CC BY
51
КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВЫ Е ИССЛЕДОВАНИЯ
УДК 351.82 ББК 67.401
© 2017 г. М. Ю. Понежин,
доцент кафедры конституционного и муниципального права Ростовского государственного экономического университета (РИНХ) кандидат юридических наук, доцент. E-mail: [email protected]
А Ю. Понежина,
доцент кафедры административного права Ростовского юридического института МВД России кандидат юридических наук. E-mail: [email protected]
К ВОПРОСУ О КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОЙ СУЩНОСТИ ГОСУДАРСТВЕННОГО ФИНАНСОВОГО КОНТРОЛЯ В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ
В статье анализируется конституционно-правовая сущность и дефиниция финансового контроля, осуществляемого государственными органами на основе действующего законодательства. Исследуется понятийный аппарат, рассматриваются виды и суть государственного финансового контроля. Ключевые слова: конституционные основы, финансовый государственный контроль.
M. Yu. Рonezhin - Associate Professor, Department of Constitutional and Municipal Law, Rostov State Economic University (RINH), PhD in Law, Associate Professor.
L. Yu. Рonezhina - Associate Professor, Department of Administrative Law, Rostov Law Institute of the Ministry of Internal Affairs of the Russian Federation, PhD in Law.
TO THE ISSUE OFTHE CONSTITUTIONAL LEGAL ESSENCE OFTHE STATE FINANCIAL CONTROL IN MODERN RUSSIA
The article analyzes the constitutional and legal essence of the state financial control at the present stage of development of the state. Examines the conceptual apparatus, the author examines the types and essence of the state financial control.
Key words: constitutional foundations, financial state control.
Финансовый контроль является неотъемлемым условием поддержания финансовой дисциплины всеми хозяйствующими субъектами. По справедливому замечанию Е. Ю. Грачевой, «осуществление финансового контроля - форма государственного регулирования определенных производственных отношений. Возможность его проведения вытекает из наличия особой контрольной функции финансов, общественное назначение которых состоит, в частности, в обеспечении экономических условий для осуществления государством контроля за рациональным формированием и использованием централизованных и децентрализованных денежных фондов» [1]. Таким образом, финансовый контроль затрагивает вопросы образования, распределения (перераспределения) и использования не только централизованных, но и децентрализованных денежных фондов. Сложная экономическая обстановка вынуждает государство корректировать финан-
совую и денежно-кредитную политику, адаптировать инструменты управления публичными финансами к новым реалиям. Формирование и исполнение бюджетов бюджетной системы Российской Федерации также происходит с «оглядкой» на спад экономики.
Можно утверждать, что финансовый контроль охватывает не только финансовую, но и связанную с ней производственную деятельность финансово-правовых хозяйств.
Значимость данной темы определяется объемом денежных, материальных, человеческих ресурсов, выделяемых из бюджетных источников различных уровней и задействованных в финансировании различных экономических и социальных сфер, проектов, программ Российской Федерации, а также особенностями современного экономического положения, в том числе с учетом кризисных явлений как национального, так и общемирового значения.
Актуальность настоящей темы исследования обусловлена тем, что сохранность бюджетных средств и государственной собственности является гарантом осуществления национальных, социально-экономических и иных программ в различных отраслях народного хозяйства.
Финансовый контроль представляет собой одну из основных функций финансов. Во всех развитых странах действует сложившаяся система государственного финансового контроля, имеющая свои особенности, связанные с многими факторами, такими как исторический тип государства, соответствующий этап его развития, форма правления. От выбора организационных форм финансового контроля в значительной степени зависит эффективность финансов в целом, в том числе и государственных.
Составным элементом управления государством, который должен выявить различные отклонения от установленных норм законности, эффективности и целесообразности в руководстве финансовыми ресурсами, а при вскрытии несоответствия - своевременно принять соответствующие восстановительные и корректирующие меры, выступает государственный финансовый контроль.
Конституционные аспекты финансового контроля имеют в своей основе общие категории бюджетного и финансового права, для которых основной закон является основным правовым источником. Финансовый контроль осуществляется не в отношении какого-то одного или нескольких административных органов, а исполнительной власти в целом.
Для того чтобы финансовый государственный контроль был действительно независимым, орган, его осуществляющий, должен занимать особое положение среди иных высших органов государственной власти.
Несомненно, государственный аппарат обладает более крупными объемами денежных средств, чем те, что находятся в его бюджете. Бюджетные интересы каждого отдельного человека и общества уже, чем финансовые. Но функция контроля как элемент государственного управления должен охватывать все, что отнесено Конституцией РФ к ведению Федерации в этой сфере и способствовать проведению в Российской Федерации единой финансовой, кредитной и денежной политики [2].
Одной из основных задач государственного финансового контроля при осуществлении программного бюджета будет реализация блока данных, которые бы прорабатывали в тончайших нюансах весь момент выполнения установленных государством правил, служили
основанием для реализации принятых административных решений но найденным фактическим отклонениям от плановых результатов. Без образования данной надстройки невозможно организационное и финансовое быстрое реагирование органов управления финансами на выявленные недостатки, но в то же время соответствующее действительности.
При этом необходимо отметить, что значительную роль в обеспечении единства финансовой политики играет Конституционный Суд Российской Федерации, за которым справедливо признается право осуществления проверки финансово-плановых актов [3].
Не останавливаясь на характеристике юридической природы итоговых решений Конституционного Суда РФ [4], обратим внимание на то, что он в своих решениях, хотя и вывел финансово-плановые законы (речь идет о Федеральном законе о федеральном бюджете) за рамки своей компетенции [5], но, тем не менее, при рассмотрении конкретных дел сформулировал ряд правовых позиций относительно необходимости соблюдения при разработке финансово-плановых актов принципов соразмерности (иначе говоря, пропорциональности), справедливости, равенства и т. д. [6]. В своем постановлении от 14.07.2005 № 8-П Конституционный Суд РФ указал на то, что законодатель, имеющий дискреционные полномочия, при принятии финансово-плановых актов должен быть ограничен целями и задачами единой финансовой политики [7].
Актуальные тенденции развития как российской, так и мировой экономики и бюджетных процессов внутри отдельных стран свидетельствуют о том, что только финансового контроля, понимаемого как контроль за точным соблюдением законодательства в области реализации денежных фондов государства и субъектов местного самоуправления, мероприятия, проводимые субъектами контроля, по устранению и предупреждению нарушений финансовой дисциплины, уже недостаточно для того, чтобы составить полную и достоверную картину о расходовании государственных бюджетных средств и использовании государственной собственности.
В настоящее время преобразования в экономике Российской Федерации объективно требуют применения не только собственно финансового контроля (контроля за законностью), но и прочих элементов системного государственного финансового контроля - аудита эффективности (контроля за экономичностью, результативностью и продуктивностью) и стра-
тегического аудита (контроля за целеполагани-ем и достижением поставленных целей) использования государственных ресурсов.
На современном этапе одним из важнейших элементов государственного финансового контроля становится аудит эффективности, то есть действия, включающие в себя «проверку экономичности, продуктивности и результативности и проверку экономичности административной деятельности в соответствии с ее основными принципами и практикой, а также политикой управления; проверку продуктивности использования трудовых, финансовых и других ресурсов, включая исследование информационных систем, состояния внутреннего контроля, а также процедур устранения проверяемыми объектами выявленных недостатков; проверку результативности выполнения задач, поставленных перед проверяемой организацией, проверку фактических последствий ее деятельности в сравнении с запланированными...» [8].
Однако трудно говорить о законности, целесообразности, экономичности, продуктивности и результативности расходования бюджетных средств и использования государственной собственности, если изначально ошибочно задан вектор социально-экономического развития, находящий свою фактическую реализацию в финансировании тех или иных статей бюджета, федеральных целевых программ и комплексно общей стратегии развития государства. И в этом смысле одну из ведущих ролей начинает играть стратегический аудит, понимаемый как «.комплекс экспертно-аналитических и контрольных мероприятий, позволяющих оценить эффективность использования национальных ресурсов для достижения стратегических целей, формулируемых политическим руководством страны на определенный период времени» [9].
Таким образом, комплексная реализация всех видов аудита с момента целеполагания развития государства в стратегическом плане и разработки конкретных статей государственного бюджета, социально-экономических программ до проверки эффективности и законности расходования бюджетных средств и использования государственной собственности позволит говорить о выходе государственного финансового контроля в Российской Федерации на новый - системный уровень. Но для этого необходимо провести модернизацию существующей нормативной правовой базы государственного финансового контроля в аспекте проработки и закрепления понятий, содержания, механизмов осущест-
вления государственного финансового контроля как системного аудита.
Как отмечается в научной литературе, «с этой точки зрения некоторые действующие нормативные правовые документы не только проясняют, решают, но одновременно и усложняют отдельные проблемы организации и осуществления государственного финансового контроля. В действующем законодательстве отсутствует правовое определение самого понятия "государственный финансовый контроль". Без определения понятия "государственный финансовый контроль" и сферы его действия призывы к усилению контроля останутся благими пожеланиями» [2].
Если проанализировать правовые акты в данной сфере, то можно предположить, что, несмотря на многочисленные попытки реформирования бюджетного законодательства, совершенствование механизмов осуществления внутреннего государственного финансового контроля остается одним из приоритетных направлений развития бюджетной политики в России.
Действующие законодательные акты разделяют государственный (муниципальный) финансовый контроль на различные виды. При этом государственный финансовый контроль в зависимости от предмета, а также органа, ведомства, структуры, его осуществляющего, имеет несколько видов: 1) бюджетный контроль; 2) налоговый контроль; 3) банковский контроль; 4) валютный контроль; 5) надзор за страховой деятельностью; 6) таможенный контроль. Соответственно, каждый вид финансового контроля базируется на определенной нормативной правовой базе.
Практическая реализация государственного финансового контроля в Российской Федерации носит сложный, многокомпонентный и многоуровневый характер. Основным его предметом является контроль за соблюдением законности в различных сферах. Организационно-правовая система государственного финансового контроля состоит из огромного количества нормативных правовых актов (законов, указов и постановлений), осуществляется он различными, зачастую разобщенными, органами, службами и ведомствами.
Обращает на себя тот факт, что попытки модернизировать основу нормативных правовых актов государственного финансового контроля предпринимаются достаточно регулярно. В 2013 году был принят Федеральный закон [10], который изменил различные положения законодательства, регулирующего общие
элементы осуществления контроля и ответственности за нарушения этих норм. Закон регулирует «разделение контроля на внешний, осуществляемый Счетной палатой Российской Федерации, и внутренний, осуществляемый органами исполнительной власти субъекта РФ, уточняются объекты и методы государственного (муниципального) контроля, полномочия контролирующих органов, общие положения о бюджетных нарушениях и их видах, применении бюджетных мер принуждения, применяемых за их совершение» [11].
Однако пока не решены проблемы при осуществлении государственного финансового контроля, обусловленные сложностью его нормативного правового регулирования и межведомственных коммуникаций между органами и службами, его осуществляющими, трудно оценить осуществляемый в настоящее время государственный финансовый контроль как по-настоящему эффективный [12]. Для преодоления данной ситуации целесообразно предпринять следующие шаги:
- разработать системную и завершенную нормативную правовую базу государственного финансового контроля, применив к системе государственного финансового контроля принципы четкой стандартизации;
- в органах, ведомствах и структурах, осуществляющих государственный финансовый контроль, провести реформу, которая позволит наладить между ними эффективное взаимодействие, в результате чего государственный финансовый контроль может выйти на качественно новый уровень;
- сформировать новую систему процедур
Литература
1. Правовое регулирование финансового контроля в Российской Федерации: проблемы и перспективы: моногр. / отв. ред. Е. Ю. Грачева. М., 2013.
2. Тлипиев А. Т. Конституционно-правовые основы государственного финансового контроля в России: вопросы теории и практики: дис. ... канд. юрид. наук. Ростов н/Д, 2003.
3. Кудряшова Е. В. Судебное правоприменение в сфере государственного финансового планирования // Закон. 2014. № 9.
4. Баринов Э. Э., Позднышов А. Н. Юридическая природа решений Конституционного Суда Российской Федерации // Юристъ-Правоведъ. 2013. № 6 (61).
5. По делу о проверке конституционности положения части первой статьи 15 Феде-
контроля (методическую базу), привести методологическую основу в соответствие с современными условиями;
- организовать соответствующую информационно-коммуникационную инфраструктуру, которая также позволит наладить взаимодействие между субъектами государственного контроля и которая может служить источником получения информации для проверяемых организаций и учреждений;
- образовать научные школы, в том числе для создания системы кадрового обеспечения проведения государственного финансового контроля.
Понимание государственного контроля только как контроля за законностью использования средств (то есть контроль постфактум) не отвечает современному уровню экономического развития. Только контроль на всех этапах - от постановки цели, до ее реализации, через все стадии контроля (предшествующий, текущий, последующий), контроль внешний и внутренний - позволит избежать коррупции, откровенного воровства, которое, к сожалению, «процветает» в отношении расходования бюджетных средств и собственности.
Таким образом, решение проблем, существующих сегодня в бюджетном законодательстве, должно обеспечить защиту российской финансовой системы, повышение ответственности государства, отдельных юридических и физических лиц за выполнение бюджетных и должностных обязательств, соблюдение конституционных прав на бюджетное финансирование социальных потребностей (расходов) в рамках законности и правопорядка.
Bibliography
1. Legal regulation of financial control in the Russian Federation: problems and prospects: monograph / ed. by E. Yu. Gracheva. Moscow, 2013.
2. Tlipiev A. T. Constitutional and legal basis of state financial control in Russia: theory and practice: dis. ... PhD in Law. Rostov-on-Don, 2003.
3. Kudryashova E. V. Judicial enforcement in the sphere of public financial planning // Law. 2014. № 9.
4. Barinov E. E., Posdnycov A. N. Legal nature of decisions of the constitutional Court of the Russian Federation // Yurist-Pravoved. 2013. № 6 (61).
5. On business about check of constitutionality of provisions of part one of article 15 of the Federal law «About the budget of Fund of social insurance of the Russian Federation for 2002» in connection with the complaint of citizen T. A. Banykina: deci-
рального закона «О бюджете Фонда социального страхования Российской Федерации на 2002 год» в связи с жалобой гражданки Т. А. Баныкиной: постановление Конституционного Суда Рос. Федерации от 22.03.2007 № 4-П // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2007. № 14.
6. По делу о проверке конституционности пункта 2 статьи 155, пунктов 2 и 3 статьи 156 и абзаца двадцать второго статьи 283 Бюджетного кодекса Российской Федерации в связи с запросами Администрации Санкт-Петербурга, Законодательного собрания Красноярского края, Красноярского краевого суда и Арбитражного суда Республики Хакасия: постановление Конституционного Суда Рос. Федерации от 17.06.2004 № 12-П // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2004. № 27. Ст. 2803.
7. По делу о проверке конституционности отдельных положений федеральных законов о федеральном бюджете на 2003 год, на 2004 год и на 2005 год и постановления Правительства Российской Федерации «О порядке исполнения Министерством финансов Российской Федерации судебных актов по искам к казне Российской Федерации на возмещение вреда, причиненного незаконными действиями (бездействием) органов государственной власти либо должностных лиц органов государственной власти» в связи с жалобами граждан Э. Д. Жу-ховицкого, И. Г. Пойма, А. В. Понятовского, А. Е. Чеславского и ОАО "Хабаровскэнерго"»: постановление Конституционного Суда Рос. Федерации от 14.07.2005 № 8-П // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2005. № 30 (ч. II). Ст. 3199.
8. Рябухин С. Н. Аудит эффективности использования государственных ресурсов - современная форма финансового контроля. М., 2015.
9. Алексеева И. В. Исследование сущности и экономической природы стратегического аудита и его объектов // Аудит и финансовый анализ. 2010. № 6.
10. О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации: Федер. закон Рос. Федерации от 23.07.2013 № 252-ФЗ // Рос. газ. 2013. 7 авг.
11. Лагутин И. Б. Системность бюджетного контроля и бюджетного аудита в Российской Федерации: финансово-правовое регулирование: дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2014.
12. Понежин М. Ю., Семин А. В. Конституционно-правовые основы финансового государственного контроля в России // Вестн. Сев.-Кавказ. гуманитар. ин-та. 2016. № 4.
sion of the constitutional Court of the Russian Federation from 22.03.2007 № 4-P // Collected legislation of the Russian Federation. 2007. № 14. Art. 1742.
6. On business about check of constitutionality of paragraph 2 article 155, paragraphs 2 and 3 article 156 and paragraph twenty-second article 283 of the Budget code of the Russian Federation in connection with requests of the Administration of St. Petersburg, Legislative Assembly of Krasnoyarsk region, Krasnoyarsk regional court and Arbitration court of Republic Khakassia: decision of the constitutional Court of the Russian Federation from 17.06.2004 № 12-P // Collected legislation of the Russian Federation. 2004. № 27. Art. 2803.
7. On business about check of constitutionality of separate provisions of Federal laws on the Federal budget for 2003, 2004 and 2005 and the decree of the Government of the Russian Federation «About the order of execution by the Ministry of Finance of the Russian Federation of court acts on suits to Russian Federation Treasury on compensation for damage caused by unlawful actions (inaction) of state authorities or officials of bodies of state power» in connection with complaints of citizens E. D. Zhukhovitsky, I. G. Floodplain, A.V. Ponia-towski, A. E. Keslevskogo and JSC "Khabarovsken-ergo"»: decision of the constitutional Court of the Russian Federation dated 14.07.2005 № 8-P // Collected legislation of the Russian Federation. 2005. № 30 (part II). Art. 3199.
8. Ryabukhin S. N. Audit of efficiency of use of public resources is a modern form of financial control. Moscow, 2015.
9. Alekseeva I. V. Investigation of the essence and economic nature of the strategic audit objects // Audit and financial analysis. 2010. № 6.
10. On amendments to the Budget code of the Russian Federation and certain legislative acts of the Russian Federation: Federal Law of the Russian Federation of 23.07.2013 № 252-FL // Russian newspaper. 2013. 7 August.
11. Lagutin I. B. The Consistency of budget control and budget audit in the Russian Federation: financial and legal regulation: dis. ... Doctor of Law. Moscow, 2014.
12. Ponezhin M. Yu., Semin A.V. Constitutional and legal basis of state financial control in Russia // Vestnik of the North-Caucasian Humanitarian Institute. 2016. № 4.
