время развернутые и подготовленные органы управления, способны во взаимодействии с федеральными органами исполнительной власти осуществлять планирование, а в угрожаемый период и в военное время проводить мероприятия, связанные с решением задач территориальной обороны страны. Однако для внутренних войск остается проблемным вопрос обеспечения заблаговременной отмобилизации людских и технических ресурсов в угрожаемый период военной угрозы. Для решения данной проблемы целесообразно вернуться к системе проведения регулярных учебных сборов с военнослужащими запаса по требуемым военно-учетным специальностям на базе действующих соединений (частей) внутренних войск.
Анализ применения внутренних войск показал, что они являются важнейшей силовой структурой государства в вопросах предотвращения и пресечения внутренних конфликтов и восстановления правопорядка в стране, что в совокупности и предопределило их важнейшую роль в сфере обеспечения внутренней безопасности государства. Выполняя важнейшие задачи по охране общественного порядка и обеспечению общественной безопасности в наших городах и населенных пунктах, обеспечивая охрану и оборону важных государственных объектов, в том числе ядерного и оружейного комплексов страны, находясь в готовности к пресечению вооруженного конфликта в любом регионе России, органы внутренних дел и внутренние войска МВД РФ являются гарантом безопасности и целостности государства.
