Роль концепции законопроекта в подготовке качественных источников норм административного права России Текст научной статьи по специальности «Право»

УДК 342.9

Саенко Сергей Иванович

кандидат юридических наук, доцент Луганская академия внутренних дел им. Э.А. Дидоренко, г. Луганск

[email protected]

РОЛЬ КОНЦЕПЦИИ ЗАКОНОПРОЕКТА В ПОДГОТОВКЕ КАЧЕСТВЕННЫХ ИСТОЧНИКОВ НОРМ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА РОССИИ

В статье обращается внимание на то, что парламентарии, принимая законы, стараются позиционировать их гражданам России в качестве правовых и ориентированных на удовлетворение интересов социума нормативных актов. Однако ученые и простые граждане в большинстве случаев отмечают, что принимаемые российским парламентом законы подобными свойствами не обладают. У последних также возникают соответствующие сомнения по поводу того, способны ли законы в дальнейшей перспективе эффективно выполнять роль основных источников норм административного права России.

В работе называются причины, порождающие негативное отношение граждан к современному законотворческому процессу. Среди них выделяются: игнорирование научной технологии закона; отсутствие у законов конкретного социального адресата; низкое качество законов; отсутствие прямого действия закона. Акцентируется внимание также на том, что разработка и принятие необходимого закона тормозятся отличием позиций разработчиков, отражающих разные социальные интересы, партийные симпатии и потребности регионов.

Автор статьи доказывает целесообразность подготовки представителями административной науки обобщенной модели концепции законопроекта, которая имела бы четкое структурное строение с содержательным описанием своих элементов, и которая выступала бы в качестве ориентира и методического подспорья в административном нормотворческом процессе.

Ключевые слова: закон, законопроект, концепция, норма административного права, источники норм административного права России.

Российские правоведы неоднократно на различных научных мероприятиях и в своих научных публикациях обращали внимание на то, что непрерывный рост числа законов в Российской Федерации не приводит к эффективному регулированию общественных отношений. Кроме того, в российском социально-правовом пространстве сегодня отчетливо прослеживается развитие двух противоположных тенденций: парламентариями любой закон презентуется как правовой или социально-ориентированный, но после того, как начинает реализовываться его положение в социальной практике, у субъектов общественных отношений часто складывается противоположная точка зрения. Последняя усиливается дополнительно еще некоторыми сомнениями, возникающими в общественном сознании по поводу того, способны ли законы и в дальнейшей перспективе эффективно играть роль основных источников норм административного права России.

Исследователи отмечают, что существование таких тенденций обусловлено наличием определенных деструктивных факторов. И первым таким фактором называют игнорирование научной технологии закона. Оно (игнорирование) проявляется в том, что с появлением качественно новых отношений, требующих правового регулирования, нормативные акты готовятся на скорую руку, с ошибками, без экономических и финансовых расчетов, без предвидения и прогнозов последствий их действия. Законодательный процесс доводится до абсурда, когда в один день принимается по 50-60 законов. Довольно часто законы принимаются без обсуждения, соответствующих консультаций.

Специалистов настораживает и то, что некоторые законы не имеют точного социального адресата, а реализация демократического принципа верховенства права и закона проходит неэффективно. Более того, не удалось преодолеть устойчивый правовой нигилизм в российском обществе. Словесное же признание подобных просчетов служит лишь прикрытием беззакония и произвола, массовых нарушений законности.

Еще одним деструктивным фактором ученые называют отсутствие прямого действия закона. По их мнению, сущность последнего проявляется в том, что на уровне ведомств, при отсутствии какой бы то ни было координации между ними, якобы «во исполнение законов», принимается огромное число правовых актов, которые довольно часто не соответствуют законодательным актам. Такое засилье ведомственного нормотворчества приводит к грубым нарушениям прав человека. И поэтому получается, что в море законов человек беззащитен.

Низкое качество законов - еще одна из важнейших проблем. Законы очень часто насыщаются декларациями, пожеланиями, определенными описаниями, в силу чего в них достаточно тяжело отыскивать нормы права. Низкий уровень ряда законов, поспешное их изменение и даже отмена, несогласованность с программами реформ ведут к потере престижа закона в обществе. В связи с этим закон воспринимается как доброе пожелание, которому можно и не следовать. Появляются даже такие негативные явления, как сопротивление закону или неповиновение ему. Налицо разрастание юридических конфликтов, а также расхождение между требованиями законов и ожиданиями членов общества.

© Саенко С.И., 2016

Вестник КГУ им. Н.А. Некрасова № 5, 2016

241

Исследователи обращают внимание и на то, что в большинстве случаев разработка и принятие необходимого закона тормозятся отличием позиций разработчиков, отражающих разные социальные интересы, партийные симпатии и потребности регионов. Законодательные акты все чаще стали приниматься либо под чьим-то давлением, либо стихийно, в результате действия ситуационных, и, прежде всего, политических факторов. Лоббизм, влияние различных политических сил заметно сказываются на «протаскивании» той или иной позиции при подготовке и принятии закона. Этот процесс во многом стал отличаться хаотичностью и бесконтрольностью, что приводит к ослаблению внутрисистемных связей российского законодательства [4, с. 18-19].

Представители юридической науки особо акцентируют внимание и на том, что многие законы сегодня не способны оказать воздействие на какие-либо общественные отношения по причине объективной невозможности их исполнения. По мнению ученых, это обусловлено тем, что в процессе принятия закона законодатель не учитывает всей совокупности факторов, воздействующих на правоприменительную деятельность органов государственной власти по обеспечению прав человека [2, с. 4].

Ведущие российские правоведы к негативным тенденциям развития законотворчества причисляют также разрастающуюся и неконтролируемую правовую инфляцию. Плохо реализуемое законодательство, на их взгляд, начало уже превращаться в «библиотеку законов», которой никто не пользуется. Неисполнение и нарушение законов ученые считают трагедией России [10, с. 7-9].

Не радует наличие обозначенных негативных тенденций в законотворческом процессе и Президента Российской Федерации. В одном из своих ежегодных посланий Федеральному Собранию Российской Федерации он высказал следующие замечания: «Сегодня нам приходится принимать много законов для того, чтобы быстрее адаптироваться к изменяющимся экономическим и социальным условиям. Между тем, даже это не может оправдать, что принятые законы часто противоречат друг другу. Будучи принятыми, они не исполняются. Постоянно подвергаются изменениям, иной раз даже не вступив в силу» [9].

Нетрудно заметить, что соответствующие упреки звучат в основном в адрес российского законодателя. Но постоянно упрекать законодателя в таком подходе к законотворческой деятельности - означает упускать из внимания тот факт, что сегодня он не имеет в своем арсенале в качестве методического подспорья такой научно-обоснованной концепции законопроекта, на которую мог бы ориентироваться при формировании административного законодательства России. Ответственность за это лежит, в частности, и на ученых-ад-

министративистах, которые, надеясь на коллег по научному цеху - представителей общей теории права - не смогли еще вооружить парламентариев соответствующими разработками.

Однако все понимают, что обозначенные выше проблемы следует решать в ближайшем будущем. Поэтому перед современной административно-правовой наукой России стоит ответственная задача разрешения указанных проблем и предложения для использования в качестве методического подспорья парламентариям и другим субъектам законотворческих инициатив соответствующих научных рекомендаций.

Отметим, что на необходимость осуществления законотворческой деятельности в Российской Федерации на основе четкой научно обоснованной концепции закона уже неоднократно указывали представители российской юридической науки. В.К. Гулиев, к примеру, акцентировал внимание на том, что обязательной составляющей процесса подготовки проекта законодательного акта должно стать создание концепции будущего закона, у которой, по мнению автора, следует выделять несколько составляющих: 1) предметную - правила определения предмета законодательного регулирования; 2) прогностическую - особенности учета экономических, социальных и политических последствий принятия закона; 3) системную - специфика тех изменений, которые повлечет принятие закона в системе права; 4) динамическую - определение действия закона во времени, в пространстве, по кругу лиц.

В.К. Гулиев убежден, что концепция будущего закона должна базироваться на четкой конституционно-правовой концепции закона в целом, а само содержание данного нормативного акта должно соответствовать объективным потребностям времени, экономическим условиям, учитывать национальный менталитет и особенности правоприменения. Принимая закон, - рассуждает ученый, - в нем нужно отражать не только внешние атрибутивные его качества как нормативного правового акта, но и его сущностную содержательную сторону как основного нормативного регулятора наиболее значимых, типичных, устойчивых общественных отношений [3, с. 3, 9].

На важность существования концепции закона указывает также А.Ю. Царев. Исследователь считает, что эффективность конкретного закона напрямую зависит от качества его концепции, поскольку ошибочная концепция может не только не привести к ожидаемому результату нормативного правового регулирования конкретных общественных отношений, но и в наибольшей степени повлечь за собой негативные последствия, в отличие, например, от недостатков текста закона. В хорошо продуманной концепции закона, - отмечает автор, -могут всегда быть предусмотрены необходимые

правовые нормы, а также те условия, в которых они будут применяться.

Вместе с тем, правовед сетует по поводу того, что сегодня в Российской Федерации еще существуют проблемы, препятствующие созданию качественных концепций законов. К числу последних публицист причисляет:

- отсутствие у участников законотворческого процесса адекватного понимания роли и значения концепции закона в законотворчестве;

- содержащуюся в научной литературе и нормативных источниках неопределенность понятия «концепция закона»;

- смешение специалистами по законотворчеству концепции закона с идеей закона, с обоснованием закона или с неким документом (программой, пояснительной запиской);

- отсутствие в научной литературе ясности в вопросе о содержании концепции, а также о ее структурных элементах;

- недостаточную разработку правил, которые необходимо применять при разработке концепции закона в целях обеспечения ее должного качества;

- отсутствие необходимых исследований о связи других правил законотворческой техники с концепцией закона [12, с. 3-4].

Следует упомянуть также о позиции Т.Н. Бацие-вой, которая призывает концепцию законопроекта рассматривать в качестве мощного средства совершенствования законотворческого процесса, создающего благоприятные условия для последующей деятельности всех субъектов законотворчества на этапах разработки законопроектов, их экспертной оценки, прогнозирования результатов действия принимаемых законов. Автор правильно утверждает, что концепция проекта закона не должна заменять и подменять проект нормативно-правового акта. Являясь особым видом правовой информации и своеобразным средством правового опосредования идей, решений, научно-практических рекомендаций, предлагаемых субъектом законодательной инициативы, она должна раскрывать общий замысел, основные идеи законопроекта, давать ему общую характеристику, официально выражать правовые позиции и установки её разработчиков.

Рассуждая преимущественно о концепции проекта федерального закона, Т.Н. Бациева отмечает, что последняя призвана обеспечить реализацию нескольких целей, а именно: 1) учёт специфики вида общественных отношений, подлежащих урегулированию принимаемым законом; 2) органичное «вписывание» в систему действующего законодательства; 3) исключение логических противоречий в проекте закона и обеспечение внутренней согласованности его положений; 4) определение системы приемов законодательной техники, способных обеспечить подготовку и формулирование качественно совершенных проектов законов и эффек-

тивно действующих норм права; 5) соответствие проектируемых положений положениям ежегодных посланий Президента РФ Федеральному Собранию, федеральных программ и национальных проектов Правительства РФ; 6) оценку предложений по совершенствованию законодательства, содержащихся в юридической литературе, прессе, иных источниках.

Бациева дополняет свои рассуждения по исследуемому аспекту проблемы также категорическим утверждением о том, что критериями научной обоснованности концепции проекта федерального закона должны считаться:

- степень соответствия реальной деятельности государства в сферах, подлежащих правовой регламентации, методам и средствам, представленным в концепции, способность выражать общегосударственные интересы;

- отражение специфики предмета правового регулирования в концепции предлагаемого закона, мера оптимизации конкретного вида общественных отношений;

- способность концепции иметь статус специфической формы научного обоснования;

- отражение в концепции закона роли юридического инструментария в решении задач конструирования проекта федерального закона;

- отражение в концепции возможности и способности упорядочения противоречий предмета и метода законодательного регулирования, выявление и устранение противоречий в существующем законодательстве;

- достоверность концептуальных положений проекта федерального закона;

- прогноз эффективности предлагаемых в концепции закона путей совершенствования федерального законодательства, возможность достижения поставленных целей;

- отражение в концепции проекта закона принципов объективной необходимости, всесторонности и полноты предполагаемого предмета правового регулирования [1, с. 3-10].

Если в спектре нашего исследования резюмировать вышеизложенное, то очевиден следующий вывод: одним из главных направлений оптимизации формы и содержания законопроектов, содержащих в том числе и нормы административного права, ученые-правоведы Российской Федерации обосновано считают подготовку их концепций. Вместе с тем, выражая подобную конструктивную позицию, представители юридической науки в тоже время оставляют до конца неразрешенными следующие вопросы:

1. Должна ли существовать единая научно-обоснованная модель концепции законопроекта, которая имела бы четкое структурное строение с содержательным описанием своих элементов, и которая выступала бы в качестве ориентира и методическо-

го подспорья для подготовки тем или иным субъектом уже авторской концепции соответствующего законопроекта?

2. Необходимо ли такой обобщенный вариант модели концепции законопроекта закрепить на законодательном уровне и каким именно нормативно-правовым актом?

Для того чтобы в ближайшей перспективе подготовить качественные научные рекомендации по разрешению указанных вопросов российские ученые-административисты, на наш взгляд, могли бы взять за основу уже существующие наработки по данному аспекту проблемы, а также в качестве ориентира тот вариант структуры концепции законопроекта, который предложило Правительство Российской Федерации в своем постановлении от 2 августа 2001 г. № 576 «Об утверждении Основных требований к концепции и разработке проектов федеральных законов» [6].

Формируя свою точку зрения на структурно-содержательное построение концепции законопроекта, именно в обозначенном направлении мы и попытались продвинуться в своих научных изысканиях. Как результат, через непродолжительное время у нас появилась возможность представить на суд общественности авторский вариант структурного построения концепции проекта законодательного акта, которая, по нашему мнению, при условии ее использования субъектом нормотворчества, будет способствовать принятию оптимальных как по форме, так и по содержанию источников норм административного права России.

Итак, мы полагаем, что структура концепции законопроекта, как будущего источника норм административного права России, должна оформляться в документальной форме и включать в себя следующие структурные элементы:

- наименование концепции, соответствующее наименованию будущего закона и, таким образом, указывающее на предмет административно-нормативного правового регулирования;

- указание на автора (авторов) концепции, ибо за концепцией, разработчик которой не известен, могут скрываться недобросовестные ее создатели, то есть действующие вопреки интересам российского социума и конституционно определенным векторам развития Российской Федерации;

- основную идею и цели предмета административно-нормативного правового регулирования будущего закона, круг лиц, на которых будет распространяться действие содержащихся в нем административно-нормативных положений;

- обоснование внутреннего строения будущего закона (указание на разделы, главы, статьи, пункты, и т.п.);

- обоснование места будущего закона в системе действующего законодательства Российской Федерации, а также значение, которое будет иметь

законопроект для правовой системы Российской Федерации;

- информацию о соответствии законопроекта положениям международных договоров Российской Федерации;

- общую характеристику и оценку состояния административно-правового регулирования соответствующих общественных отношений с приложением анализа действующих в этой сфере нормативных правовых актов Российской Федерации. Общую характеристику состояния административно-правового регулирования желательно дополнять анализом российской и зарубежной правоприменительной практики, а также результатами проведения статистических, социологических и политологических исследований;

- описание административно-нормативных положений, устанавливающих новые права и обязанности субъектов административного права России, а также условия их реализации;

- научно-обоснованный механизм наступления социально-экономических, политических, юридических и иных последствий реализации будущего закона;

- указание на то, какие нормативно-правовые акты подзаконного характера должны быть приняты для конкретизации административно-нормативных положений планируемого закона;

- расчет стоимости (затратности) будущего законодательного акта.

Предложив для анализа научной общественности, практикам, парламентариям и всем субъектам законотворческих инициатив вышепредставленное авторское видение возможного структурно-содержательного оформления концепции законопроекта, мы допускаем, что последнее может потребовать соответствующей корректировки при возникновении конструктивных замечаний. Вместе с тем, забегая наперед и не дожидаясь появления конструктивных рекомендаций в адрес автора данной статьи, мы уже сейчас хотели бы поддержать инициативу Правительства Российской Федерации, Министерства юстиции Российской Федерации, а также российский ученых и практиков, высказывающихся за скорейшее принятие федерального закона «О нормативно-правовых актах в Российской Федерации» [5; 8; 11]. В последнем, на наш взгляд, следует в обязательном порядке зафиксировать определенную структуру концепции законопроекта. Попутно данную инициативу следует внедрить также и в часть 2 ст. 142 Регламента Совета Федерации [7].

Представляется, что результаты подобных шагов вполне предсказуемы. Это и достижение положительного эффекта в законотворческом процессе, и получение Российской Федерацией в качестве желаемых дивидендов одной из самых совершенных социально-ориентированных систем административного законодательства.

Библиографический список

1. Бициева Т.Н. Концепция проекта федерального закона: общетеоретический аспект: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. - Ставрополь, 2011. - 32 с.

2. Воробьева С.А. Качество закона и его роль в обеспечении прав человека (теоретико-правовой аспект): автореф. дис. ... канд. юрид. наук. - Челябинск, 2014. - 31 с.

3. Гулиев В.К. Закон как источник конституционного права Российской Федерации: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. - Челябинск, 2006. - 30 с.

4. Концепция стабильности закона (серия «Конфликт закона и общества»). - М.: Проспект, 2000. -176 с.

5. Кривцов В. Проект федерального закона «О нормативных правовых актах в Российской Федерации» и правотворческая деятельность избирательных комиссий [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://www.rcoit.ru/discussion/detail. php?ID=23912 (дата обращения: 28.05.2016).

6. Об утверждении Основных требований к концепции и разработке проектов федеральных законов: Постановление Правительства Российской Федерации от 02.08.2001 № 576 // Собрание законодательства Российской Федерации. - 2001. -№ 32. - Ст. 3335.

7. О Регламенте Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации: Постановление Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации от 30.01.2002 № 33-СФ // Собрание законодательства Российской Федерации. - 2002. - № 7. - Ст. 635.

8. Пиголкин А.С., Казьмин И.Ф., Рахманина Т.Н. Инициативный проект закона «О нормативно-правовых актах Российской Федерации» // Государство и право. - 1992. - № 7. - С. 76-86.

9. Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации от 18 апреля 2002 г. «России надо быть сильной и конкурентоспособной» // Российская газета. - 2002. - 19 апреля.

10. Тихомиров Ю.А. Общая концепция развития российского законодательства // Концепции развития российского законодательства. - М.: ИЗиСП, 1998. - С. 5-22.

11. Федеральный закон «О нормативных правовых актах в Российской Федерации» [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://www.ib.ru/ ^/4295 (дата обращения: 28.05.2016).

12. Царев А.Ю. Концепция закона в законотворчестве Российской Федерации: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. - М., 2006. - 24 с.