CC BY
41
Литература и примечания
1. После некоторых преобразований был образован Отдел местного хозяйства НКВД.
2. Опубликован в 1802 г.
3. МВД 1902 — 2002 гг. Исторический очерк / под ред. Р.Г. Нургалиева. М.: Объединенная редакция МВД России, 2004.
4. Декрет от 25 мая 1920 г. «О мерах правильного распределения жилищ среди трудящегося населения».
5. Власенко И.А. Жилищно-коммунальное хозяйство Советской России в 1917 — 1940 гг. Тольятти: Тольят-тинский государственный университет, 2005.
6. Проходил в декабре 1921 г.
7. Чернышов Л.Н. Формирование рыночных отношений в жилищно-коммунальном хозяйстве. Проблемы. Перспективы. М.: Международный центр финансово-экономического развития, 1996.
8. Вердеревский А.Д. О состоянии коммунального хозяйства в городах Средне-Волжского края (1929 г.). Самарское Поволжье в XX в. Документы и материалы. Самара: Издательство Самарского научного центра РАН, 2000.
Роль манифеста об учреждении
министерства полиции в специализации управления службой полиции безопасности в Российской империи
Максимова Н.А. *
The role of the manifesto of foundation of The Police Ministry in specialization of police safety management in Russian Imperia is shown in this article.
Возникновение в России самостоятельных специализированных полицейских институтов было связано со становлением абсолютизма, реформаторской деятельностью Петра I, учреждением Российской империи. Известно, что полицейские функции на Руси осуществлялись и ранее, но тогда ещё не было специальных полицейских учреждений, а их функции выполнялись центральными и местными органами власти (приказами, воеводами)1. И это не способствовало тотальному контролю, который более отвечал интересам абсолютистского государства, его видению полиции как основного инструмента проведения в жизнь государственных реформ.
Идея регулярной полиции была разработана 23 мая 1718 г. полицейской инструкцией 2, весьма похожей на наказы объезжим головам в Москве и офицерам, исполнявшим в то время полицейские функции в Петербурге, и практически реализована по «Пунктам» Петра I3 с его указа от 7 июня 1718 г.4 Одной из ключевых задач созданной Петром I полиции планировалась борьба с уголовной преступностью и охрана общественного порядка, а также обеспечение санитарной, пожарной безопасности5. Однако эти и
проведённые впоследствии реформы государственного механизма не способствовали специализации полицейских функций в руках исключительно одного госаппарата и их осуществление на фоне вроде бы разрастающегося полицейского аппарата всё ещё являлось полномочием гражданских чинов и учреждений6. Не сломила коренным образом такие тенденции и проведённая Екатериной II губернская реформа7. Постепенное упрочение полицейского аппарата начинается с 1780 г., когда идёт его перестройка и налаживается эффективная борьба с преступностью 8.
В то же время МВД, образованное в 1802 г.9, полицейские функции в рамках которого «размывались» различными задачами хозяйственно-экономического блока, которые затемняли силовую сторону деятельности полиции и превращали её более в хозяйственную службу государства. Поэтому создание Министерства полиции было необходимой и одной из наиболее значимых частей процесса формирования системы министерского управления в России. И хотя с середины XVIII в. по середину XIX в., в так называемый дореформенный период, система и структура органов внутренних дел изменялись не раз, немаловажное значение в этом сыг-
Кандидат юридических наук, доцент.
Ol
Z
0) о о сч
о о о
Q. С[ CQ
s
I-
о
0
1
о я с о т ф VO >s о
о
ш у
S
2
0
1
о *
о
2 ф d
я *
<
S I
н
о ф
со
рал Манифест от 25 июня 1811 г. «Учреждение и наказ министру полиции»10, изданный Александром I на основании Общего министерского учреждения11 и с учётом мнения Государственного совета. Этим Манифестом было завершено, по сути, «окончательное устройство» полицейской системы управления путём выделения из состава МВД в самостоятельное ведомство Министерства полиции. Добавим, что почти одновременно с этими реформами было утверждено и «Положение для внутренней стражи»12, которым на базе губернских батальонов и губернской внутренней стражи была образована военная внутренняя стража, ставшая предшественницей нынешних внутренних войск МВД России.
В организационно-политическом плане административная функция обеспечения внутренней безопасности впервые юридически размежевывалась от дел государственной экономии, которыми тогда, наряду с МВД, ведали Минфин, Глав-управление путей сообщения и Минпро-свещения. И, несмотря на отмечаемое в специальной литературе существование в определенный период некоторого дублирования полномочий МВД и Министерства полиции, негативно проявившегося на деятельности местной администрации13, дальнейшая централизация государственного управления в сфере внутренних дел, возможно, Министерство полиции и не сохранила, но саму идею специализации не изменила14.
По своей структуре рассматриваемый Манифест состоял из преамбулы и двух частей, в первой из которых регламентировались вопросы внутренней организации Министерства полиции, а во второй — «наказывались» основные направления и вопросы его сношения с иными министерствами. Части разделялись в свою очередь на главы, а главы — на параграфы, которые могли при этом объединяться в отделения, как например, в главе III. Всего в составе Манифеста насчитывалось 103 параграфа.
Согласно Манифесту в общую структуру Министерства полиции входили три департамента, особенный Медицинский совет и канцелярия министра. Если состав и регламент деятельности совета и канцелярии при Министерстве полиции определялись Общим министерским учреждением, то структура, состав и порядок производства дел его департаментов уточнялись указанным Манифестом. Та-
ким образом, подчёркивался функциональный уклон деятельности Министерства в полицейском деле, что отвечало задумкам, изложенным М.М. Сперанским императору в записке 1810 г. 15.
За Министерством полиции в сфере обеспечения внутренней безопасности закреплялись три основные функции, а именно: хозяйственно-полицейская, по-лицейско-исполнительская и полицейс -ко-медицинская. Под стать им именовались и департаменты, которые делились на отделения, объединявшие в себе так называемые столы, т.е. коллегии министерских чинов.16 В наиболее общем виде можно сказать, что Департамент полиции хозяйственной ведал делом продовольствия для гражданских и военных нужд (§§ 5 — 7) и вопросами организации, устройства и деятельности приказов общественного призрения (§§ 8 — 10), Департамент полиции исполнительной — вопросами организации, учёта и комплектования полицейских штатов, чинопроизводства (§§ 12 — 14), пенитенциарным, долговым и бродяжническим делом, следственно-сыскной деятельностью, нотариатом, надзором за исполнением законов и судебных установлений (§§ 15 — 17), фискальным и рекрутским делом и вопросами социального и иного (помимо продовольственного) обеспечения войск (§§ 18 — 20), а Департамент медицинский ведал организацией медицинских штатов и управления и применением административно-предупредительных мер медицинского характера (§§ 22 — 24), делом удовлетворения медицинских потребностей и управления медицинскими заведениями (§§ 25 — 27) и финансово-материальной организацией медицинского дела (§§ 28 - 30).
Из структуры дел, подведомственных Министерству полиции, особый интерес вызывают вопросы организации штата полиции. На специальный учёт ставился соответственно весь состав полицейской службы, перед которой выдвигались собственные задачи. Эти задачи чётким образом освещались в наказе Министерству полиции и сводились, главным образом, к охране внутренней безопасности и обеспечению исполнения законов, а также осуществлению надзора за этим. Причём устанавливалось, что по вопросам обеспечения внутренней безопасности Министерство полиции отправляло свои полномочия непосредственно, а по остальным - во взаимодействии с другими орга-
нами управления либо посредством содействия им (§ 60). Собственно всем этим подчёркивались предметно-функциональное отличие и особенность власти, осуществляемой Министерством полиции.
В организационно-служебной сфере Министерство полиции через свой исполнительный Департамент осуществляло разработку, утверждение и ротацию штатов полицейской службы, ведало вопросами сношения губернской и уездной полиции с местными воинскими управлениями, учреждением городовой стражи и пожарной службы. Кроме того, Министерство полиции занималось вопросами определения (назначения, приёма) на должности полицейской службы, увольнения с неё, предоставления отпусков и отсрочек. Отдельную компетенцию Министерства составляло производство в чины и награждения.
К числу полномочий Министерства полиции в сфере непосредственного отправления службы относились этапирование осуждённых к уголовным наказаниям, распределение их по исправительным работам. Особое значение Министерству придавало право осуществлять надзор за эффективным и строжайшим производством полицейских следствий по уголовным делам, за действиями полиции в поимке преступников, беглых и беспаспортных, по исполнению судебных приговоров по государственным и частным взысканиям, по исполнению правил о взыскании разного рода податей и повинностей. На службу Министерства полиции возлагались функции по пресечению всякого самоуправства в осуществлении личных и имущественных прав. Отдельное направление деятельности Министерства составляли сношения с заинтересованными органами и учреждениями по миграционным вопросам. На службе полиции внутренней безопасности лежала также обязанность осуществлять рекрутский набор в войска, обеспечивать их социально-бытовыми преимуществами.
За Министерством закреплялся и ряд квазисудебных полномочий, в частности, по административному прекращению запрещённых игр, неправомерного имущественного роста и принуждению к выплате различных долгов. Министерством полиции рассматривались дела не только о раскольниках — лицах, возбуждающих социальную смуту, но и по жалобам на бездействие местного полицейского начальства. В фискальном плане Министерство рас-
сматривало дела о банкротствах, о взыскании казённых недоимок по всем частям.
В отдельную группу полномочий можно отнести контрольно-предупредительную власть Министерства полиции. По своей специфике она реализовывалась им через медицинский Департамент. В частности, на службу полиции внутренней безопасности возлагалось проведение в жизнь карантинных мероприятий, мер по предотвращению распространения эпидемий и эпизоотий, ревизия в санитарно-эпидемиологических и прочих целях аптечных материалов, припасов и посуды, а также книжной продукции аптечного характера.
Через Медицинский совет, состав которого формировался из числа медицинских и аптекарских специалистов, Министерство полиции в централизованном порядке осуществляло организацию медицинской судебно-экспертной деятельности, а именно, рассматривало в следственном порядке дела о скоропостижно умерших, производило экспертную ревизию свидетельств по всем сомнительным случаям по гражданским и уголовным делам. Кроме того, Медицинский совет разрешал вопросы об изыскании способов замены аптекарских материалов иностранного происхождения российскими аналогами и извещения населения об общих заболеваниях, давал медицинским чиновникам наставления о единообразном производстве лечения и пр.
В составе Министерства полиции функционировала также Особенная канцелярия, заведовавшая политическим сыском и контрразведкой, а также осуществлявшая надзор за деятельностью цензуры. Таким образом, «высшая полиция», о необходимости которой писали многие общественные и научные деятели того времени17, должна была быть сосредоточена в Министерстве полиции.
Вместе с тем данную мысль не пошатнуло и то, что само Министерство полиции просуществовало недолго и было упразднено в 1819 г. с передачей большей части его делопроизводства в МВД18. Опыт Министерства полиции показал актуальность вопросов централизации и исключительности отправления полицейских функций в государстве, поэтому рассмотренное выше определение компетенции полиции сохранилось в силе и имело существенное значение.
Однозначно и то, что именно с этого времени исполнительные действия, предупреждение, пресечение, принуждение,
О!
О) О О
сч
о о о о.
со
I-О
0
1
о я с о т ф ю
О *
О ф
У
2
0
1
о *
о
2
ф
■а
я <
I I-
О ф
со
административная расправа и суд по ма- самого «заката» Российской империи и,
ловажным преступлениям и проступкам в без всякого преувеличения можно ска-
точно указанных пределах отошли в об- зать, что был перенят советской и совре-
ласть полиции. Данный порядок в при- менной научно-теоретической и практи-
нципиальных чертах просуществовал до ческой полицеистикой.
Литература и примечания
1. Соборное Уложение 1649 года // ПСЗ. Собр. 1. Т 1. № 1; Наказ Алексея Михайловича 1649 г. «О градском благочинии» // ПСЗ. Собр. 1. Т. 1. № 6.
2. ЦГИА РФ. Ф. 1260, д. 500, л. 22.
3. Указ от 25 мая 1718 г. «Пункты, данные С.-Петербургскому Генерал полицмейстеру: О смотрении, чтобы строение домов производилось по указу; о содержании улиц в чистоте; о допущении торговых шалашей в указанных местах; о съестных припасах, о подозрительных домах, о гулящих людях, о приезжих и отъезжающих; об определении с дворов караульщиков, в каждой слободе или улице старост и при каждых десяти дворах десятского и о распространении повинности постоя на людей всякого чина и звания» // ПСЗ. Собр. 1. Т. 5. № 3203; См. также: ПалибинМ.К. Повторительный курс полицейского права //Российское полицейское (административное) право: конец XIX — начало XX в.: хрестоматия / сост. и вступит. ст. Ю.Н. Старилова. Воронеж, 1999. С. 271.
4. Сизиков М.И. Становление центрального и столичного аппарата регулярной полиции России в первой четверти XVIIIв. //Государственный аппарат (историко-правовые исследования): науч. тр., вып. 44. Свердловск. 1975. С. 7 — 8.
5. История полиции России: краткий исторический очерк и основные документы: учебное пособие. М., 1998. С. 6.
6. «Полицеизация» аппарата начиналась с введения отдельных полицейских должностей, а затем и полицейских контор в губерниях и провинциальных городах. Но их компетенция была довольно узкой и полицейские функции оставались за губернаторами и воеводами. А с 60-х гг. XVIII в. число местных полицейских учреждений сократилось и оставшиеся попали в подчинение губернаторов и воевод (см. подробно: Министерская система в Российской империи: к 200-летию министерств в России. М., 2007. С. 131).
7. Указ от 7 ноября 1775г. «Учреждение для управления губерний Всероссийской Империи» //ПСЗ. Собр. 1. Т 20. № 14392.
8. Устав благочиния или полицейский от 8 апреля 1782 г. //ПСЗ. Собр. 1. Т 21. № 15379; Манифест от 2 апреля 1801 г. «Об уничтожении Тайной Экспедиции и о ведении дел, производящихся в оной, в Сенате» // ПСЗ. Собр. 1. Т. 26. № 19813.
9. Манифест от 8 сентября 1802 г. «Об учреждении министерств» // ПСЗ. Собр. 1. Т 27. № 20406. Отметим, что большой новинкой было постановление о том, чтобы подпись государя на указах контросигнирова-лась соответствующим министром, что свидетельствовало о попытке ввести ответственность власти за
® свои действия.
§ 10. ПСЗ. Собр. 1. Т. 31. № 24687.
СЧ 11. Манифест от25 июня 1811 г. «Общее учреждение министерств» // ПСЗ. Собр. 1. Т 31.№ 24686. Данный законодательный акт состоял из более 400 параграфов и фактически развивал Генеральный регламент Петра I, определив, по сути, общие черты центральной исполнительной власти на весь период до 1917 г. 0 (см.: Административные реформы в России: история и современность. М., 2006. С. 129).
0 12. Императорский Указ от 3 июля 1811г. «Положение для внутренней стражи» //ПСЗ. Собр. 1. Т. 31.
№ 24704.
13. Министерство внутренних дел России 1802 — 2002: исторический очерк в 2-х т. Т. 1. СПб., 2002. [д С. 42, 45; Альхименко В.В. Реформы Министерства внутренних дел: история и современность // Исто-
5 рия становления и современное состояние исполнительной власти в России: сборник статей; отв. ред.
_ Н.Ю. Хаманёва. М., 2003. С. 184.
I- 14. Манифест от 4 ноября 1819 г. «О присоединении Министерства полиции к Министерству внутренних дел» // ПСЗ. Собр. 1. Т 36. № 27964.
1 15. По поводу учреждения Министерства полиции он видел его в разделении на полицию учредительную,
состоящую из учреждений, которыми предупреждаются правонарушения (паспортный режим, надзор зрелищ, публичных собраний, высшая полиция) и полицию исполнительную, пресекающую нарушения общественной безопасности (см.: Сперанский М.М. Записка об устройстве судебных и правитель-си ственных учреждений в России //Руководство к познанию законов. СПб., 2002. С. 276 — 280).
16. По такой схеме, в принципе, строилась структура всей министерской «машины», которая была приведена со стороны внешней организации в полный порядок (см.: Пушкарев С.Г. Россия 1801 — 1817: власть и
2 общество. М., 2001. С. 34).
Ol
VO
>: о
17. Кочубей В.П. Записка от 28 марта 1806 г. «Об учреждении Министерств» // Сборник Императорского у Русского исторического общества. Т 90. СПб. 1894. С. 199 — 211; Плавильщиков А.А. Рассуждение о
2 о
прошениях и жалобах, подаваемых в правительственные и судебные места. СПб., 1811. С. 8 — 15; Гуляев П.Н. Права и обязанности градской и земской полиции. СПб., 1824. С. 5.
1 18. В составе МВД оказались следующие подразделения: Совет министра, Канцелярия министра, Особен-§ ная канцелярия, Департамент государственного хозяйства и публичных зданий, Хозяйственный депар-
0 тамент, Департамент полиции исполнительной, Медицинский департамент, Канцелярия генерал-штаб доктора по гражданской части, Строительный комитет.
2
Ф
■а
л <
1 I-
О ф
со
