CC BY
112
Ильин Игорь Михайлович
кандидат юридических наук,
Санкт-Петербургский институт управления и права (e-mail: [email protected])
Харитонов Илья Константинович
кандидат юридических наук, Краснодарский университет МВД России (e-mail: [email protected])
Роль Конституционного Суда Российской Федерации в становлении и регулировании отношений между субъектами финансового рынка: теория и практика
Авторы обосновывают необходимость изучения конституционно-правового регулирования финансового рынка через определение ключевых социально-экономических аспектов основ конституционного строя и роли Конституционного Суда Российской Федерации в становлении и регулировании отношений между участниками финансового рынка. Это поможет в условиях постоянного развития, инновационной модернизации экономики и соблюдения баланса между конституционно защищаемыми ценностями, публичными и частными интересами привести нормативно-правовое регулирование финансового рынка России к некоторой систематизации и упорядочению.
Ключевые слова: становление, регулирование, Конституционный Суд, финансовый рынок, участники, единство финансовой политики, конституционная защита.
I.M. Ilyin, Candidate of Law, St. Petersburg Institute of Management and Law; e-mail: igor0401198504@ mail.ru;
I.K. Kharitonov, Candidate of Law, Krasnodar University of the Ministry of the Interior of Russia; e-mail: [email protected]
The role of the Constitutional Court of the Russian Federation in the formation and regulation of relations between the participants of the financial market: the symbiosis of the theory and practice
The authors substantiate necessity to study of the constitutional and legal regulation of the financial market by identifying key social and economic aspects of the foundations of the constitutional system and the role of the Constitutional Court of the Russian Federation in the formation and regulation of relations between participants of financial market. This will help, in view of the ongoing development, innovative economic modernization and the balance between constitutionally protected values, public and private interests, to bring the regulatory and legal regulation of Russia's financial market to some sort of ordering and streamlining.
Key words: formation, regulation, Constitutional Court, financial market, participants, the unity of financial policy, constitutional protection.
Становление финансового рынка в России связано с процессами массовой приватизации начала 90-х гг. прошлого столетия. Его формирование было необходимым условием для обеспечения притока капитальных вложений в реальный сектор экономики. Финансовый рынок выполняет следующие основные функции:
способствует привлечению и эффективному распределению между субъектами инвестиционных процессов временно свободных финансовых средств;
устанавливает рыночную цену на финансовые услуги и инструменты;
осуществляет качественное посредничество между покупателями и продавцами финансовых услуг и активов;
208
создает условия для минимизации рисков покупателей и продавцов финансовых активов в случае резких колебаний цен на них;
активизирует в стране экономические процессы.
Финансовый рынок представляет собой сложную организационно-экономическую систему, которая включает тесно взаимосвязанные, отдельные звенья, участвующие в едином цикле: посредников и инвесторов, эмитентов, которые являются профессиональными субъектами рынка ценных бумаг.
Финансовый рынок является неотъемлемым элементом структуры общественного воспроизводства и занимает в нем центральное место, которое обеспечивает движение финансовых средств в виде сбережений от предприятий до домашних хозяйств. Финансовый рынок, являясь объединяющим звеном между рынками факторов производства и товаров и услуг, выполняет также регулирующую функцию, параметры которой определены государством в виде нормативов в сфере обращения финансовых инструментов. Следовательно, главной экономической функцией финансовых рынков является преобразование свободных денежных ресурсов в инвестиции с помощью специальных финансовых инструментов [1, с. 42].
Классификация финансовых рынков может производиться по определенным признакам, согласно которым одним из основных является конкретный финансовый инструмент как объект отношений. По указанному критерию выделяют: валютный рынок, кредитный рынок, рынок драгоценных металлов, рынок ценных бумаг.
В современных условиях происходит процесс постоянного перетекания финансовых ресурсов между сегментами рынка, например переход кредитных операций с рынка кредитов на рынки ценных бумаг, что позволяет обеспечить минимизацию расходов в процессе привлечения кредитных ресурсов. Среди объектов финансового рынка отметим ценные и драгоценные металлы, денежные средства [2].
Основными функциями финансового рынка, представляющего собой симбиоз международных и финансовых рынков, являются аккумулирование и перераспределение капиталов через такие структуры, как банки, валютные, страховые и пенсионные фонды. Участниками финансового рынка являются лица, которые выполняют на нем те или иные операции, осуществляют различные функции и вступают при этом друг с другом в экономические отношения, а именно:
покупатели и продавцы финансовых инструментов; финансовые дилеры и брокеры; валютные и фондовые биржи; финансовые консультанты; депозитарии; расчетные центры; органы контроля финансового рынка и государственного регулирования [3, с. 20].
При всем этом финансовый рынок не может существовать стихийно, поскольку его участники обязаны следовать установленным на нем правилам поведения, закрепленным в норме права, которая не должна противоречить положениям высшего акта страны. В связи с вышеизложенным и избранием в России нового пути социально-экономического развития за последнее время система конституционно-правового регулирования существенно модернизировалась и изменилась. Так, полномочия по контролю за участниками финансового рынка были переданы Центральному Банку России, а все главы Конституции РФ, которые касаются ключевых аспектов конституционного устройства, прав и свобод граждан в финансовой сфере, теперь содержат прямые финансовые положения, предусматривающие единство экономического пространства на всей территории России, многообразие форм собственности, свободное перемещение финансовых услуг, конкуренцию, добросовестность участников финансового рынка с правом на свободное использование своих способностей и имущества для ведения экономической (предпринимательской) деятельности и определяющие право федеральной власти на реализацию и регулирование соответствующей единой политики в налоговой, бюджетной, валютной, пенсионной, денежно-кредитной, страховой, таможенной сферах на территории Российской Федерации. Помимо этого, главы Конституции указывают на некую консолидацию различных отношений, сопоставимых, но носящих более частный характер, в финансовой сфере.
Большой вклад в становление и регулирование отношений между участниками финансового рынка вносит и Конституционный Суд России - орган судебного конституционного контроля и судопроизводства, без деятельности и особого мнения которого баланс между конституционно защищаемыми ценностями, публичными и частными интересами не был бы достигнут, а систематизация, упорядочение законодательства, способствующего стабильности и инновационной модернизации экономики России, была бы невозможна. Конституционный Суд РФ, как орган правотворчества,
209
направляющий законодателя, вырабатывает правовые позиции и новые концептуальные подходы в проведении финансовой политики, которые являются обязательными для всех ее участников без исключения, дает толкование на предмет конституционности всех принятых нормативных финансовых актов, осуществляет защиту социально-экономических прав участников финансового рынка по жалобам в связи с нарушением их конституционных прав и свобод [4]. Указанное, на наш взгляд, является одним из важных способов реализации закрепленных в Конституции социально-экономических основ конституционного строя.
В настоящее время Конституционный Суд путем толкования положений Конституции РФ, касающихся деятельности участников финансового рынка, принял ряд постановлений и сформулировал определенные правовые позиции, отмечая единство экономической (финансовой) политики и необходимость усиления конституционной защиты участников финансового рынка со стороны государства.
Так, постановление Конституционного Суда РФ от 21 марта 1997 г. № 5-П «По делу о проверке конституционности положений абзаца второго пункта 2 статьи 18 и статьи 20 Закона Российской Федерации от 27 декабря 1991 года "Об основах налоговой системы в Российской Федерации"» устанавливает, что принцип единой политики в финансовом секторе (включая налоговую политику), а также единство налоговой системы нашли свое отражение в некоторых статьях Конституции РФ, что касается прежде всего ст. 114 (п. «б» ч. 1), согласно которой ответственность за реализацию единой денежной, кредитной и финансовой политики возлагается на Правительство РФ.
Постановлением Конституционного Суда РФ от 17 июля 2004 г. № 12-П «По делу о проверке конституционности пункта 2 статьи 155, пунктов 2 и 3 статьи 156 и абзаца двадцать второго статьи 283 Бюджетного кодекса Российской Федерации в связи с запросами Администрации Санкт-Петербурга, Законодательного Собрания Красноярского края, Красноярского краевого суда и Арбитражного суда Республики Хакасия», кроме прочего, установлено, что Конституция РФ, являясь одной из ключевых основ конституционного строя Российской Федерации, закрепляет принцип единого экономического пространства (ч. 1 ст. 8), гарантиями чего являются установление правовых основ единого рыночного пространства в рам-
ках предметов ведения федеральной власти (п. «ж» ст. 71 и ч. 1 ст. 74), осуществление финансового (включая бюджетное) регулирования, запрет на какое-либо препятствова-ние свободному перемещению финансовых средств, товаров и услуг.
В постановлении Конституционного Суда РФ от 17 июля 2004 г. № 12-П указано, что конституционно-правовые полномочия Российской Федерации в сфере финансового регулирования (п. «ж» ст. 71 Конституции) не ограничиваются только нормативно-правовым регулированием финансовых отношений и соответствующим закреплением на этом основании финансово-правового статуса участников этих отношений. Регулирование финансовых отношений коррелирует с закреплением основ федеральной политики в сфере экономического развития страны (п. «е» ст. 71 Конституции РФ), финансовой политики (ч. 1 ст. 114 Конституции), а также отнесенных к ведению Российской Федерации. В последующем в определении от 2 июля 2013 г. № 1048-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы общества с ограниченной ответственностью "Стандарт" на нарушение конституционных прав и свобод пунктом 2 статьи 61.3 Федерального закона "О несостоятельности (банкротстве)"» Конституционный Суд РФ не изменил свою точку зрения, а, напротив, ее усилил, указав, что потребители финансовых услуг менее защищены по сравнению с кредитными организациями, оказывающими финансовые услуги, а потому в силу ст. 71 (п. «ж») и ст. 114 (п. «б») Конституции РФ требуется публично-правовое вмешательство государства как особого субъекта права в частно-правовые отношения в кредитной сфере, принятие необходимых мер для реализации социально-экономических прав ее участников.
Интересна позиция Конституционного Суда РФ по отношению к Банку России.
Согласно Конституции РФ (ч. 2 ст. 75) основной функцией Центрального банка РФ является «обеспечение устойчивости рубля», которая осуществляется банком независимо от других государственных органов.
Функциями Банка России являются также организация и осуществление валютного регулирования и валютного контроля (п. 12 ст. 4 Закона о Банке России), осуществляемые им согласно Федеральному закону от 10 декабря 2003 г. № 173-ФЗ «О валютном регулировании и валютном контроле».
210
При этом после 2002 г. законодатель в рамках этого закона сокращал полномочия Центробанка и других федеральных органов в сфере валютного контроля. В то же время в распоряжении Центрального банка РФ сохранились полномочия по проведению валютных интервенций (ст. 41). Вместе с тем данные полномочия системно связаны с полномочиями в сфере эффективного управления золотовалютными резервами (п. 7 ст. 4 Закона).
Существование этой связи говорит о том, что золотовалютными резервами Банка России необходимо именно «управлять», их использование с целью валютных интервенций должно соизмеряться с эндогенными и экзогенными факторами, оказывающими влияние на отечественную экономику, например внешнеполитическими ограничениями, перспективами экспорта и т.д.
Задачи и цели банковского сектора в Российской Федерации прямо обусловлены конституционно значимой задачей укрепления стабильности национальной денежной единицы. Конституционный Суд в свое время обратил на это свое внимание и сформулировал правовую позицию о том, что статус Банка России устанавливается Конституцией РФ, ст. 75 которой определяет его исключительные права на проведение денежной эмиссии (ч. 1), а основной функцией устанавливает защиту и обеспечение стабильности рубля (ч. 2). Правовая природа этих полномочий относит их к функции государственной власти, так как их реализация требует применения «мер государственного принуждения».
Конституционный Суд РФ в определении от 15 января 2003 г. № 45-О «Об отказе в принятии к рассмотрению запроса Арбитражного суда города Москвы о проверке конституционности статей 12 и 30 Федерального закона "О защите конкуренции на рынке финансовых услуг"» говорит о невозможности какого-либо правового регулирования статуса Центрального банка РФ, кроме Конституции РФ и федеральных законов. При этом в указанном определении отмечается, что на ЦБ РФ в полной мере распространяются конституционные принципы регулирования деятельности участников финансового рынка.
В определении Конституционного Суда РФ от 20 декабря 2005 г. № 487-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданки Тихоновой Антонины Васильевны на нарушение ее конституционных прав частью второй статьи 31 Федерального закона "О Централь-
ном банке Российской Федерации (Банке России)"» указывается, что Конституцией РФ установлено, что денежная эмиссия, которая относится к ведению Федерации (п. «ж» ст. 71), может реализовываться исключительно Банком России, а его основной функцией является обеспечение защиты и устойчивости рубля, являющегося денежной единицей Российской Федерации (ст. 75).
Рассматривая юридическую природу решений, принятых Конституционным Судом РФ, следует отметить, что они не содержат правовых норм, обладая, между тем, отдельными их свойствами. Необходимо учитывать, что в большей степени это касается постановлений Конституционного Суда РФ.
В настоящее время можно констатировать отсутствие каких-либо постановлений Конституционного Суда РФ по вопросам толкования конституционных положений о конституционно-правовом статусе Банка России, а также о соответствии Конституции РФ Федерального закона о Банке России. Вместе с тем есть объективные предпосылки для толкования положений ряда статей указанного закона (например, ст. 1, 2, 4), включая их соответствие Конституции. Подобная направленность деятельности Конституционного Суда РФ может стать неким ориентиром не только для судебной власти, но и для исполнительной и законодательной властей с целью правильного использования положений Основного закона и актов федерального законодательства.
В настоящее время можно утверждать, что решения Конституционного Суда РФ не в полной мере являются источниками права, устанавливающими и закрепляющими конституционно-правовой статус участников и регуляторов финансового рынка. Этот вывод сделан на основе следующих положений:
Конституционный Суд РФ, согласно п. 2 ст. 125 Конституции РФ, рассматривает дела о соответствии нормативных актов Российской Федерации нормам Конституции, другими словами, речь идет не о законотворчестве, а о конституционном правосудии.
Толкование Конституции РФ Конституционным Судом РФ является обязательным для субъектов права и официальным, что вместе с тем не говорит о его нормотворческой деятельности.
Толкование конституционных норм требует, прежде всего, установления как смысла, так и значения конкретной нормы, что не вле-
211
чет изменений в ее содержании. По мнению В.С. Нерсесянца, если суд создал новую правовую норму (выходя тем самым за рамки своих полномочий), то речь идет об изменении Конституции, а не о ее прямом применении. В этом и заключается опасность признавать судебную практику источником права.
Являясь органом судебной власти, Конституционный Суд РФ осуществляет правосудие, однако его деятельность не предусматривает восполнение пробелов в законодательстве. Судебная власть не вправе устранять неточности и пробелы законодательных актов. «Как судебная власть может восполнить пробелы, которые образовались в результате отмены тех или иных неправовых норм и актов, если эти решения не будут признаны источником права? Во избежание возникновения "правового хаоса" пробелы должны быть восполнены одинаково».
1. Административная юрисдикция в финансовой сфере / под ред. М.А. Лапиной. М., 2015.
2. Харитонов И. К. Некоторые конституционные и финансовые аспекты федеративных отношений в Российской Федерации // Теория и практика общественного развития. 2012. № 3. С. 360-363.
3. Инновации на финансовых рынках / под науч. ред. Н.И. Берзона, Т.В. Тепловой. М., 2013.
4. О Конституционном Суде Российской Федерации: федер. конституц. закон от 21 июля 1994 г. № 1-ФКЗ (в ред. от 28 дек. 2016 г.).
В заключение необходимо отметить, что осуществляемое Конституционным Судом РФ конституционное производство имеет серьезные отличия от деятельности других судебных органов системы, которые состоят в том, что проверка конституционности нормативных правовых актов основывается исключительно на нормах Конституции РФ. Именно в рамках конституционного судопроизводства произошло принятие вышеназванных решений Конституционного Суда РФ в сфере регулирования деятельности участников финансового рынка, которые в настоящее время являются не только основой определения конституционно-правового статуса участников финансового рынка, но и обладают свойствами конституционно-правовой защиты финансовых субъектов без разделения их на группы по роду и видам финансовой деятельности.
1. Administrative jurisdiction in the financial sector / ed. by M.A. Lapina. Moscow, 2015.
2. Kharitonov I.K. Some constitutional and financial aspects of the federal relations in the Russian Federation // Theory and practice of social development. 2012. № 3. P. 360-363.
3. Innovations in financial markets / sci. ed. by N.I. Berzon, T.V. Teplova. Moscow, 2013.
4. On the Constitutional Court of the Russian Federation: fed. constitutional law d.d. July 21, 1994 № 1-FCL (as amended on Dec. 28, 2016).
212
