CC BY
16
Ильин Игорь Михайлович Харитонов Илья Константинович
Конституционно-правовой механизм обеспечения финансовой стабильности России как основа противодействия рискам и угрозам в финансовой сфере
В статье рассматриваются проблемы функционирования конституционного механизма обеспечения финансовой устойчивости, его основные элементы. Исследуется зарубежный опыт применения риск-ориентированной модели в финансовой деятельности.
Ключевые слова: конституционный механизм, конституционные права и свободы, государственный бюджет, финансовый кризис, финансовая устойчивость, золотовалютный резерв, государственные заимствования, риск-ориентированная модель.
Constitutional and legal mechanism for ensuring Russia's financial stability as the basis for counteracting risks and threats in the financial sphere
The article deals with the problems of the functioning of the constitutional mechanism for ensuring financial stability, its main elements. The foreign experience of using a risk-based model is investigated.
Key words: constitutional mechanism, constitutional rights and freedoms, state budget, financial crisis, financial stability, gold and foreign exchange reserves, state borrowings, risk-oriented model.
Финансовая устойчивость государства характеризуется сбалансированностью доходов и расходов бюджета. Вместе с тем под влиянием различных угроз в условиях кризисных ситуаций данный баланс может быть нарушен.
Обеспечение национальной безопасности является одним из непременных условий укрепления суверенитета и сохранения территориальной целостности России [1, с. 5; 2], повышения «экономической стрессоустойчивости». Именно в условиях стабильного общества осуществляется реализация отраженных в Основном законе РФ прав на достойный уровень и качество жизни граждан, а также обеспечивается суверенитет, территориальная целостность и социально-экономическое развитие государства.
Конституционный механизм обеспечения финансовой стабильности России реализуется в рамках правовой общегосударственной стратегии, воплощаемой посредством финансовой деятельности государства. Постановление Конституционного Суда РФ закрепляет, что нормы финансового права «...проявляют свое регулятивное воздействие на бюджетные отношения не сами по себе, а в связи с целями государственной экономической политики, включая финансовую политику и финансовое регулирование в их конституционно-право-
вом смысле» [3]. Как справедливо утверждает О.Н. Горбунова, такое соотношение финансовой устойчивости и финансовой политики государства является типичным примером системы «обратных связей» [4, с.16], позволяющей рассматривать финансово-правовой механизм обеспечения финансовой стабильности государства в его динамично развивающемся состоянии.
Под механизмом обеспечения финансовой устойчивости следует понимать систему финансовых средств поддержания равновесия частных и публичных государственных интересов, направленную на достижение оперативных и (или) стратегических долгосрочных целей, задач и функций государства [5, с. 30]. Необходимость обеспечения финансовой стабильности изначально обусловлена положениями Основного закона, т. к. именно в нем заложены определенные организационно-правовые положения, закрепляющие несокрушимость конституционного строя, обеспечение стабильности в обществе, социально-экономические и политические права и свободы.
Основными элементами конституционного механизма обеспечения финансовой устойчивости Российской Федерации являются:
специально уполномоченные органы, обеспечивающие финансовую стабильность государства;
108
принципы, на которых основывается деятельность уполномоченных органов, реализация их компетенции и всего механизма;
источники, за счет которых и осуществляется финансирование государственных функций и задач в условиях воздействия рисков и угроз.
Отметим, что риски, угрозы, иные вызовы выступают в качестве факторов, которые влияют на конституционный механизм обеспечения финансовой стабильности. Совершенствование методики предотвращения рисков, оценки их уровня, агрегирования - одно из приоритетных направлений деятельности государственных органов, уполномоченных обеспечивать финансовую устойчивость государства в сфере противодействия возможным рискам и угрозам.
Актуальной проблемой видится то, что в современных правовых реалиях модели выявления и оценки рисков существуют лишь в отдельных сферах (ведомствах), что не позволяет представить общую финансово-правовую картину, предугадать возможность наступления негативных последствий и дать им оценку. Подобные модели разработаны и закреплены ведомственными актами Центрального банка России, Минфина, Федеральной таможенной службы, Минэкономразвития России, Минпромторга России, Минсельхоза России, Росфинмониторинга, Федеральной налоговой службы. В связи с этим считаем целесообразным создание единой комплексной методики, направленной на своевременное выявление и предотвращение возможных рисков и угроз.
Такой элемент рассматриваемого механизма, как источники (или институты) обеспечения финансовой устойчивости, выступает его конституционно-правовым и финансовым фундаментом, неким резервом, позволяющим восполнять внеплановые государственные расходы, которые возникают под влиянием всевозможных кризисных явлений.
С учетом вышеизложенного к источникам обеспечения финансовой стабильности можно отнести:
деятельность по защите общественных отношений в финансово-бюджетной сфере, осуществляемую Президентом и Правительством России на основании ст. 80, 90, пп. «а», «б» ч. 1 ст. 114 Конституции РФ; государственный бюджет; суверенные фонды; золотовалютные резервы; заимствования государства. Рассмотрим более подробно некоторые из этих источников.
Так, деятельность по защите общественных отношений в финансово-бюджетной сфере, осуществляемая Президентом и Правительством РФ, реализована в принятых подзаконных актах. Согласно Указу Президента РФ от 2 февраля 2016 г. № 41 «О некоторых вопросах государственного контроля и надзора в финансово-бюджетной сфере» была упразднена Федеральная служба финансово-бюджетного надзора, а ее полномочия переданы в ведение Федерального казначейства, Федеральной таможенной службы и Федеральной налоговой службы [6]. 29 июня 2018 г. Президент России подписал Указ «О Национальном плане противодействия коррупции на 2018-2020 годы» [7], направленный на борьбу с коррупцией в финансовой сфере и совершенствование мер по защите субъектов предпринимательской деятельности от злоупотреблений служебным положением со стороны должностных лиц. Правительство РФ утвердило государственную программу «Управление государственными финансами и регулирование финансовых рынков», ответственным исполнителем которой было назначено Министерство финансов РФ [9]. В указанном нормативном документе установлены цели каждой подпрограммы: обеспечение соответствующего правового механизма защиты общественных отношений на финансовом рынке и совершенствование системы контроля и надзора в финансово-бюджетной сфере.
Наличие вышеперечисленных актов говорит о реализации в нашей стране механизма обеспечения финансовой стабильности, задекларированного в Конституции РФ.
Вместе с тем при отсутствии соответствующей финансовой базы и под влиянием внутренних и внешних угроз реализация заложенного перечня конституционно-правовых мер по защите основ конституционного строя и обеспечению финансовой устойчивости в должной мере будет затруднена. В связи с этим формирование соответствующего финансового фундамента является первоочередной задачей Российского государства. Одним из ключевых ее элементов выступает суверенный фонд, который представляет собой часть федеральных бюджетных средств, находящихся в распоряжении специального (или специальных) уполномоченного органа и предназначенных для финансового обеспечения выполнения задач и функций государства при возникновении кризисных ситуаций.
Выделим наиболее существенные виды рисков, которые (в совокупности или по отдельности) детерминируют возможные кризисные
109
проявления: стратегические; управленческие; финансовые; операционные; информационные [5, с. 175].
Кроме вышеназванных, также следует отметить риски, связанные с потенциальным наступлением неблагоприятных событий, например потерей/неполучением дохода вследствие неэффективного осуществления операций, искажением отчетности и т. д. Так, Высший евразийский экономический совет к рискам недополучения доходов относит снижение спроса на продукцию и замедление темпов роста на основные товары, экспортируемые государствами - членами ЕАЭС и странами - участницами СНГ, и отмечает необходимость принятия мер по повышению доходной и оптимизации расходной частей бюджетов данных стран [9].
В настоящее время усилия Правительства Российской Федерации направлены на противодействие вызовам, которые оказывают существенное влияние на обеспечение финансовой устойчивости нашего государства:
снижение спроса на традиционные сырьевые ресурсы;
политическое обострение, повлекшее повышение экономической и политической неопределенности, закрытие доступа для большинства российских организаций к заемному иностранному финансированию, ограничение использования современных иностранных технологий;
снижение численности трудоспособного населения в связи с тяжелой демографической ситуацией в стране и, как следствие, уменьшение объема доходов бюджета от их деятельности.
Ежегодные отчетные документы Центрального банка России [10] обязательно содержат информацию об обеспечении финансовой стабильности, на основании которой анализируется влияние глобальных рисков на российский финансовый сектор. В частности, отмечается, что для России ключевым глобальным вызовом стало падение цен на нефть, а также введение внешних санкций в отношении отдельных российских организаций, как финансовых, так и нефинансовых. В связи с этим Правительство РФ предусмотрело необходимую поддержку нефтяного бизнеса - меры, направленные на предоставление государственных гарантий, с целью содействия развитию малого и среднего бизнеса в данной отрасли [11].
Вместе с тем все больше государств используют риск-ориентированные подходы в финансовой деятельности. Так, риск-ориентированное планирование успешно применяется
в контрольной деятельности таких государств, как Великобритания, Португалия, США. В финансовой системе России риск-ориентированный подход, в том числе путем открытости и доступности для понимания подконтрольными субъектами, получил распространение посредством установления таможенного и налогового контроля. Мировая практика, а также отечественный опыт применения такого планирования показывают, что внедрение риск-ориентированной модели реализуется путем присвоения подконтрольным субъектам различной степени опасности (риска) их деятельности на основе определенных критериев.
Для России и мирового сообщества одним из возможных способов выявления и оценки уровня рисков являются модели, разработанные Организацией экономического сотрудничества и развития (далее - ОЭСР) (осуществляет выработку и реализацию политики, способствующей росту социально-экономического благосостояния во всем мире), а также критерии, используемые международными рейтинговыми агентствами и службами. Последние в основном необходимы потенциальным или реальным инвесторам государства. Методика ОЭСР заключается в классификации государств и присвоении им одной из категорий с числовым показателем от нуля до семи, где ноль означает минимальный суверенный риск. В зависимости от категории страны предусмотрено применение показателя «минимальный размер премии за риск» и иные условия.
В призме организационно-правового обеспечения финансовой устойчивости особого внимания заслуживает классификация доходов бюджетов с точки зрения их разделения на основные и чрезвычайные по критерию наличия (отсутствия) рисков и угроз финансовой устойчивости государства.
Финансовый кризис, произошедший в 2007 г. в США, а затем получивший развитие в других странах, стал серьезным испытанием для современной мировой экономической системы, обусловив глубокие структурные изменения в ней. Данный кризис был вызван целым рядом факторов, как финансовых (в том числе огромным и нерегулируемым внебиржевым рынком деривативов), так и экономических (например, обвал рынка недвижимости). Именно их синергия привела к столь разрушительным последствиям.
Кризис 2008 г. доказал необходимость проведения реформы в области регулирования и надзора на финансовом рынке, в том числе посредством кредитных организаций. Так, в 2013 г. было приня-
110
то решение о создании на базе Центрального банка России нового института - глобального регулятора, осуществляющего финансово-хозяйственный надзор за большинством сегментов рынка (мегарегулятора), а также совершенствование кризис-менеджмента в России.
Анализ функционирования банковских ме-гарегуляторов в Великобритании, ФРГ, Нидерландах позволяет сделать вывод о том, что положительный эффект их деятельности связан с тем, что в финансовом секторе применяются единые стандарты и технологии контроля, ограничивающие появление так называемого регулятивного арбитража (т.е. возможности применения разных стандартов к одним и тем же сегментам со стороны различных контрольно-надзорных органов) [12, с. 28]. Это позволяет преодолевать кризисы на финансовых рынках и быстро реагировать на негативные вызовы (независимо от места их возникновения или секторальной идентификации). Однако следует помнить и о таком следствии деятельности мегарегулятора, как опасность монополизации, затрагивающей в том числе сферу правового регулирования.
Снижение уровня риска финансовой системы является, безусловно, одним из наиболее актуальных принципов, необходимых для стабильной и эффективной работы финансового рынка. Кризисные явления начала 2000 гг. наглядно показали, что финансовая отрасль как
1. Хабриева Т.Я., Тихомиров Ю.А., Гутни-ков О. В. и др. Закон. Обеспечение безопасности и реальной экономики / под ред. Т.Я. Ха-бриевой. М., 2015.
2. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993). М, 1993.
3. По делу о проверке конституционности пункта 2 статьи 155, пунктов 2 и 3 статьи 156 и абзаца двадцать второго статьи 283 Бюджетного кодекса Российской Федерации в связи с запросами администрации Санкт-Петербурга, Законодательного собрания Красноярского края, Красноярского краевого суда и Арбитражного суда Республики Хакасия: постановление Конституционного Суда РФ. URL: http://consultant.ru
4. Горбунова О.Н. Финансовое право и финансовый мониторинг в современной России. М., 2003.
5. Поветкина Н.А. Финансовая устойчивость Российской Федерации. Правовая доктрина и практика обеспечения / под ред. И.И. Кучерова. М., 2016.
одна из наиболее развитых была недостаточно эффективна и включала в себя ряд уязвимых сторон, что и повлияло на столь быстрое и разрушительное распространение систематического риска среди участников финансовой системы. Правовое регулирование должно создавать условия, при которых возникающие финансовые проблемы у одного из ключевых участников торгов не будут распространяться на остальных. Одной из самых эффективных мер, направленных на недопущение подобных ситуаций, является утверждение четких и строгих правил по управлению риском и установление ограничений на долю принимаемого риска. При этом риски (или угрозы) - это неотъемлемая часть механизма обеспечения финансовой устойчивости государства. Под их влиянием проявляется такое свойство обеспечения финансовой устойчивости, как способность восстанавливаться. Управление рисками предполагает использование специфических методов, которые способны нивелировать вероятность их наступления. Вместе с тем необходимо оказывать системное регулирующее воздействие на группы рисков, проявляющихся в конкретных сферах. Данную функцию государственной политики в финансовой сфере в условиях нестабильной мировой экономики непременно необходимо реализовывать с учетом государственных конституционно-правовых принципов.
1. Khabrieva T.Ya., Tikhomirov Yu.A., Gut-nikov O.V., et al. Law. Security and the real economy/ed. T.Ya. Khabrieva. Moscow, 2015.
2. The Constitution of the Russian Federation (adopted by popular vote on 12.12.1993). Moscow, 1993.
3. On the case of verifying the constitutionality of clause 2 of Article 155, clauses 2 and 3 of Article 156 and paragraph twenty-two of Article 283 of the Budget Code of the Russian Federation in connection with requests from the administration of St. Petersburg, the Legislative Assembly of the Krasnoyarsk Territory, Krasnoyarsk Regional Court and the Arbitration Court of the Republic of Khakassia: resolution of the Constitutional Court of the Russian Federation. URL: http://consultant.ru
4. Gorbunova O.N. Financial law and financial monitoring in modern Russia. Moscow, 2003.
5. Povetkina N.A. Financial stability of the Russian Federation. Legal doctrine and practice of security /ed. I.I. Kucherov. Moscow, 2016.
6. On some issues of state control and supervision in the financial and budgetary sphere:
111
6. О некоторых вопросах государственного контроля и надзора в финансово-бюджетной сфере: указ Президента РФ от 2 февр. 2016 г. № 41. Доступ из справ. правовой системы «КонсультантПлюс».
7. О Национальном плане противодействия коррупции на 2018-2020 годы: указ Президента РФ от 29 июня 2018 г. № 378. Доступ из справ. правовой системы «<Консультант-Плюс».
8. Об утверждении государственной программы Российской Федерации «Управление государственными финансами и регулирование финансовых рынков»: постановление Правительства РФ от 15 апр. 2014 г. № 320. Доступ из справ. правовой системы «Кон-сультантПлюс».
9. Об основных ориентирах макроэкономической политики государств - членов Евразийского экономического союза на 2015-2016 годы: решение Высшего евразийского экономического совета от 8 мая 2015 г. № 11. Доступ из справ. правовой системы «КонсультантПлюс».
10. Центральный банк Российской Федерации. URL: http://www.cbr.ru/publ/?PrtId=god
11. Об Энергетической стратегии России на период до 2030 года: распоряжение Правительства РФ от 13 нояб. 2009 г. № 1715-р. Доступ из справ. правовой системы «Кон-сультантПлюс».
12. Бацура М. С. Зарубежный опыт создания и функционирования института мегарегуля-тора на примере Великобритании и ФРГ // Финансовое право. 2015. № 5.
decree of the President of the Russian Federation d.d. Febr. 2, 2016 № 41. Access from legal reference system «ConsultantPlus».
7. On the National Anti-Corruption Plan for 2018-2020: Presidential Decree d.d. June 29, 2018 № 378. Access from the legal reference system «ConsultantPlus».
8. On approval of the state program of the Russian Federation «Public Finance Management and Regulation of Financial Markets»: decree of the Government of the Russian Federation d.d. Apr. 15, 2014 № 320. Access from legal reference system «ConsultantPlus».
9. On the main guidelines of the macroeconomic policy of the member states of the Eurasian Economic Union for 2015-2016: decision of the Supreme Eurasian Economic Council d.d. May 8, 2015 № 11. Access from legal reference system «ConsultantPlus».
10. Central Bank of the Russian Federation. URL: http://www.cbr.ru/publ/?PrtId=god
11. On the Energy Strategy of Russia for the period up to 2030: order of the Government of the Russian Federation d.d. Nov. 13, 2009 № 1715-p. Access from legal reference system «ConsultantPlus».
12. Batsura M.S. Foreign experience of creating and operating a mega-regulator by the example of Great Britain and Germany // Financial Law. 2015. № 5.
СВЕДЕНИЯ ОБ АВТОРАХ
Ильин Игорь Михайлович, кандидат юридических наук, доцент кафедры государственно-правовых дисциплин Новгородского государственного университета им. Ярослава Мудрого; e-mail: [email protected];
Харитонов Илья Константинович, кандидат юридических наук, доцент кафедры конституционного и административного права Краснодарского университета МВД России; e-mail: [email protected]
INFORMATION ABOUT AUTHORS
I.M. Ilin, Candidate of Law, Assistant Professor of the Chair of State and Legal Disciplines of the Novgorod State University of Yaroslav the Wise; e-mail: [email protected];
I.K. Kharitonov, Candidate of Law, Assistant Professor of the Chair of Constitutional and Administrative Law of the Krasnodar University of the Ministry of the Interior of Russia; e-mail: urpom.haritonoff@ yandex.ru
112
