CC BY
33
Ильин Игорь Михайлович
кандидат юридических наук, заведующий кафедрой гражданского права и гражданского процесса
Новгородского филиала Санкт-Петербургского института управления и права (e-mail: [email protected])
Харитонов Илья Константинович
кандидат юридических наук, старший преподаватель кафедры гражданского права и процесса
Краснодарского университета МВД России (e-mail: [email protected])
Особенности конституционно-правового статуса и основы взаимодействия публичных институтов в финансовой сфере
В статье отмечается значительная роль, которую играют в процессе развития финансовых отношений органы государственной власти специальной компетенции и Центральный банк. Рассматриваются проблемы и особенности конституционного регулирования взаимодействия публичных институтов в финансовой сфере.
Ключевые слова: конституционно-правовое регулирование, финансовые взаимоотношения, государственное управление, экономика.
I.M. Ilyin, Master of Law, Head of the Chair of Civil Law and Civil Procedure of the Novgorod branch of the St. Petersburg Institute of Management and Law; e-mail: [email protected];
I.K. Kharitonov, Master of Law, Senior Lecturer of the Chair of Civil Law and Procedure of the Krasnodar University of the Ministry of the Interior of Russia; e-mail: [email protected]
Peculiarities of constitutional legal status and bases of interaction of public institutes in financial sphere
In the article the significant role which is played in development of the financial relations by public authorities of special competence and the Central Bank is noted. Problems and peculiarities of constitutional regulation of interaction of public institutes in financial sphere are considered.
Key words: constitutional legal regulation, financial relationship, public administration, economy.
Деньги - важнейший инструмент финансово-экономической системы любой страны. Социальная роль денег и денежной системы чрезвычайно многоаспектна и значительна. Очевидно, что деньги, равно как и денежная система в целом, - это один из важнейших экономических институтов, существенно влияющих на жизнь как отдельного человека, так и социума.
Наличие денежной системы выступает одним из необходимых признаков государства, традиционно считающегося гарантией его суверенитета, т.е. верховенства и независимости. В самом деле, именно деньги зачастую воспринимаются в качестве идентификатора конкретного государства. Наличие и единство денежной системы государства выступает важной гарантией его верховенства как внутрен-
него проявления его суверенитета, поскольку реализация государством его функций требует концентрации в его руках финансовых ресурсов [1]. Следовательно, все финансовые операции, которые оно осуществляет, безусловно, должны соответствовать общим строгим внутригосударственным правилам. Именно поэтому в основном в государствах официально проводится единообразная валютная политика, проявляющаяся в наличии уникального денежного знака и его наименовании: в КНР это юань, в Японии - йена, в России - рубль, в США - доллар, в Румынии - лей и т.д. [2, с. 12].
При этом сама внутригосударственная денежная система отличается жесткостью и монополизацией при осуществлении эмиссии денег. Иными словами, только государство, а не субъекты федерации, муниципальные образования или
99
какие-либо иные территориальные единицы (вне зависимости от территориального устройства страны) реализует денежную эмиссию и устанавливает основы денежного обращения.
Конституция России 1993 г. устанавливает, что введение и эмиссия других денег в Российской Федерации, кроме рубля, не допускается (ч. 1 ст. 75).
В соответствии с п. «б» ч. 1 ст. 114 Конституции России Правительство РФ обеспечивает проведение единой финансовой, кредитной и денежной политики. Естественно, что при этом действовать оно должно в соответствии с федеральными законами, принимаемыми Федеральным Собранием - общенациональным парламентом. Аналогичная норма закреплена и в Федеральном конституционном законе от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации», ст. 15 которого гласит, что Правительство РФ обеспечивает проведение единой финансовой, кредитной и денежной политики. При этом стоит обратить внимание, что Правительство именно обеспечивает, а не проводит указанную политику, поскольку непосредственная функция по ее проведению находится в компетенции Центрального банка РФ.
Действительно, в соответствии с подп. 1 п. 1 Федерального закона от 10 июля 2002 г. № 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» Центральный банк РФ во взаимодействии с Правительством РФ разрабатывает и проводит единую государственную денежно-кредитную политику. Содержание указанного взаимодействия раскрывается в ст. 45 указанного Федерального закона: предварительно проект основных направлений единой государственной денежно-кредитной политики представляется Центральным банком Президенту РФ и в Правительство РФ. Как видно, Президент РФ и Правительство РФ осуществляют скорее контрольную функцию, нежели оперативную, которой занимается Центральный банк РФ [3].
При этом, хотя Президент России формально не относится к исполнительной ветви власти, его контрольные функции в процессе осуществления денежной политики государства вполне оправданы. Они вытекают из ряда основных функций Президента РФ, перечисленных в ст. 80, а именно таких, как роль гаранта Конституции РФ, прав и свобод человека и гражданина; принятие мер по охране суверенитета Российской Федерации и ее независимости; обеспечение согласованного
функционирования и взаимодействия органов государственной власти; определение основных направлений внутренней и внешней политики государства.
При этом согласно ст. 90 Конституции России 1993 г. Президент РФ издает указы и распоряжения. Каких-либо специальных ограничений в отношении финансовых актов текст российской Конституции не предусматривает, а значит, Президент вправе издавать финансовые акты, не противоречащие Конституции и федеральным законам. Такие акты Президентом издаются. Так, Указом Президента от 8 июня 2004 г. № 729 было утверждено Положение о Контрольном управлении Президента Российской Федерации [4].
Согласно тексту указанного положения одной из основных задач данного Управления является контроль за деятельностью, в том числе и финансовой, органов государственной власти различных уровней. Например, Управление вправе принимать прямое участие в предупреждении и устранении выявленных нарушений, в том числе и финансовых, что опять же подтверждает контрольную функцию главы государства. Подобная практика президентского финансового контроля находит свое применение и в других странах. Например, в США функции финансового контроля выполняет Генеральное управление отчетности, возглавляемое Генеральным контролером, назначаемым Президентом.
Упомянутая выше ст. 45 Закона о Центральном банке России предусматривает также и участие парламента в контроле за проведением Центральным банком РФ единой государственной кредитно-денежной политики: Банк России ежегодно не позднее срока внесения в Государственную Думу Правительством РФ проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период представляет в Государственную Думу проект основных направлений единой государственной денежно-кредитной политики на предстоящий год и не позднее 1 декабря - основные направления единой государственной денежно-кредитной политики на предстоящий год.
Как видно, Парламент осуществляет не только регулирующую функцию, но и функции по контролю (как и Правительство и Президент РФ) и координации в финансово-денежной сфере. Целью данной модели взаимодействия перечисленных элементов государственного
100
механизма является обеспечение сдержек и противовесов, позволяющих обеспечить согласование и оценку финансовых документов с разных позиций.
Одним из важнейших институтов финансовой системы конституционной значимости является в настоящее время Центральный банк. Такая конституционная значимость обусловлена тем, что в условиях усложнения финансово-экономической действительности, а также разрастающейся быстрыми темпами финансовой межгосударственной интеграции - в рамках более общего процесса глобализации - финансовая система особенно нуждается в компетентном и социально обоснованном управлении. Признание колоссальной социально-экономической роли центральных банков и стремление к обеспечению высокого уровня профессионализма при выполнении ими своих функций явились главными причинами придания им конституционного статуса.
В России, помимо Конституции 1993 г., специальные положения о Центральном банке содержатся в Федеральном законе «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)»; в Германии - в Законе о Немецком федеральном банке 1957 г. и т.д.
Согласно положениям ст. 3 и 11 Федерального закона от 10 июля 2002 г. № 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» Банк России имеет свои собственные доходы. Также согласно ст. 46 указанного Закона Центробанк РФ вправе самостоятельно осуществлять кредитные операции и сделки с российскими и иностранными кредитными организациями, Правительством РФ, Агентством по страхованию вкладов; покупать и продавать ценные бумаги, облигации, иностранную валюту, драгоценные металлы.
В соответствии с ч. 2 ст. 75 защита и обеспечение устойчивости рубля - основная функция Центрального банка РФ, которую он осуществляет независимо от других органов государственной власти.
Представляется, что конституционная регламентация статуса центробанка в современных конституциях преследует не только идеологическую цель показать его особую значимость, но и обеспечить разумный баланс между двумя важнейшими аспектами его статуса, позволяющий добиться максимальной эффективности его деятельности. Это высокий уровень профессионализма в финансовой сфере и учет социальных последствий его решений по
управлению в данной сфере. Первое требует, в частности, высокой степени независимости центральных банков от политических институтов, проявление профессионалами воли в стремлении компетентного решения финансово-экономических вопросов и проблем [5, с. 13].
Первый аспект конституционно-правового статуса центральных банков - это территориальные пределы их деятельности. В рамках данной, чрезвычайно трудной в настоящее время проблематики очевидно только одно: в отдельно взятом государстве центральный банк должен быть только один - действующий в масштабах всей страны. То есть существование аналогичных самостоятельных региональных структур исключается [6, с. 29].
Рассмотрев территориальный аспект института центрального банка с точки зрения его деятельности внутри страны, а также примеры сосуществования нескольких аналогичных органов в пределах одного государства, стоит затронуть и наднациональный аспект территориальной организации банковской системы.
Трудности вертикального, т.е. территориального распределения полномочий банков с публичными функциями, обусловлены учреждением в связи с происходящими процессами глобализации финансовых потоков международных и наднациональных финансово-кредитных институтов. В данном случае речь идет как об общемировых банковских структурах, так и межгосударственных, но в рамках одного региона. К первым подобным структурам, несомненно, можно отнести такую финансовую организацию, как Всемирный банк, образованный в 1945 г. и распространяющий свою деятельность на территорию 184 стран. Целями деятельности подобной организации являются: «способствование устойчивой глобализации всех слоев населения», ликвидация бедности, обеспечение эффективного развития окружающей среды, повышение роста экономического развития разных стран, а также создание плацдарма для эффективного международного политического взаимодействия между ними. То есть, иными словами, Всемирный банк фактически распространяет свою деятельность на разрешение социально-экономических и политических проблем на территории всей планеты, что еще раз доказывает стремительный рост глобализационных процессов в банковской сфере [7, с. 32].
Второй вид банковского сегмента, в отличие от первого, распространяет свою деятельность
101
на территории конкретной группы государств, которые, как правило, образуют собой отдельный регион.
Второй важной проблемой конституционного статуса центральных банков является включенность данных институтов в механизм публичной власти: должны ли центральные банки и аналогичные международные и наднациональные институты быть элементами механизма публичной власти, или они должны иметь частный характер? Исследуемый институт непосредственно включен в организационном отношении в механизм публичной власти, несмотря на то, что он сочетает в своих функциях и деятельности как публично-правовые, так и частноправовые аспекты.
Тем не менее, проблема соотношения центральных банков и механизма публичной власти продолжает оставаться актуальной. И не только потому, что большинство существующих на сегодняшний день центральных банков было изначально образовано как коммерческие структуры, подпадающие, соответственно, под правовое регулирование гражданского или, точнее, частного законодательства, но и потому, что ряд стран в той или иной степени сохраняет такой подход и в настоящее время [8, с. 9].
Третьим аспектом конституционно-правового статуса центральных банков является их место в системе государственных органов, т.е. соотношение центробанка с ветвями государственной власти, а точнее - с властью исполнительной: должен ли он иметь организационную независимость или входить в систему исполнительной власти? Стоит отметить, что большинство российских и зарубежных исследователей рассматриваемого института считают обеспечение независимости ключевой гарантией эффективности центральных банков [9, с. 44].
Четвертым аспектом конституционно-правового статуса центральных банков является установление меры и форм сущей и должной их ответственности перед органами государственной власти: законодательной, исполнительной и судебной. Несмотря на самостоятельный статус центрального банка в механизме публичной власти, предпола-
гающий его автономию, безусловно, нельзя говорить об абсолютной его независимости, поскольку в случае такой абсолютизации, в противовес публичным целям, частные интересы стали бы быстро превалировать в его деятельности, а основное его публично-правовое предназначение было бы сведено в конце концов на нет. Речь идет о подотчетности центрального банка органам государственной власти, которая, по своей сути, является неким ограничением его автономии.
Независимость центрального банка является неотъемлемым атрибутом его деятельности, поскольку минимизирует влияние на его денежно-кредитную политику иных ветвей власти. Однако независимость, безусловно, не абсолютна, поскольку предполагает воздействие законодательной и исполнительной ветвей власти, а также иных обособленных органов финансового контроля, в частности Счетной палаты, на его организационно-правовую структуру.
Итак, можно констатировать, что в связи с происходящей глобализацией значимость банковского сектора как регулятора денежно-кредитных отношений чрезвычайно возросла и приобрела качественно новый характер. Такая важность и новизна проявляются в активно развивающейся конституционализации центральных банков и приобретении ими статуса независимых государственных органов.
Сама по себе независимость центральных банков, как свидетельствуют история и практика, связана с фактическим отказом правительства от их опеки и оперативного руководства их деятельностью: регламентация статуса центробанка прошла эволюцию в значительной части государств (со времени включения банков в государственный механизм) от признания его элементом исполнительной власти до провозглашения его самостоятельным элементом государственного механизма.
Основной причиной отказа от включения центробанка в систему исполнительной власти явилась неспособность правительства качественно осуществлять денежно-кредитную политику государства, что повышает опасность инфляции и иных кризисных явлений в финансовой системе страны и экономике в целом.
102
1. Харитонов И. К. Проблемы реализации компетенции: финансовый аспект // Гуманитарные, социально-экономические и общественные науки. 2011. № 1. С. 107-112.
2. Беспалова О.В., Ильина Т.Г. Понятие и сущность центрального банка: современный взгляд на проблему // Проблемы учета и финансов. 2012. № 3(7).
3. О Центральном банке Российской Федерации (Банке России): федер. закон от 10 июля 2002 г. № 86-ФЗ // Собр. законодательства РФ. 2002. № 28. Ст. 2790.
4. Об утверждении Положения о Контрольном управлении Президента Российской Федерации: указ Президента РФ от 8 июня 2004 г. № 729 // Собр. законодательства РФ. 2004. № 24. Ст. 2395.
5. Алебастрова И. А. Возрастание роли конституционно-правового регулирования в эпохи экономических кризисов: закономерность или парадокс? // Журнал LEX RUSSICA (Русский закон). 2013. № 1.
6. Крылова Н.С. Конституционные основы финансовой деятельности государства (сравнительное исследование) // Право. Журнал Высшей школы экономики. 2013. № 1.
7. Абрамова М.А. Национальная денежная система: теория, методология исследования, концепция развития в условиях модернизации современной экономики. М., 2013.
8. Кузнецов А. В. Финансовая глобализация и национальный суверенитет // США. Канада. Экономика - политика - культура: ежемесячный научный и общественно-политический журнал. 2012. № 2.
9. Купряжкин Д.А. Тенденция развития финансовой системы Европейского Союза: опыт Европейского центрального банка на открытом рынке в конце XX века // Вестн. МГГУ им. М.А. Шолохова. 2011. № 3.
1. Kharitonov I.K. Competence realization problems: financial aspect // Humanitarian, social and economic and social sciences. 2011. № 1. P. 107-112.
2. Bespalova O.V., Ilyina T.G. Concept and essence of Central Bank: modern view on a problem // Problems of accounting and finance.
2012. № 3(7).
3. About Central Bank of the Russian Federation (Bank of Russia): fed. law d.d. July 10, 2002 № 86-FL // Coll. of legislation of the Russian Federation. 2002. № 28. Art. 2790.
4. About approval of the Regulations of Russian President's Control Directorate: decree of the President of the Russian Federation d.d. June 8, 2004 № 729 // Coll. of legislation of the Russian Federation. 2004. № 24. Art. 2395.
5. Alebastrova I.A. Increase of a role of constitutional legal regulation during eras of economic crises: regularity or paradox?// LEX RUSSICA magazine (Russian law). 2013. № 1.
6. Krylova N.S. Constitutional bases of financial activities of the state (comparative research) // Law. Magazine of Higher School of Economics.
2013. № 1.
7. Abramova M.A. National cash system: the theory, research methodology, the concept of development in the conditions of upgrade of modern economy. Moscow, 2013.
8. Kuznetsov A. V. Financial globalization and national sovereignty // USA. Canada. Economy -policy - culture: monthly scientific and social and political magazine. 2012. № 2.
9. Kupryazhkin D.A. Tendency of development of a financial system of the European Union: experience of European Central Bank in the public market at the end of the 20th century // Bull. of Sholokhov Moscow state university for the humanities. 2011. № 3.
103
