CC BY
102
УДК 645.36, 645.38
Организационно-правовые и информационно-методические аспекты развития финансового контроля
ВОРОНЧЕНКО ТРОФИМ ПАВЛОВИЧ,
аспирант кафедры «Финансы, кредит и страхование»* Российской академии предпринимательства, г. Москва, Россия E-mail: [email protected]
АННОТАЦИЯ
В статье рассматриваются актуальные вопросы состояния и развития российской системы государственного финансового контроля. Своевременность исследования проблем финансового контроля обусловлена бюджетными реформами, проводимыми в России в последние годы, вызванными, в свою очередь, мировым финансовым кризисом, экономическими санкциями и другими проблемами, приведшими к финансовым трудностям экономических субъектов, дефициту бюджетных средств, их неправомерным и неэффективным расходованием и необходимостью в связи с этим особого контроля за их целевым и, что особенно важно, результативным использованием. Автор статьи отмечает, что российская система государственного финансового контроля характеризуется слабой законодательной и методологической базой, отсутствием единой информационной системы, дублиро-ванностью в работе контрольных органов, слабым взаимодействием субъектов и объектов контроля, низким уровнем его действенности, поэтому нуждается в серьезной трансформации.
Научная значимость представленного в статье материала заключается в развитии концептуальных основ системы государственного финансового контроля и представлении ее в виде комплекса взаимосвязанных и взаимозависимых элементов, объединенных общностью принципов формализации бюджетного надзора, обусловленных уровнем управления и спецификой ведомственной принадлежности с позиций эффективности осуществления бюджетных расходов и использования бюджетных средств.
Ключевые слова: государственный финансовый контроль, бюджетная система, бюджетные средства, эффективность бюджетных расходов, действенность контроля, субъекты, объекты и органы контроля, информационная и методическая база контроля.
Organizational, Legal, Information and Methodological Aspects of Financial Control Development
TROFIM P. VORONCHENKO,
post-graduate student of «Finance, Credit and Insurance» Department, Russian Academy of Entrepreneurship, Moscow, Russia E-mail: [email protected]
' Научный руководитель — В.Е. Гладкова, доктор экономических наук, профессор, профессор кафедры «Финансы, кредит и страхование» Российской академии предпринимательства.
ABSTRACT
The article considers the topical issues of the status and development of the Russian system of the state financial control. The topicality of financial control problems research stems from recent budgetary reforms in Russia, caused, in turn, by the global financial crisis, economic sanctions and other problems which results in financial difficulties of economic entities, deficit of budgetary funds, their illegal and inefficient use. The above mentioned reasons have led to the need in enhanced control over the target and effective use of the named funds.
The author notes that the Russian system of state financial control is characterized by a weak legislative and methodological base, the lack of unified information system, redundancy and parallelism in Supervisory bodies activity, weak interaction of subjects and objects of control and low level of its efficiency, and therefore concludes that the whole system needs substantial transformation.
The scientific significance of the article lies in development of a conceptual base of state financial control system and its representation in the form of a complex of interrelated and interdependent elements united by the common principles of budgetary oversight formalization. These elements are stipulated by the level of control and special features because of their affiliation and by the effectiveness of budget spending and use of public funds.
Keywords: state financial control, budget system, budgetary funds, efficiency of budget spending, effectiveness of control, control subjects, objects and bodies, information and methodological base of control.
Введение
Современный этап развития России характеризуется повышением роли государства в управлении экономикой, усилением борьбы с коррупцией и ростом правонарушений в бюджетной сфере. В связи с этим актуальными становятся вопросы эффективного управления государственными финансами, а значимым фактором, определяющим данную эффективность, выступает развитая система финансового контроля.
Эффективный и действенный контроль является необходимым условием существования сильного государства, так как контрольная функция государства в финансовой сфере — это не только предупреждение, выявление и пресечение финансовых правонарушений, но и функционирование действенной системы эффективного использования государственных средств и достижения высоких результатов в управлении государством.
Особую значимость государственный финансовый контроль приобретает в период проведения социально-экономических реформ и реализации антикризисных программ Правительства Российской Федерации. Отсутствие на данном этапе целостной системы государственного финансового контроля снижает эффективность контрольных мероприятий и их результативность, а недостаточная разработанность научных основ функционирования системы государственного финансового контроля сдерживает его развитие.
Основная часть
Начатые в России реформы государственного управления и местного самоуправления требуют
адекватной модернизации финансового контроля, осуществляемого контрольно-счетными органами соответствующего уровня бюджетной системы, его совершенствования в правовом, организационном и информационно-методическом направлениях. Современные экономические реалии России обуславливают необходимость принятия кардинальных мер, направленных на совершенствование системы государственного финансового контроля, повышение его эффективности путем создания условий, способствующих соблюдению общепринятых международных принципов и разработки единых стандартов контроля, соответствующих рекомендациям Международной организации высших органов финансового контроля (ИНТОСАИ).
Несмотря на проводимые в России реформы, направленные на совершенствование института финансового контроля, по-прежнему, к сожалению, сохраняются многочисленные случаи нецелевого и неэффективного использования бюджетных средств и иного государственного имущества, а также практики «откатов» и иных коррупционных схем в бюджетном механизме. Все это объясняется, в том числе, несовершенством существующей системы финансового контроля.
В организации финансового контроля в настоящее время реализуется практика перманентных реформ, что создает эффект неустойчивости и нестабильности системы. Кроме того, недостатки государственного управления экономикой в целом проявляются также в непоследовательности государственной политики в отношении системной
организации государственного финансового контроля, неэффективности цикличных кампаний по наведению порядка в сфере бюджетных отношений, борьбе с коррупцией и т.д. На результатах контроля сказывается отсутствие общей правовой модели и единого подхода к стратегии развития государственного финансового контроля и совершенствования законодательства.
Большинство российских ученых признают правовое обеспечение в качестве важного элемента финансового контроля, однако до сих пор они, как правило, выделяли лишь некоторые его черты. В частности, Н.С. Малеин указывает на необходимость регламентации проведения финансового контроля правовыми нормами [1, с. 103], а Н.Д. Погосян подчеркивает необходимость наделения законом субъектов финансового контроля соответствующими полномочиями [2, с. 108].
Исследуя современные экономические преобразования, многие ученые подчеркивают необходимость модернизации правового регулирования финансового контроля, с учетом присущих ему проблем. Так, Ю.А. Данилевский и Л.Н. Овсянников, рассматривая данную проблему, отмечают, что отсутствие федерального закона о финансовом контроле ведет к бессистемности в урегулировании отношений в данной области и характеризует неадекватное его развитие [3, с. 12]. Актуальность указанной проблемы отмечают Ю.Г. Клещенко и М.М. Савченко, полагающие, что в отсутствие федерального закона о финансовом контроле невозможно функционирование контроля как эффективной системы и также невозможно обеспечение финансовой безопасности [4, с. 20].
В последние годы был предпринят ряд усилий по совершенствованию правового регулирования финансового контроля. С 01.10.2011 в России вступил в силу Федеральный закон от 07.02.2011 № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» (в ред. от 04.03.2014) (далее — Закон № 6-ФЗ), направленный на унификацию статуса контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации. Однако в данном Федеральном законе не предусмотрено кардинальных мер по качественному улучшению деятельности контрольно-счетных органов. Правовые пробелы и другие неясности федерального законодательства нередко воспроизводятся на региональном и ведомственном уровнях. Пока не определены
полномочия органов контроля, законодательно не закреплен порядок контрольных мероприятий, не отработаны механизмы взаимодействия субъектов финансового контроля на разных уровнях.
Названные правовые и практические проблемы вызваны, прежде всего, несовершенством российской теории финансового контроля. Анализируя разд. IX «Государственный (муниципальный) финансовый контроль» Бюджетного кодекса Российской Федерации, многие исследователи высказывают неоднозначные суждения по вопросам сущности, места и роли финансового контроля. Как полагает Е.Н. Синева, цивилизованный государственный финансовый контроль — одно из условий формирования современных экономических отношений, а создание адекватной его системы — непременное условие успеха экономических реформ. Неупорядоченный финансовый контроль не сможет адекватно решать стоящие перед ним задачи [5, с. 90]. М.Е. Каратонов отмечает, что в условиях рыночных отношений финансовый контроль охватывает все сферы жизни общества, нацелен на рациональное и эффективное использование ресурсов, уменьшение непроизводительных расходов, пресечение фактов бесхозяйственности и расточительства [6, с. 16].
Рассматривая статус финансового контроля, Е.В. Макаренко определяет его как обязательную стадию бюджетного процесса [7, с. 24], но существуют и противоположные позиции. Мы разделяем мнение Е.Ю. Грачевой, Г.П. Толстопятенко, Е.А. Рыжковой о том, что государственный финансовый контроль является процедурой и функцией управления, сопровождающей все стадии бюджетного процесса. Бюджет выступает объектом управления, участники бюджетного процесса — его субъектами, а целью финансового контроля является соблюдение законности в бюджетном процессе и эффективное выполнение государством своих функций и задач [8, с. 165].
Нет однозначного понимания и системной сущности финансового контроля, определяемой учеными как: система институтов, инструментов и методов (С.О. Шохин) [9, с. 26]; совокупность регулярных и непрерывных процессов (Н.Д. Погосян) [2, с. 108]; составная часть общего механизма управления экономикой (Ю.А. Данилевский) [3, с. 12] и др. В то же время системность, согласно Лимской декларации руководящих принципов контроля, означает единство правовых основ контрольно-ревизионной и экспертно-аналитической деятельности,
нормативно закрепленной организации взаимодействия органов, осуществляющих государственный финансовый контроль, и установленной периодичности его осуществления. Отсутствие единой для всех уровней бюджетной системы Российской Федерации правовой, организационной и информационно-методической базы государственного финансового контроля сдерживает его развитие и препятствует эффективному выполнению его функций и задач. Вследствие действия названных факторов государственный финансовый контроль как система окончательно не сложился и пока характеризуется:
• бессистемностью и правовой неопределенностью;
• слабостью законодательной и методологической базы;
• отсутствием единой информационной системы;
• неупорядоченностью и дублированностью;
• слабым взаимодействием субъектов и объектов контроля;
• недостатками отчетности о результатах контроля и ее действенности.
Процессы либерализации экономической системы и развития рыночной экономики не противоречат созданию системы строгого финансового контроля за бюджетным процессом и целевым расходованием финансовых ресурсов государства. Наоборот, сложившиеся социально-экономические условия определяют необходимость создания единой системы финансового контроля, обусловленной его целями, принципами, субъектами и объектами. Представляем ниже модель комплексной системы финансового контроля, содержащую взаимообуславливающие правовые, информационные, методические и практические механизмы и инструменты (см. рисунок).
Процесс формирования такой системы, на наш взгляд, следовало бы начинать с уточнения сущности и особенностей финансового контроля, характеризующих его объекты и субъекты.
Все имеющиеся в литературе определения понятия и сущности финансового контроля исходят из того, что финансовый контроль является деятельностью специально уполномоченных на то государственных органов. В частности, Н.А. Сатта-рова представляет его как деятельность государства и его уполномоченных органов, направленная на установление законности и достоверности операций, связанных с движением финансовых
ресурсов, объективную оценку эффективности финансово-хозяйственной деятельности в целях соблюдения финансовой дисциплины подконтрольными субъектами [10, с. 83]. Объектами финансового контроля мы считаем процессы формирования и использования финансовых ресурсов. По мнению Р. В. Шагиевой, таковыми являются: финансово-бюджетные отношения и финансово-бюджетная дисциплина; денежно-кредитная система; система налогообложения; антимонопольная политика и др. [11, с. 111].
Субъектами финансового контроля являются лица, законодательно наделенные статусом участников финансово-контрольных правоотношений. В научной литературе встречается точка зрения, согласно которой субъектами финансового контроля являются только контролирующие органы, что, на наш взгляд, не соответствует действительности. Возможность быть субъектом финансово-контрольного правоотношения представляет собой гарантированную государством способность иметь юридические права и обязанности в сфере осуществления контроля за легальностью проведения тех или иных финансовых операций. При этом правомочия контролирующих субъектов должны соответствовать юридическим обязанностям контролируемых субъектов и наоборот. Как представляется, изложенные соображения подтверждают в том числе наше мнение о том, что субъектами финансового контроля могут выступать как контролирующие, так и контролируемые субъекты.
Классификация финансового контроля также имеет важное теоретическое и прикладное значение. В настоящее время отсутствует законодательное закрепление классификации финансового контроля. Так, в Бюджетном кодексе Российской Федерации государственный финансовый контроль подразделяется на внешний и внутренний, предварительный и последующий. Притом здесь фактически речь идет не о видах финансового контроля в целом, а только бюджетного контроля1 (ст. 265).
Данная область недостаточно разработана в научном плане, свидетельством чему является отсутствие единства среди представителей правовой и экономической науки в трактовке этих категорий. Чаще всего государственный финансовый контроль систематизируют по уровням управления,
1 Бюджетный кодекс Российской Федерации: Федеральный закон от 31.07.1998 № 145-ФЗ (в ред. от 13.07.2015).
к ч о а н Я о X
о -
о м о и
Я «
Я
я ■&
я я м о
а
^
Парламентский контроль
Независимый финансовый контроль (внешний)
Федеральные органы законодательной власти. Законодательные органы субъектов РФ. Представительные органы местного самоуправления
Административный финансовый контроль
(внутренний) *
Счетная палата РФ. Контрольно-счетные органы субъектов РФ. Контрольно-счетные органы местного самоуправления
/ира
Финансовые органы исполнительной власти федерального, регионального и муниципального уровней
Внутриведомственный финансовый контроль (контроль получателей бюджетных средств)
Главные распорядители и распорядители бюджетных средств
Принципы финансового контроля:
федерализм;
законность;
системность;
плановость;
объективность;
независимость;
гласность;
компетентность
Цель финансового контроля — обеспечение законности и эффективности формирования и использования бюджетных средств
I
Государственный финансовый контроль
к ч о а н Я о
а
о -
о м о и
Я «
Я
я
3
я «
-
а
о ^^
3
н X и
ю
и
Виды финансового контроля
Объекты финансового контроля —
процессы формирования и использования бюджетных ресурсов
Формы финансового
контроля -4-
По формам контроля
Формы организации контроля
Формы осуществления контроля
По времени проведения:
предварительный;
текущий; последующий
По вертикали:
федеральный; государственный; муниципальный; ведомственный
По горизонтали:
законодательной власти;
исполнительной власти
Ревизия. Проверка. Экспертиза. Аудит эффективности
По сферам контроля:
бюджетная;
налоговая;
валютная;
денежно-
кредитная;
страховая
По субъектам контроля:
государств енный;
ведомственный;
муниципальный;
внутрифирменный;
аудиторский
1
По объектам контроля:
бюджетный;
налоговый;
таможенный;
банковский;
антикоррупционный;
валютный;
финансовый мониторинг
Методы финансового контроля
Осмотр территорий и помещений. Истребование документов. Изъятие
документов и материалов. Опрос руководителей и должностных лиц. Исследование документов. Получение письменных объяснений. Направление запросов
Источник: разработано автором.
Комплексная система государственного финансового контроля
сферам, субъектам, объектам, методам реализации и информационной базе контроля. Считаем более оправданной классификацию государственного финансового контроля, основанную на четырех уровнях бюджетной системы, четырех видах контроля и четырех уровнях контрольных органов. Предложенная нами классификация основана на принципах единства государственных финансов и бюджетной системы (см. рисунок).
Позиции разных ученых неоднозначны и в отношении понятий формы и метода финансового контроля. Так, Е. Ю. Грачева предлагает определять форму «как способ конкретного выражения и организации контрольных действий, направленных на выполнение функций финансово-хозяйственного контроля» и выделяет среди форм ревизию, проверку, обследование и т.д. [12, с. 253]. На наш взгляд, приведенные понятия больше подходят в качестве методов, а не форм финансового контроля. Кроме того, считаем более адекватным разделение форм и методов на организацию и осуществление финансового контроля. Формы организации финансового контроля предлагаем рассматривать с учетом внешних особенностей работы органов контроля и выделить по вертикали федеральный, государственный, муниципальный и ведомственный контроль, а по горизонтали — законодательной и исполнительной власти. В качестве форм осуществления финансового контроля предлагаем рассматривать традиционные: ревизию и проверку, а также инновационные: экспертизу и аудит эффективности. Методами финансового контроля предлагаем считать конкретные способы и приемы, используемые сотрудниками органов контроля в процессе осуществления контрольных мероприятий, в том числе: осмотры, изучение и изъятие документов, опросы, получение письменных объяснений, направление запросов соответствующим адресатам и др.
Как было отмечено выше, современная российская система финансового контроля претерпевает изменения, связанные со вступлением в силу Закона № 6-ФЗ. Принятие данного Федерального закона положительно повлияло на развитие государственного финансового контроля, но объективно он нуждается в дальнейшем совершенствовании. В этой связи для приближения российского государственного финансового контроля к уровню развитых государств, где финансовый контроль действительно эффективен, на наш взгляд, необходимы существенные преобразования в
действующей системе финансового контроля путем:
• формирования системной и завершенной нормативно-правовой базы;
• осуществления стандартизации системы финансового контроля;
• проведения организационно-структурной реформы финансового контроля;
• приведения методической базы в соответствии с мировыми стандартами;
• формирования адаптивной системы алгоритмов и процедур контроля;
• формирования современной системы кадрового обеспечения;
• организации информационно-коммуникационной инфраструктуры;
• технического и финансового обеспечения контролирующих органов.
Заключение
Система финансового контроля является составным элементом финансовой системы государства, поэтому подходы к поиску путей их развития должны быть едины, в том числе в части формирования стратегии совершенствования правовых и организационных основ финансового контроля и создания на территории Российской Федерации единой комплексной системы финансового контроля, регулируемой едиными законодательными актами на основе применения единых методологических и практических принципов, механизмов и инструментов их реализации.
Таким образом, совершенствование действующей системы финансового контроля и повышение его эффективности и действенности становятся объективной необходимостью, для реализации которой, на наш взгляд, необходимо комплексное исследование правовых, организационных, методических и технологических аспектов с целью выявления наиболее существенных проблем, ограничивающих достижение поставленных задач, и факторов, их вызывающих, и разработки рекомендаций по построению системы финансового контроля и мониторинга в России, механизмы и инструменты которой способны обеспечить соблюдение законности в финансовой сфере и экономическую безопасность государства.
Литература
1. Малеин Н. С. Кредитно-расчетные правоотношения и финансовый контроль. М., 1964.
2. Погосян Н.Д. Счетная палата Российской Федерации. М., 1998.
3. Данилевский Ю.А., Овсянников Л.Н. Финансовый контроль: нарушения и наказания // Бухгалтерский учет. 2004. № 3.
4. Клещенко Ю.Г., Савченко М.М. Финансовый контроль как один из факторов обеспечения финансовой безопасности // Финансовое право. 2009. № 5.
5. Синева Е.Н. Законодательное обеспечение деятельности органов внешнего государственного и муниципального финансового контроля // Государство и право. 2006. № 3.
6. Каратонов М.Е. Финансовая безопасность и финансовый контроль в условиях рыночных отношений // Юрист. 2006. № 6.
7. Макаренко Е.В. Государственный контроль за исполнением федерального бюджета в Российской Федерации: конституционно-правовые основы: автореф. дис.... канд. юрид. наук. М., 2003.
8. Грачева Е.Ю., Толстопятенко Г.П., Рыжкова Е.А. Финансовый контроль: учеб. пособие. М., 2004.
9. Шохин С. О. Проблемы и перспективы развития финансового контроля в Российской Федерации. М., 1999.
10. Саттарова Н.А. Финансовый контроль как фактор эффективной финансовой политики в условиях экономического кризиса: вопросы правового регулирования // Вестник МГУ. Государственный аудит. 2010. № 1.
11. Шагиева Р.В. Финансово-контрольная деятельность: теоретико-правовая характеристика // Вестник МГУ. Государственный аудит. 2010. № 1.
12. Грачева Е.Ю. Проблемы правового обеспечения государственного финансового контроля: дис. . д-ра юрид. наук. М., 2000.
References
1. Malein N. S. Kreditno-raschetnye pravootnosh-eniia i finansovyi kontrol' [Crédit and settlement relations and financial control]. Moscow, 1964 (in Russ.).
2. Pogosian N.D. Schetnaia Palata Rossiiskoi Fed-eratsii [Accounts Chamber of the Russian Federation]. Moscow, 1998 (in Russ.).
3. Danilevskii Iu. A., Ovsiannikov L.N. Finansovyi kontrol': narusheniia i nakazaniia [Financial control: irregularities and penalties]. Bukhgalterskii uchet — Accounting, 2004, no. 3 (in Russ.).
4. Kleshchenko Iu. G., Savchenko M.M. Finansovyi kontrol' kak odin iz faktorov obespecheniia finansovoi bezopasnosti [Financial control as one of the factors to ensure the financial security]. Finansovoe pravo — Financial Law, 2009, no. 5 (in Russ.).
5. Sineva E.N. Zakonodatel'noe obespechenie deiatel'nosti organov vneshnego gosudarstvenno-go i munitsipal'nogo finansovogo kontrolia [Legislative support of activity of external state and municipal financial control bodies]. Gosudarstvo i pravo — State and Law, 2006, no. 3 (in Russ.).
6. Karatonov M.E. Finansovaia bezopasnost' i fi-nansovyi kontrol' v usloviiakh rynochnykh otnoshenii [Financial security and financial control under conditions of market relations]. Iurist — Lawyer, 2006, no. 6 (in Russ.).
7. Makarenko E. V. Gosudarstvennyi kontrol' za ispolneniem federal'nogo biudzheta v Rossiiskoi Federatsii: konstitutsionno-pravovye osnovy: avtoref. dis.... kand. iurid. nauk [State Control over the Federal Budget Execution in the Russian Federation: Constitutional and Legal Framework: author's abstract of Ph.D in Law Thesis]. Moscow, 2003 (in Russ.).
8. Gracheva E. Iu., Tolstopiatenko G.P., Ryzhko-va E.A. Finansovyi kontrol':ucheb. posobie [Financial control: textbook]. Moscow, 2004 (in Russ.).
9. Shokhin S. O. Problemy i perspektivy razvitiia finansovogo kontrolia v Rossiiskoi Federatsii [Problems and Prospects of Financial Control Development in the Russian Federation]. Moscow, 1999 (in Russ.).
10. Sattarova N.A. Finansovyi kontrol' kak faktor ef-fektivnoi finansovoi politiki v usloviiakh eko-nomicheskogo krizisa: voprosy pravovogo regu-lirovaniia [Financial control as a factor of effective financial policy in the context of the economic crisis: the issues of legal regulation]. Vestnik MGU. Gosudarstvennyi Audit — Newsletter of Moscow State University. State Audit, 2010, no. 1 (in Russ.).
11. Shagieva R. V. Finansovo-kontrol'naia deiatel'nost': teoretiko-pravovaia kharakteris-tika [Financial control activities: theoretical and legal characteristics]. Vestnik MGU. Gosudarst-vennyi Audit — Newsletter of Moscow State University. State Audit, 2010, no. 1 (in Russ.).
12. Gracheva E.Iu. Problemy pravovogo obespecheniia gosudarstvennogo finansovogo kontrolia: dis. ... d-ra iurid. nauk [Problems of legal support of the state financial control: Doctorate Thesis, Law]. Moscow, 2000 (in Russ.).
