CC BY
499В.В. МОИСЕЕВ доктор исторических наук, профессор кафедры социологии и управления Белгородского государственного технологического университета*
Роль институтов гражданского общества в борьбе с коррупцией
Коррупция представляет собой реальную угрозу нормальному функционированию государственного управления в области экономики и финансов, образования и здравоохранения, предпринимательства и общества. Вырастая до огромных масштабов, она подрывает доверие населения к власти, верховенству закона, демократии, правам человека и социальной справедливости и существенно затрудняет социально-экономическое развитие страны, так как при этом нарушаются механизмы конкуренции, создаются препятствия свободе предпринимательской деятельности, ущемляются права собственности, неэффективно используются бюджетные средства, необоснованно повышаются цены, нарушаются принципы распределения бюджетных средств.
Коррупцию иногда сравнивают с «социальной чумой», эпидемии которой подвержены все современные государства: большие и малые, богатые и бедные. Эта опасная болезнь приняла острые формы и в нашей стране. Несмотря на проводимую государственную антикоррупционную политику, задействованные политические механизмы, ситуация в нашей стране к лучшему существенно не изменилась. Согласно данным «Центра антикоррупционных исследований и инициатив «Трансперенси Интернэшнл-Р» Российская Федерация относится к числу наиболее коррумпированных стран мира: в 2014 г. Россия заняла 136-е место из 175 стран, поделив его с Нигерией, Ливаном, Кыргызстаном, Ираном и Камеруном1.
* Моисеев Владимир Викторович, e-mail: [email protected]
1 См.: Индекс восприятия коррупции - 2013: усилий власти недостаточно, чтобы изменить положение//«Transparency org.ru». - URL: http://www. transparency.org.ru/indeks-vospriiatiia-korruptcii/zastriali (дата обращения -11.10.2015).
Тот факт, что эти и другие международные рейтинги относят Российскую Федерацию к группе самых коррумпированных государств мира, крайне отрицательно сказывается на международном престиже нашей страны, её инвестиционной привлекательности, увеличивает угрозу ее экономической и политической изоляции. Поэтому противодействие коррупции сегодня является насущной потребностью российского общества, одним из главных факторов социально-экономического развития в условиях западных санкций.
За последние четыре года количество выявленных в нашей стране коррупционных отношений возросло в 1,5 раза. Только в 2014 г. было выявлено свыше 381 тыс. нарушений закона в сфере противодействия коррупции, доложил Генпрокурор Ю. Чайка на расширенном заседании коллегии Генеральной прокуратуры Российской Федерации 24 марта 2015 г.1.
О поражении коррупцией органов государственной власти и муниципального управления сегодня свидетельствуют не только результаты прокурорских проверок, аналитические доклады МВД и других правоохранительных органов, но и многочисленные аресты губернаторов и их заместителей, других государственных и муниципальных служащих. Арест сотрудников Управления делами Администрации Президента РФ В. Корнияки, И. Ерашова, губернаторов В. Дудки (Тульская область), А. Хорошавина (Сахалинская область), Н. Денина (Брянская область), главы Республики Коми В. Гайзера, мэров ряда российских городов и других публичных лиц - яркое тому подтверждение.
Коррупция в обновленной России расцвела потому, что чиновник получил возможность распоряжаться не только бюджетными средствами, но и государственной или муниципальной собственностью, государственными заказами, лицензиями, льготами и т. п. Коррупция сегодня стала основным источником дохода для определенной части руководителей федерального, регионального и муниципального уровней, представителей законодательных органов и политических партий, превратилась в главный побудитель-
1 См.: В Генеральной прокуратуре Российской Федерации состоялось расширенное заседание коллегии, посвященное итогам работы в 2014 г. и задачам по укреплению законности и правопорядка в 2015 г. // Официальный сайт Генеральной прокуратуры Российской Федерации. - ЫРС: 1пйр://депр-roc.gov.ru/smi/news/genproc/news-674756/ (дата обращения - 04.11.2015).
ный мотив при принятии управленческих решений. В этом россияне еще раз убедились, когда стало известно об аресте миллиардных состояний главы Республики Коми В. Гайзера и губернатора Сахалинской области А. Хороша-вина, многих килограммов ювелирных украшений бывшего руководителя «Оборонсервиса» Е. Васильевой.
Все эти и другие факты свидетельствуют о том, что государственная антикоррупционная политика нуждается в серьезной модернизации. Президент Российской Федерации В.В. Путин, выступая на заседании Государственного совета по вопросам развития малого и среднего бизнеса 7 апреля 2015 г., заявил: «Государство, все уровни власти должны сделать всё возможное, чтобы... обеспечивалась честная и открытая конкуренция, и никто не мешал рабо-
1
тать, не вымогал взяток.» .
Роль институтов гражданского общества в борьбе с коррупцией определена в Федеральном законе, Национальном плане и Национальной стратегии противодействия коррупции. В Национальном плане противодействия коррупции отмечено, что реализация системы мер, направленных на совершенствование функционирования государственного аппарата, должна включать в себя «создание системы контроля деятельности государственных и муниципальных служащих со стороны институтов гражданского общества; выработку оптимальной системы взаимодействия институтов гражданского общества и СМИ с государственными органами». В числе основных мер по профилактике коррупции План определяет и необходимость развития институтов общественного и парламентского контроля за соблюдением законодательства Российской Федерации о противодействии коррупции. В Национальной стратегии прямо указывается, что обеспечение участия институтов гражданского общества в противодействии коррупции является одним из основных направлений этой работы. Федеральный закон «О противодействии коррупции» от 25 декабря 2008 г. № 273-Ф3 в ст. 3 устанавливает, что противодействие коррупции включает в себя не только деятельность федеральных органов государственной власти, органов государственной власти
1 Заседание Государственного совета по вопросам развития малого и среднего бизнеса/Официальный сайт Президента России. - URL: http://kremlin.ru/news/48122#sel=13:1,13/ (дата обращения - 03. 11.2015).
субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, но и институтов гражданского общества, организаций в пределах их полномочий. Определяя основные направления деятельности государственных органов по повышению эффективности противодействия коррупции, упомянутый закон в ст. 7 предусматривает необходимость создания «механизма взаимодействия правоохранительных и иных государственных органов с общественными и парламентскими комиссиями по вопросам противодействия коррупции, а также с гражданами и институтами гражданского общества». Таким образом, Федеральный антикоррупционный закон возводит сотрудничество государства с институтами гражданского общества в основной принцип противодействия коррупции.
Роль общественных организаций, средств массовой информации в борьбе с коррупцией отмечал Президент Российской Федерации В.В. Путин. В своем Послании Федеральному Собранию Российской Федерации в конце 2012 г. он прямо указал, что необходимым условием «действенности борьбы с коррупцией» является «активное гражданское участие, эффективный общественный контроль»1. Выступая на заседании Совета по противодействию коррупции 30 октября 2013 г., глава государства поставил задачу: «Нам необходимо сформировать общественную атмосферу неприятия коррупции (мы об этом много раз уже говорили) и в том числе, конечно, выстроить надёжную систему обратной связи между обществом и государством. Каждый сигнал о коррупции и коррупционных проявлениях должен получать адекватную реакцию»2. Эти и другие высказывания В.В. Путина свидетельствуют о том большом значении, которое политическое руководство придает участию общества в борьбе с коррупцией.
В настоящее время на федеральном, региональном и муниципальном уровнях существенно возросло число общественных организаций, движений и фондов, непосредственно занимающихся вопросами противодействия корруп-
1 Послание Президента В.В. Путина Федеральному Собранию Российской Федерации. - URL: http://kremlin.ru/ events/president/news/47173 (дата обращения: 29.10.2015).
2 Заседание Совета по противодействию коррупции 30 октября 2013 г.// Официальный сайт Президента Российской Федерации В.В. Путина. -URL: http://kremlin.ru/news/19516 (дата обращения - 03.11.2015).
ции. К числу антикоррупционных общественных организаций, вносящих свой вклад в реализацию Национального плана по противодействию коррупции на федеральном уровне, можно отнести: Совет при Президенте России по противодействию коррупции; Комиссию по противодействию коррупции Государственной Думы РФ; Подкомиссию Общественной палаты РФ по проблемам противодействия коррупции в РФ; Национальный антикоррупционный совет; Межрегиональную общественную организацию «Комитет по борьбе с коррупцией»; Национальный антикоррупционный комитет и др. Вклад в решение проблем противодействия коррупции вносят также общественные организации: Некоммерческое партнерство «Объединение предпринимательских организаций России», Региональный общественный фонд «Информатика для демократии» (Фонд ИНДЕМ), Центр антикоррупционных исследований и инициатив и др.
Среди форм и методов вовлечения институтов гражданского общества можно выделить следующие:
- внесение предложений в органы государственной и муниципальной власти по совершенствованию антикоррупционного законодательства;
- независимая антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов и их проектов;
- общественное расследование; здесь очень важно добиваться прозрачности, открытости и публичности в деятельности органов власти;
- реализация антикоррупционных образовательных программ и проектов;
- проведение публичных мероприятий и акций (научно-практических конференций, круглых столов, семинаров и т.п.);
- работа в общественных антикоррупционных приемных;
- создание и поддержка интернет-порталов и других сайтов, освещающих проблемы в сфере противодействия коррупции;
- повышение уровня активности и информированности гражданского общества в вопросах антикоррупционной политики государства и др.
Одним из основных базовых ресурсов противодействия коррупции является придание российскому законодательству антикоррупционной направленности. Необходимо определить правовые механизмы, исключающие возможность использования этого института в коррупционных целях.
Антикоррупционная экспертиза институтов гражданского общества должна быть направлена на то, чтобы каждый закон содержал четкие юридические дефиниции, исключал неоднозначные формулировки, обладал понятийным аппаратом, характерным для отечественной системы и в целом понятным не только юристам, но и рядовым гражданам, обладающим минимумом правовой культуры. Поэтому институты гражданского общества должны принимать участие в ликвидации юридической безграмотности граждан, формировать правовую культуру, воспитывать в гражданах неприятие коррупционных отношений, в целом антикоррупционное поведение. Развертывание системы антикоррупционного правового просвещения граждан важно потому, что у значительной части населения страны отсутствуют даже самые общие правовые представления, большинство рядовых россиян не знает своих прав и возможностей в противодействии коррупционным проявлениям различных форм, - все это определяет необходимость осуществления целого комплекса мер по воспитанию у граждан правового сознания, привитию им навыков правового поведения, в том числе конкретных действий при соприкосновении с проявлениями бытовой коррупции.
Для того, чтобы реализовывать указанные мероприятия, решать сложные задачи противодействия коррупции в нашей стране, институты гражданского общества должны быть законодательно наделены определенными полномочиями и обеспечены всем необходимым для работы. Однако в настоящее время приходится констатировать, что существенным недостатком действующего российского законодательства является отсутствие четкого механизма участия этих институтов в противодействии коррупции; они по-прежнему не обладают полномочиями и лишены возможности контролировать деятельность органов власти и управления. Федеральный закон от 17 июля 2009 г. № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» предусматривает участие структур гражданского общества в проведении независимой антикоррупционной экспертизы нормативно-правовых актов и привлечение граждан и общественных организаций к обсуждению законопроектов. Указ Президента РФ от 9 февраля 2011 г. № 167 «Об общественном обсуждении проектов федеральных конституционных законов и федеральных зако-
нов» нацеливает на привлечение институтов гражданского общества к обсуждению важнейших законопроектов, однако реализация этих нормативно-правовых актов оставляет желать лучшего. Получается, что законодательная основа взаимодействия власти и общества в этом направлении борьбы с коррупцией сформирована, а правоприменительная практика, которая бы свидетельствовала об активном участии гражданского общества, несовершенна.
Несмотря на недостаточную законодательную базу институты гражданского общества проводят определенную работу по противодействию коррупции в стране. Так, 29 мая 2012 г. начала работу горячая линия Общественной палаты РФ «Стоп, коррупция!». Члены Общественной палаты и её сотрудники принимают сообщения россиян о коррупции чиновников, случаях их незаконного обогащения. Первый анализ сообщений с мест показал, что российское общество в целом осуждает обогащение небольшой горстки представителей элиты, будучи убежденным (и не без основания), что всё их богатство нажито нечестным, незаконным путем. Повседневная «малая» коррупция воспринимается как неотъемлемая часть социальной реальности, но не как преступление, направленное против всего общества. Представители политической элиты решили, что вполне могут занимать должности в органах государственной власти и одновременно владеть и управлять пакетами акций и соответственно предприятиями, в основном высокодоходными. Значение социального контроля над политическими силами как фактора противодействия коррупции трудно переоценить. Однако гражданское общество в России сегодня находится в зачаточном состоянии. Граждане лишь формально участвуют в процессе формирования вертикали власти и практически никак не задействованы в контроле за ней. Эффективному противодействию коррупции со стороны общества препятствуют почти полное отсутствие политической культуры, неразвитость взаимодействия партий и других институтов общества, несовершенство законодательства, обеспечивающего рост активности гражданского общества. Недееспособность институтов гражданского общества проявляется в том, что деятельность общественных организаций, объявивших своими целями борьбу с коррупцией, за редким исключением малоэффективна. Поэтому первоочередной задачей политического руководства и оппозиции (как системной, так и
несистемной) является развитие институтов гражданского общества и вовлечение их в реализацию государственной антикоррупционной политики. Решение данных проблем возможно по мере развития политической системы, укоренения в общественном сознании демократических традиций, совершенствования институциональных основ и возникающих в соответствии с ними политических практик. Это требует серьезных усилий со стороны государства и общества и достаточно длительного времени.
Таким образом, роль общественных структур заключается в осуществлении эффективного общественного контроля за деятельностью органов государственной власти и местного самоуправления, проведении антикоррупционной экспертизы законодательства, оказании правовой помощи населению, создании системы правового просвещения и информирования граждан.
Моисеев В.В. Роль институтов гражданского общества в борьбе с коррупцией. В статье рассматриваются проблемы борьбы с коррупцией в нашей стране. Автор приводит аргументы и факты, которые свидетельствуют о росте масштабов коррупции, недостаточной политической и организаторской работе по реализации государственной антикоррупционной политики. Особое внимание уделяется роли институтов гражданского общества, общественному контролю за деятельностью органов власти и управления в Российской Федерации.
Ключевые слова: государственная антикоррупционная политика, институты гражданского общества, общественный контроль за деятельностью органов власти и управления.
Moiseev V.V. The role of the institutions of civil society in the fight against corruption. The article deals with the problems of fighting corruption in our country. The author cites the arguments and facts that indicate an increase in the extent of corruption, the lack of political and organizational work for the implementation of the state anti-corruption policy. Special attention is paid to the role of civil society, public control over the activities of government and management in the Russian Federation.
Key words: state anti-corruption policy, the institutions of civil society, public control over the activities of government and management.
