CC BY
113
ПРИОРИТЕТЫ РОССИИ _4 (241) - 2014
УДК 355.013.1
роль и значимость
экономического анализа в управлении современным военным строительством*
С. Ф. ВИКУЛОВ,
доктор экономических наук, профессор, заслуженный деятель науки РФ,
президент Академии проблем военной экономики и финансов, председатель специализированного Экспертного совета ВАК по военно-гуманитарным наукам E-mail: Sergviculov@yandex. ru Е. Ю. ХРУСТАЛЁВ,
доктор экономических наук, профессор, ведущий научный сотрудник E-mail: stalev@cemi. rssi. ru
Центральный экономико-математический институт РАН
В статье рассмотрены основные понятия и особенности современного военно-экономического анализа, предназначенного для оценки эффективности проводимых военных реформ и других мероприятий, а также для осуществления аналитической деятельности в системе военного управления.
Ключевые слова: национальная и военная безопасность, военная экономика, военная организация, вооруженные силы, оборонно-промышленный комплекс, экономический анализ.
Введение. В 1990-е гг. произошло существенное снижение интереса ко всякого рода аналитической деятельности в экономике и ее роли в обосновании решений, поскольку главные надежды возлагались на рыночные рычаги: налоги и налоговые льготы, антимонопольное законодательство, распределение капитальных вложений и др. Однако в начале нового века наблюдался существенный рост обращений
* Статья подготовлена при поддержке Российского фонда фундаментальных исследований (проект № 12-06-00209-а).
практиков и руководителей государства, федеральных министров и научных работников к новым методам планирования и управления, основанным на системном подходе, ориентации деятельности на конечные результаты, использовании индикативного планирования, активном применении федеральных, ведомственных и региональных программ, совершенствовании бюджетного процесса, направленного на конечный результат, разработке и утверждении перспективных финансовых планов. Достаточно упомянуть лишь некоторые документы, среди которых бюджетные послания Президента России, ряд постановлений Правительства РФ, выступления руководителей министерств обороны и финансов Российской Федерации.
В то же время следует отметить, что в научной и учебно-методической литературе по военно-экономическому анализу не нашел должного отражения комплекс проблем, связанных с проявлением процесса становления конкурентных (рыночных) элементов в российской экономике. Дело в том,
что экономика военного строительства весьма специфична. С одной стороны, она обеспечивает функционирование строго централизованной военной и, по определению, авторитарной системы. С другой — экономика военного строительства не может быть изолированной от проявлений рыночного, а в идеале — конкурентного характера экономики отдельной страны и всего мира. Этот «дуализм» не должен игнорироваться военно-экономической наукой и ее ветвью — военно-экономическим анализом [3, 4, 6, 7, 10, 21].
В последние годы военно-экономический анализ складывается в самостоятельную научную школу. Именно поэтому представляется целесообразным активизировать обсуждение научных проблем развития теории военно-экономического анализа и его практического применения. Об организации аналитической работы приходится говорить еще и потому, что профессионально ориентированные структуры периодически создаются и исчезают.
Так, в аппарате Совета обороны РФ был отдел военно-экономического анализа, в аппарате Совета безопасности РФ работал отдел экономики военного строительства, в Минобороны России было управление военно-экономического анализа и экспертиз, а в военно-финансовом университете функционировал центр военно-экономических обоснований. Теперь этих аналитических структур в военной организации нет — видимо, работа данных подразделений не позволяла осуществлять явно неэффективные с точки зрения военной безопасности организационно-экономические мероприятия.
Особенности рынка в военной сфере. Некоторые наиболее характерные проявления рыночной (конкурентной) экономики состоят в следующем. Во-первых, на самых ранних стадиях перехода нашей страны к рыночной экономике конкуренция товаров и услуг, в том числе международная, привела к появлению жесткого и даже жестокого рынка труда. В результате в России появились безработные, началась утечка военных кадров и работников оборонно-промышленного комплекса (ОПК), в первую очередь — наиболее квалифицированных и динамичных [8]. Кроме того, «рынок» принес падение служебной и трудовой дисциплины, взлет цен, резкое сокращение финансирования оборонной сферы и увеличение расходов на обеспечение внутренней безопасности, снижение доступа к социальным благам (например, сроки ожидания получения офицерами жилья выросли до 5—7 лет).
Реагируя на эти негативные явления, военная организация борется со стихийностью проявлений рынка труда, пытается законодательно регулировать сроки службы, содержание заключаемых с военнослужащими контрактных документов и т. д.
Во-вторых, получила законодательное закрепление конкурсная система размещения заказов на поставки продукции военного назначения, товаров и услуг при реализации государственного оборонного заказа (ГОЗ). Главная особенность реакции на это военной организации состоит в попытках адаптации контрактной системы для соблюдения условий монопольного создания значительной части вооружения и военной техники (ВВТ). Трудности сочетания общеэкономических правил поведения субъектов рынка с неизбежными особенностями военной экономики привели к тому, что Федеральный закон «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» от 21.07.2005 № 94-ФЗ, являющийся одним из основополагающих и регулирующих систему заказов нормативных актов, неоднократно изменялся, однако до сих пор его так и не удалось использовать в полной мере в качестве рыночного регулятора. Именно поэтому в настоящее время поставлена задача «начать работу над новой редакцией закона о госзакупках — более продуманной и более современной» [20].
В-третьих, более высокими стали риски при создании и эксплуатации оружия. Это связано с объективно присущими рыночной экономике неопределенностями, с большей свободой участников процесса реализации ГОЗ в принятии решения о вступлении в кооперацию создателей оружия. Если ранее участие в процессе создания ВВТ было экономически выгодным и политически престижным, то в условиях рыночной экономики для многих предприятий и организаций ситуация коренным образом изменилась. По этой причине в последние годы уделяется внимание учету рисков в военном планировании [12].
В-четвертых, в характеристике экономики военного строительства, как и во всей экономике страны, значительно усилилась криминальная составляющая. Особо показательным примером служит многомиллиардный ущерб, нанесенный государству фигурантами громкого антикоррупционного дела о хищении земельных участков, недвижимости и акций холдинга «Оборонсервис», возбужденного по статьям «мошенничество», «легализация пре-
ступных средств», «превышение и злоупотребление должностными полномочиями».
В-пятых, в значительной мере рыночной стала военно-социальная сфера, в результате чего многие ранее бесплатные льготы стали платными или отменены совсем. Это болезненно отразилось на моральном состоянии личного состава и привело к снижению качественного и количественного потенциалов военных кадров. Существенно изменена система подготовки профессиональных военных, ряд учебных заведений ликвидирован, профильные академии и университеты переводятся из Москвы в регионы, что отрицательно сказывается на интеллектуальных возможностях военной организации.
Тем не менее военно-экономический анализ становится еще более востребованным, поскольку уровень боевой готовности войск в значительной степени зависит от качества системы управления войсками, возможностей ВВТ и профессиональной подготовленности личного состава к выполнению боевых задач. Нахождение этих факторов, изучение степени их влияния, обоснование способов позитивного воздействия на них — одна из главных задач военно-экономического анализа.
В Бюджетном кодексе РФ имеется статья, в которой сформулирован принцип эффективности и экономности использования бюджетных средств: уполномоченные органы и получатели бюджетных средств должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств или достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств. Наиболее емко и четко актуальная задача, решаемая в сфере обеспечения военной безопасности на основе военно-экономического анализа, сформулирована в Бюджетном послании Президента РФ в 2007 г.: «Расходы бюджетов всех уровней должны быть ориентированы на конечный результат, который, в свою очередь, должен быть достигнут наиболее эффективным способом» [16].
Основы военно-экономического анализа. В последнее десятилетие методология и инструментарий военно-экономического анализа начали формироваться в новую научную школу. Однако приходится говорить о проблемах организации аналитической работы, поскольку профессионально ориентированные организационные структуры, ответственные за состояние военной экономики, периодически создаются и исчезают. Тем не менее
следует отметить, что в стране ежегодно защищается множество докторских и кандидатских диссертаций по военно-экономической проблематике, которые содержат большое количество практически значимых и научно обоснованных решений. Однако теперь практически никто не занимается изучением, систематизацией, обобщением и координацией научных исследований, что влечет за собой разобщенность, слабую реализацию результатов исследований. Необходимо признать, что подобная расточительность недопустима для нашего государства.
Самым большим дефицитом, характерным для современной России, является не нехватка разнообразных ресурсов (что присуще, например, Японии или Германии), а недостаток методов и опыта управления. Частично это, возможно, связано с избыточной политизацией сферы управления экономикой, тем более военной ее сферой. Существуют разные трактовки содержания управления. Не претендуя на всеохватность и безукоризненность излагаемой методологии, рассмотрим место военно-экономического анализа в управлении военным строительством. Будем полагать, что управление по своей сути предполагает переработку информации и принятие на этой основе решений. Оно включает в себя ряд функций, к числу наиболее важных из которых можно отнести планирование, учет, контроль, анализ, регулирование.
Считается, что одним из наиболее сложных и важных элементов (функций) управления является планирование. Это действительно так, поскольку в процессе планирования изучается состояние объекта управления, формулируется цель движения, обосновывается (оптимизируется) траектория, т. е. выбираются способы деятельности и рассчитываются потребные ресурсы. Бесспорно, что без соответствующей аналитической работы выработать качественный план какой-либо продуктивной деятельности невозможно.
Одной из необходимых для управления функций, осуществляемых в процессе движения по траектории, является учет. Суть его состоит главным образом в фиксации состояния объекта, определении его места на траектории действий. Тем не менее учет, как правило, сопровождается определенным объемом аналитической деятельности. В процедуре управления учет и анализ обычно идут бок о бок, при этом учету уделяется большее значение. Анализ необходим для того, чтобы оценить возможное отклонение от заданных параметров. Например,
Система принятия решения
1
1'
ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ ОБЪЕКТА УПРАВЛЕНИЯ
111
с
Система внутреннего управления
если известно, что в определенное время на счет должна поступить определенная сумма денежных средств, то кроме фиксации факта поступления средств необходимо оценить также срок, источник поступления и саму сумму. Основная ценность данной функции состоит в том, что результат учетной деятельности является информационной основой управления.
Следующая функция — контроль, суть которого состоит в фиксации возможных отклонений от заданных параметров управления (плановой траектории, нормативно-правовых актов, законодательства) и выявлении сути и причин этих отклонений. Контрольно-ревизионная работа также сопровождается анализом в целях выявления причин и виновников нарушений, оценки возможного ущерба, определения способов компенсации выявленных нарушений.
Собственно аналитическая деятельность может быть самостоятельной, обеспечиваться определенными полномочиями, методами и процедурами, соответствующими организационными структурами. Несколько десятилетий в нашей стране экономическая работа была уделом организаций, работающих на общественных началах, однако по мере усложнения экономических отношений потребовалось создание профессиональных аналитических структур.
В гражданской сфере аналитическим структурам несть числа. В Министерстве обороны РФ и других силовых ведомствах аналитические структуры функционируют в центральном аппарате, видах вооруженных сил, в военных округах и др. Основная задача анализа состоит в выявлении причин отклонения от траектории и обосновании путей наиболее эффективного движения к цели. Место аналитической деятельности в системе военного управления упрощенно можно отразить схемой, представленной на рис. 1 [5].
На схеме представлена двухуровневая структура организации: на верхнем уровне (система внешнего управления) реализуются функции управ-
Система поддержки принятия решения
Система сбора, обработки, хранения, передачи и представления информации
Обратная связь
Рис. 1. Место аналитической деятельности в системе военного управления: 2 — поставленные задачи и условия функционирования системы; 2' — управление как реализация обратной связи; С — затраты ресурсов; Ж — достигаемый эффект (целевой и экономический)
ления, а на нижнем уровне (система внутреннего управления) непосредственно отображена деятельность объекта управления. Взаимодействие между уровнями характеризуется материальными (С) и информационными потоками, проходящими через границу между ними и в совокупности образующими управленческое воздействие: поставленные задачи 2 (приказы, директивы, нормативы) — на входе, полученный результат Ж (целевой, экономический эффект) — на выходе.
Регулирование (диспетчирование) в процессе текущей деятельности объекта управления также непрерывно сопровождается аналитической работой. Ее особенность состоит, как правило, в том, что эта работа носит оперативный характер и поэтому требует высокой аналитической способности руководителя-управленца.
Анализ (так же, как и контроль) исследуемого мероприятия бывает предварительным, текущим и последующим. Текущий контроль присущ обычно диспетчированию, предварительный — планированию. Последующий анализ проводится после осуществления мероприятия (комплекса работ) в целях выявления положительных и отрицательных характеристик деятельности, нахождения резервов последующей деятельности, выработки фундаментальных рекомендаций и методик организации деятельности. Можно также выделить разовый анализ, который проводится в редких ситуациях,
например при проведении конкурсов, заключении контрактов.
Сущность и особенности военно-экономического анализа. Чем отличается классический экономический анализ от военно-экономического? Наиболее часто в литературе используется термин «анализ хозяйственной деятельности», под которым понимается «средство изучения хода и результатов производственно-хозяйственной деятельности предприятия» [11, 24]. В то же время существуют различные направления анализа: анализ издержек, анализ показателей производственно-сбытовой деятельности и др.
Разработкой методологии экономического анализа в течение многих лет занимались отечественные специалисты (в том числе ученые МГУ им. М. В. Ломоносова), в результате чего опубликовано значительное количество работ, посвященных анализу деятельности промышленных и строительных организаций. Особое место занимает анализ эффективности производства, прибыли и рентабельности, выявления резервов их повышения. Следует отметить, что главной целевой установкой анализа хозяйственной деятельности является выявление соотношения между объемом ресурсов Ср затраченных на производство продукции, и полученным коммерческим результатом С2. В ходе такого анализа сопоставляются затраты и полученные экономические результаты, оценивается доходность, рентабельность и др.
В военной и в сопровождающей ее военно-экономической деятельности также происходит использование некоторого объема ресурсов С, однако результат деятельности имеет неэкономический характер Ж. Показатель результата этой деятельности характеризует способность воинских
Ресурсы С1
Ресурсы С
Экономическая деятельность (анализ хозяйственной деятельности)
Военно-экономическая (боевая) деятельность (военно-экономический анализ)
Коммерческий
результат С2 -►
Боевой эффект М -►
Рис. 2. Показатели экономического (а) и военно-экономического (б) анализа
формирований выполнять боевые задачи.
Если основной характеристикой результативности производственной деятельности может служить коммерческий результат, например АС = С2 — С1 или АС/С1, то при анализе деятельности войсковых структур должен быть найден показатель, характеризующий соотношение затраченных ресурсов С и полученного результата Ж — боевого эффекта или иного, адекватно отображающего вклад той или иной войсковой структуры в достижение боевого эффекта (рис. 2).
Такая специфика военно-экономической деятельности вынуждает вырабатывать специфические подходы к ее анализу, системе показателей и их содержанию, методам расчета, к оптимизации данной деятельности.
Достижение требуемого уровня боевой готовности вооруженных сил, других войск, воинских формирований и органов сопровождается значительным расходом материальных, трудовых и финансовых ресурсов. Именно поэтому обеспечение боеготовности является задачей не только военной, но и экономической. В соответствии с Федеральным законом «Об обороне» [17] финансирование расходов на оборону осуществляется за счет федерального бюджета.
Бюджетные ограничения являются скорее правилом, чем исключением, и характерны для всех времен и государств. В то же время уровень боевой готовности войск все больше становится зависимым не только от объема ресурсов, направляемых на оборону и обеспечение безопасности государства, но и от эффективности их использования. Взаимосвязь результатов деятельности всех структурных подразделений вооруженных сил страны с эффективностью использования выделенных ресурсов становится все более значимой и ощутимой. Это обстоятельство подтверждает возрастающую роль военно-экономического анализа, обеспечивающего руководителей всех уровней инструментарием количественного анализа и методами обоснования военно-экономических решений.
Опираясь на объективные экономические законы, используя смежные экономические, технические и военные науки, а также системный подход к исследованию процессов и явлений, протекающих в войсках, органах военного и государственного управления и в оборонно-промышленном комплексе, специалисты по военно-экономическому анализу решают задачи подготовки научно обоснованных
рекомендаций по объему потребных ассигнований на развитие средств вооруженной борьбы, выбору наиболее целесообразных способов проведения мероприятий в войсках и производственной сфере деятельности вооруженных сил государства [1, 14, 23]. Методический аппарат военно-экономического анализа позволяет также проводить экспертизу проектов и предложений в области строительства вооруженных сил, военной реформы, формирования государственного оборонного заказа и программ создания ВВТ [18].
Любая экономическая наука и ее разделы изучают отношения, возникающие между субъектами хозяйственной деятельности по тому или иному поводу. Военно-экономический анализ, как одно из направлений экономической науки, в качестве объекта изучения рассматривает целенаправленную деятельность, проводимую в структурных звеньях военной системы (войсках, оборонной промышленности, органах военного и государственного управления), направленную на обеспечение боевой готовности вооруженных сил государства.
Уровень боевой готовности вооруженных сил как системное единство технической оснащенности, воинского мастерства и состояния морального духа есть не что иное, как способность войск выполнять стоящие перед ними задачи. Эта способность в решающей мере зависит от того, как организована деятельность по созданию, ремонту и содержанию ВВТ, боевой подготовке частей, соединений и объединений. Таким образом, именно деятельность элементов вооруженных сил государства должна быть объектом анализа.
Всякая деятельность включает в себя цель, средства, результат и сам процесс. При анализе сложный и разноплановый процесс функционирования вооруженных сил можно представить как совокупность отдельных мероприятий. Под мероприятием понимается всякая целенаправленная деятельность, протекающая в рамках военно-экономических отношений в процессе производства, распределения, обмена (обращения) и потребления конечного военного продукта.
Однако известно, что любую деятельность можно изучать с различных точек зрения. Военно-экономический анализ преследует цель повышения эффективности использования ресурсов. В этой связи предметом военно-экономи-
ческого анализа являются специфические экономические отношения, возникающие по поводу способов организации деятельности и, соответственно, путей наиболее эффективного использования материальных, трудовых и финансовых ресурсов для выполнения задач, стоящих перед системой обеспечения военной безопасности государства.
Достижение цели деятельности и детализирующих ее задач осуществляется посредством выполнения одного или нескольких мероприятий. Каждое из них может быть осуществлено различными способами и, следовательно, за различное время и с различным расходом ресурсов того или иного качества. Результаты деятельности зависят от двух групп факторов (рис. 3).
Как видно из рис. 3, к таким группам факторов относятся:
• способы организации деятельности, а именно: обоснованность организационно-штатной структуры элементов вооруженных сил, оптимальность планов проведения мероприятий, включая своевременность обеспечения ресурсами всех видов деятельности;
• объем ресурсов, под которыми понимаются личный состав, военная техника, материалы, денежные средства, и качество ресурсов (тактико-технические характеристики вооружения, военной и специальной техники, уровень специальной подготовки военных специалистов и др.). Ресурсные показатели в военно-экономическом анализе. Всякая область знаний может претендовать на право называться наукой, если она выработала свою аксиоматику, терминологию, систему понятий и категорий. Когда нет общепринятых терминов, нужно хотя бы договариваться об их содержании и способах определения, расчета.
МЕРОПРИЯТИЯ (целенаправленные действия)
Объекты оптимизации
Ресурсы:
- качество ресурсов (тактико-технические характеристики);
— объем ресурсов и сроки поставок
Рис. 3. Схема организационного и ресурсного обеспечения деятельности
Организация (план) деятельности:
- организационно-штатная структура;
— план деятельности
Неслучайно в современных федеральных законах обычно в начальных статьях даются основные определения и термины.
Военно-экономический анализ используется при рассмотрении мероприятий различного уровня и масштаба: от воинской части (например, мероприятия боевой подготовки, учения и т. п.) до федеральных мероприятий (например, мероприятия обеспечения национальной обороны). Важнейшими при этом являются ресурсный, экономический, в частности, стоимостный показатель [13]. Трудности расчета количественного значения ресурсных показателей связаны с определением их сущностного содержания, наличия исходной информации для расчета, сопоставимости таких показателей по условиям их формирования, наличия и качества методик их расчета и т. д.
Примером использования показателей применительно к военному строительству является оценка индикаторов состояния и динамики экономического обеспечения военного строительства. Для формирования этих индикаторов следует руководствоваться следующими принципами:
- индикаторы должны быть связаны с макроэкономическими показателями;
- военно-экономические индикаторы федерального уровня, характеризующие военную организацию в целом (их формирует Совет безопасности России), должны соотноситься с отраслевыми индикаторами (их разрабатывают министерства и ведомства);
- индикаторы должны отражать уровень боевого потенциала военной организации в целом и отдельных ее ведомств [10, 22];
- индикаторы должны обеспечивать сопоставимость при сравнении различных систем;
- индикаторы должны характеризовать основные тенденции, т. е. динамику состояния системы.
В соответствии с изложенными принципами в качестве военно-экономических индикаторов могут выступать:
1) средний (за 2—3 года) прирост (он может быть нулевым, положительным или отрицательным) суммарных прямых расходов на военную организацию по соответствующим статьям федерального бюджета (национальная оборона, внутренние войска, органы пограничной службы и др.);
2) средний (за 2—3 года) прирост суммарных прямых и косвенных расходов на военную организацию по соответствующим статьям федерального
бюджета (т. е. расходы по п. 1), а также сопутствующие расходы на обеспечение деятельности военной организации государства. К последним относятся дотации закрытым административно-территориальным образованиям Минобороны и Минатома России, мобилизационная подготовка экономики, пенсии военнослужащим, утилизация оружия и др.;
3) расходы министерств (ведомств) по федеральному бюджету в расчете на одного военнослужащего;
4) то же, что в п. 3, но без расходов на вооружение, военную и специальную технику;
5) величина стоимости основных фондов в расчете на одного военнослужащего (аналог фондовооруженности). Расчет данного показателя будет возможным после полномасштабного введения стоимостного и бухгалтерского учета;
6) доля прямых расходов на военную организацию в ВВП;
7) доля прямых и косвенных расходов на военную организацию в ВВП;
8) соотношение доли военных расходов и расходов на социальные и иные нужды (здравоохранение, наука, социальная политика и др.).
Одним из официальных экономических показателей, относящихся к проблеме ресурсного обеспечения военного строительства, стал термин «государственные нужды». Его официальное определение дано в федеральных законах «О поставках продукции для федеральных государственных нужд» от 13.12.1994 № 60-ФЗ и «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» от 21.07.2005 № 94-ФЗ (с изменениями от 31.12.2005).
Под государственными нуждами понимаются потребности Российской Федерации в товарах, работах, услугах, необходимых для осуществления ею своих функций (в том числе для реализации федеральных целевых программ). Энциклопедии обычно отождествляют термины «нужды» и «потребности» и, что интересно, определяются они одно через другое. В экономике военной сферы точнее и конкретнее было бы использовать термины «военные потребности», «продукция военного назначения», т. е. это товары, работы и услуги, необходимые для осуществления военной функции Российской Федерации (в том числе для реализации федеральных целевых программ).
О соотношении категорий «военный» и «оборонный.». Зачастую они используются как синонимы.
Некоторые специалисты считают более общим термин «оборонный». Авторам представляется, что термин «оборонный» — это часть термина «военный», при этом следует исходить из определений, которые заложены в нормативных актах, прежде всего в Военной доктрине Российской Федерации.
Во-первых, в Военной доктрине РФ дано определение понятия «военная организация», согласно которому она включает в себя все элементы, обеспечивающие не только внешнюю (оборонную), но и внутреннюю безопасность. Таким образом, обеспечение военной безопасности выходит за рамки конституционных полномочий Минобороны России и Федерального закона «Об обороне».
Во-вторых, в Военной доктрине РФ дана характеристика внешних и внутренних угроз. Обеспечение безопасности от внешних угроз — основная функция Минобороны России, от внутренних — функция МВД, ФСБ, МЧС России и иных ведомств. Все вместе они обеспечивают военную безопасность. Отсюда исходит и толкование таких методологических понятий, как «военные расходы» и «оборонные расходы», «военный бюджет» и «оборонный бюджет», а также «оборонно-промышленный комплекс» и «военно-промышленный комплекс». В связи с этим авторы считают, что логично переосмыслить название государственного оборонного заказа, поскольку номенклатура поставок по ГОЗ выходит за рамки потребностей Минобороны России. Некоторое несоответствие возникает в определениях таких терминов, как «министерство обороны» и «вооруженные силы». Кроме того, в финансово-экономической науке и практике имеется такое понятие, как «финансы вооруженных сил». Соотношения между этими категориями также следует рассмотреть с позиции современных нормативных актов.
Характеризуя соотношение категорий и функций «министерства обороны» и «вооруженных сил», следует исходить из Положения о Министерстве обороны Российской Федерации [9]. В соответствии с данным положением все функции финансирования определены за Министерством обороны РФ, и служба, обеспечивающая функционирование вооруженных сил и Минобороны России в целом, именуется службой экономики и финансов Министерства обороны Российской Федерации. В этом смысле термин «финансы вооруженных сил» является некорректным, неполным. Кстати, неточным представляется авторам и конституционное наимено-
вание должности Президента России как Верховного главнокомандующего вооруженными силами.
О характере некоторых военно-экономических проблем. В военно-экономической науке и практике до сих пор не сформировались действенная система научного обоснования и реального обеспечения военной (а не только оборонной) безопасности страны, а также методы анализа и контроля за эффективностью их использования [2]. Это свидетельствует о наличии проблем как методологического, так и организационного плана.
Методологические проблемы связаны с отсутствием инструментария обоснования потребности в ресурсах, оптимизации процессов распределения и использования средств, выделяемых на реализацию программ и планов военного строительства. Недостаточен объем научных разработок и публикаций по проблеме эффективности использования бюджетных средств, выделяемых для обеспечения военной безопасности государства, их количество, особенно в военно-экономической сфере, измеряется единицами [15, 19]. Между тем в бюджетных посланиях Президента России как исключительно актуальная ставится проблема повышения эффективности использования бюджетных средств.
Организационные проблемы связаны с разо-мкнутостью контуров программно-целевого планирования и государственного контроля за использованием финансовых ресурсов. Это проявляется, в частности, в отсутствии системы показателей, единой как для системы формирования программ и планов военного строительства, так и для исполнения федерального бюджета по соответствующим направлениям расходования средств. Кроме того, подавляющая часть финансовых органов не ставит своей целью повышение эффективности. Для них главный приоритет — законность использования денежных средств, их всемерная экономия. Обеспечение эффективности деятельности — прерогатива организаторов производства (в том числе военной деятельности) и экономистов.
Определение потребности в ресурсах для обеспечения военной безопасности. Военный бюджет можно рассматривать в качестве основного инструмента реализации военно-финансовой политики, поскольку он является наиболее общей категорией, которая характеризует усилия государства по обеспечению военной безопасности. В федеральном бюджете раздел, именуемый «Национальная оборона», предусматривает главным образом расходы
на содержание Вооруженных сил Российской Федерации (ВС РФ). Однако не менее ресурсоемкими являются и бюджетные статьи, обеспечивающие финансирование других компонентов военной безопасности России. Так, почти столько же (46 % по численности личного состава), как в Вооруженных силах России, военнослужащих и приравненных к ним лиц содержат так называемые другие войска, воинские формирования и органы.
Кроме того, имеют место значительные косвенные расходы, которые обусловлены военной деятельностью государства, например на мобилизационную подготовку экономики, конверсию оборонной промышленности, утилизацию и уничтожение вооружений. К расходам, сопутствующим военной деятельности государства, следует отнести оплату процентов за пользование кредитами коммерческих банков, которая производится за счет расходов федерального бюджета на обслуживание внутреннего долга.
Считается, что ограничения уровня ресурсного обеспечения национальной обороны носят объективный характер и обусловлены достигнутыми к настоящему времени макроэкономическими показателями развития Российской Федерации. Иначе говоря, эти ограничения характеризуют экономические возможности государства. Однако события последних лет ставят эту объективность под сомнение. Основанием для такого сомнения служит диссонанс между катастрофическим положением материального положения военнослужащих, состоянием и уровнем новизны вооружения и военной техники, находящейся в войсках, с одной стороны, и огромными золотовалютными запасами, гигантским так называемым стабилизационным фондом и профицитом федерального бюджета — с другой.
Тем не менее при формировании федерального бюджета используются макроэкономические показатели, они же лежат в основе планов мероприятий по формированию бюджетной заявки Минобороны России. К основным исходным данным относятся:
- макроэкономические показатели военного бюджета на очередной год на основе прогноза социально-экономического развития Российской Федерации на соответствующий год;
- указания по структуре расходов федерального бюджета и сводной сметы Министерства обороны РФ для составления заявок на бюджетное финансирование на очередной год;
- штатная и списочная численности военнослужащих (по категориям и видам ВС РФ, родам
войск, военным округам, главным и центральным управлениям Минобороны России), гражданского персонала ВС РФ;
- основные мероприятия Плана строительства и развития ВС РФ на очередной год;
- боевой состав ВС РФ;
- основные показатели оперативной и боевой подготовки ВС РФ на очередной год;
- основные нормы довольствия на очередной год.
Рассмотрим некоторые подходы к определению
потребности в ресурсах на обеспечение военной безопасности.
1-й подход. Это традиционный метод прямого счета, который исходит из фактического состояния войск, планов замены ВВТ, социального положения военнослужащих.
2-й подход. Простейшим способом оценки влияния макроэкономических показателей на уровень финансирования военных потребностей, наиболее часто используемым в настоящее время, можно считать установление связи между ВВП и уровнем расходов на национальную оборону, включающих расходы непосредственно на строительство вооруженных сил:
СВС = f (СВВП),
где величина СВВП = f (ХЭК, t) в свою очередь является функцией вектора ХЭК макроэкономических факторов и показателей, обусловливающих величину и полярность динамики (положительная, отрицательная) ВВП, и времени t.
Тогда вид искомой зависимости в общем виде будет следующий:
C = аС
^ВС ВВП'
где а — некоторый показатель, характеризующий долю ВВП, которая в данных условиях и в данный период времени может быть выделена на финансирование непроизводственной сферы, в нашем случае — национальной обороны (аНО).
В дальнейшем будем подразумевать, что а выражает долю ВВП, приходящуюся на бюджет Минобороны России (аМО), т. е. а = аМО < аНО. Если принять, что аМО = const, то очевидно, что уровень финансирования вооруженных сил будет целиком определяться уровнем ВВП в данный момент времени. Имея модель изменения (прогноза) ВВП на планируемый промежуток времени, можно также установить и ожидаемый уровень финансирования ВС РФ.
Впервые своеобразный норматив а был установлен в Основах (концепции) государственной политики Российской Федерации по военному
строительству на период до 2005 г., утвержденных Президентом РФ 30 июля 1998 г. В этом документе сказано, что расходы по разделам «Национальная оборона» и «Правоохранительная деятельность и обеспечение безопасности государства» должны быть установлены в размере не менее 5,1 % от ВВП, в том числе по разделу «Национальная оборона» — не менее 3,5 % от ВВП. Надо сказать, что еще до утверждения данного документа имели место эпизодические поручения Президента РФ о выделении 3,5 % от ВВП в связи с обращениями министра обороны России И. Д. Сергеева по вопросам увеличения финансирования.
Этот подход использован впоследствии и в решении Совета Безопасности Российской Федерации от 11 августа 2000 г., в соответствии с которым показатели расходов федерального бюджета по разделу «Национальная оборона» определялись объемом ВВП.
Однако в действительности расходы на национальную оборону в процентах от ВВП были меньше, при этом и реальные объемы ассигнований в сопоставимых ценах также были уменьшены. Дополнительным фактором уменьшения реальных ассигнований на строительство и содержание ВС РФ явилось изменение структуры раздела «Национальная оборона» федерального бюджета.
Из вышеизложенного следует, что наряду с прогнозом ВВП аналогичную по сложности, или даже более сложную задачу, представляет собой определение величины аМО или аНО.
Известно, что существует некоторый оптимум отвлечения ресурсов страны на непроизводственную сферу (аопт), причем он различен для условий мирного времени, военного времени, угрожающего периода и т. д. Поскольку ВС РФ представляют собой одно из звеньев непроизводственной сферы, то можно считать, что есть и некоторая оптимальная величина аМО. Ее использование определяется следующими условиями:
- если аМО < аопт, то пострадает национальная оборона, ибо вооруженные силы не получат требуемого уровня ресурсного обеспечения;
- если аМО > аопт, то начнутся сбои в экономическом развитии страны, что опять же через некоторое время приведет к снижению уровня ресурсообеспеченности вооруженных сил.
3-й подход. Определение оптимальной доли ВВП, приходящейся на обеспечение обороноспособности государства, проводится на основе ме-
тодики оценки ресурсообеспеченности программ и планов строительства и развития военной организации государства. На основании полученных результатов сопоставляются затраты на содержание российской армии с аналогичными затратами для других стран. К сожалению, практически по всем макроэкономическим показателям Российская Федерация не занимает лидирующего положения.
Кроме доли военных расходов в ВВП упомянутым выше решением Совета Безопасности РФ установлены и другие показатели ресурсного обеспечения военного строительства:
- ресурсообеспеченность ВС РФ;
- соотношение расходов на НИОКР, закупки и ремонт ВВТ;
- доля расходов на техническое оснащение ВС РФ;
- соотношение расходов федерального бюджета на национальную оборону, правоохранительную деятельность и обеспечение безопасности государства;
- расходы на боевую подготовку ВС РФ;
- оснащенность ВС РФ вооружением и военной техникой;
- доля современного ВВТ в ВС РФ.
Авторы считают, что данный перечень, с одной
стороны, неполный, а с другой — избыточный, особенно в части ресурсного обеспечения развития системы вооружения. Это связано с тем, что государственная программа вооружения должна рассматриваться не только с точки зрения военно-экономической, но и социальной эффективности, поскольку финансовые ресурсы, выделяемые на создание ВВТ, в конечном итоге поступают в оборонно-промышленный комплекс, т. е. в реальный сектор экономики.
Более того, часть этих показателей делает ненужным использование оптимизационных процедур при формировании самой программы, например установление соотношения расходов на НИОКР, закупки и ремонт ВВТ. Если руководствоваться имеющимися в отношении этого показателя пропорциями, то исключается, в частности, возможность оптимизации мероприятий программы по стадиям жизненного цикла ВВТ, а это является сегодня фактически основным инструментом ресурсной балансировки оптимального варианта государственной программы вооружения.
По этой причине для полноты общей картины в части макроэкономической оценки расходов на оборону, по мнению авторов, приведенный пере-
чень должен быть дополнен следующими показателями:
- удельные расходы на национальную оборону (на одного жителя);
- соотношение расходов на обеспечение национальной безопасности Российской Федерации и развитых стран;
- удельные расходы на одного военнослужащего по статье «Содержание военнослужащих»;
- удельные расходы на техническое оснащение одного военнослужащего;
- удельные расходы на боевую подготовку и материально-техническое оснащение.
При этом необходимо отметить, что удельные показатели, в отличие от абсолютных цифр, более полно характеризуют параметры ресурсного обеспечения, свидетельствуя во многих случаях о реальности решения задач обеспечения национальной обороны.
Заключение. Военно-экономический анализ (ВЭА) сформировался как одно из направлений экономической науки в интересах нахождения наиболее эффективных решений в сфере обеспечения военной безопасности государства. Ранее такого рода задачи решались отечественными учеными-экономистами с переменным успехом.
При разработке научных основ военно-экономического анализа предполагается использование триады показателей «эффект — затраты — время». Необходимость использования в военной сфере показателя времени возникает по разным причинам. Первая причина — влияние технологических ограничений, в том числе при ведении боевых действий, когда фактор времени может играть решающую роль. Вторая — оценка длительности мероприятий необходима, поскольку невозможно немедленно воспользоваться всеми ресурсами, потребными для достижения цели, и мгновенно исполнить все работы, входящие в состав мероприятия. В этом состоит существенная новизна ВЭА в развитии общей теории экономического анализа.
Таким образом, военно-экономический анализ в общем случае предполагает оценку триады показателей «эффект — затраты — время». Смысл каждого показателя из данной триады различен. Так, показатели эффекта Ж могут характеризовать качество достижения цели: вероятность поражения объекта противника, качество подготовки воина-специалиста, техническую готовность военной техники к боевому применению и др. Показатель времени ^ может отра-
жать либо длительность осуществления мероприятия (длительность огневого воздействия, время обнаружения объекта противника и др.), либо срок, к которому должно быть завершено мероприятие (например, взятие города в ходе военных действий). Показатель затрат С может характеризовать расход ресурса (например, топлива) или иметь стоимостную форму.
Конкретное содержание этих показателей может быть различным и определяется характером решаемой задачи, что, в конечном счете, зависит от цели мероприятия. Так, при решении задачи оптимального назначения боевых средств по учебно-боевым целям в качестве критерия может выступать стоимость выполнения задачи, а ограничениями являются требуемая степень поражения этих целей и время, отведенное командиром на выполнение задачи. При обосновании планов боевой подготовки в качестве показателя, подлежащего максимизации, выступает уровень обученности военнослужащих, а объем выделенных ресурсов и отведенное для обучения время являются заданными и выступают в роли дисциплинирующих, ограничивающих условий.
Тенденция к повышению эффективности военной экономики постоянно стимулировала, с одной стороны, улучшение показателей боевой эффективности средств вооруженной борьбы, с другой — уменьшение стоимости ВВТ. Общий тренд результатов усилий ученых и промышленности свидетельствует о том, что стоимость единицы боевого эффекта, рассчитанная в сопоставимых условиях, существенно менялась. Так, по оценкам экспертов ООН, при нанесении удара по живой силе на площади 1 км2 обычным оружием затраты составляют в среднем 2 000 долл., ядерным — 800 долл., химическим — 600 долл.
Наиболее интенсивно военно-экономическая наука стала развиваться в 1960-е гг. в связи с резким усложнением оружия и увеличением его стоимости. Это, по существу, привело к созданию нового направления, состоящего в поиске экономически оптимальных решений по обоснованию тактико-технических характеристик образцов и систем оружия, способов их боевого применения, распределению функций в системе «человек — оружие». В условиях гонки вооружений, когда активно создавались новые системы ВВТ (в том числе ракетно-ядерного и космического оружия), совершенствовались методы оценки боевой эффективности их применения.
Такого рода разработки активно проводятся и в настоящее время в процессе создания боевых
средств нелетального действия, высокоточного оружия, являющегося, по существу, альтернативой ядерному оружию, других образцов нетрадиционного вооружения.
Управление процессом создания вооружения, военной и специальной техники стало невозможным без глубокой научной аналитической проработки, что в свою очередь предопределило создание системы подготовки специалистов и кадров высшей квалификации военно-экономического профиля.
Важно отметить, что для проведения военно-экономического анализа существенно недостает реальных расчетов стоимостных показателей образцов и комплексов вооружения, особенно разрабатываемых и проходящих лабораторные, заводские и полигонные испытания. В условиях появления новых систем, не имеющих аналогов в прошлом, эта проблема остается по-прежнему актуальной.
Список литературы
1. Бендиков М. А., Хрусталёв О. Е. Механизм инновационного развития наукоемких высокотехнологичных производств и рынков // Экономический анализ: теория и практика. 2012. № 28. С. 2—13.
2. БендиковМ. А., Хрусталёв О. Е. Некоторые финансовые аспекты реализации научно-промышленной политики // Финансы и кредит. 2007. № 15. С. 2—16.
3. Викулов С. Ф. Военно-экономический анализ: история, методология, проблемы // Вооружение и экономика. 2012. № 4.
4. Викулов С. Ф., Бабкин Г. В., Косенко А. А. Современные военно-экономические реалии — пора менять отечественную парадигму военного строительства // Вооружение и экономика. 2012. № 1.
5. Викулов С. Ф., Сторонин В. В., Маслов В. В. Военно-экономическая аналитическая деятельность в Вооруженных силах // Военная мысль. 2002. № 4.
6. Викулов С. Ф., Хрусталёв Е. Ю. Военно-экономический анализ современных оборонных проблем России // Экономический анализ: теория и практика. 2012. № 12. С. 2—9.
7. Викулов С. Ф., Хрусталёв Е. Ю. Методы оценки военно-экономической эффективности военного строительства // Национальные интересы: приоритеты и безопасность. 2010. № 21. С. 8—13.
8. Военно-экономическое, финансовое и социально-правовое обеспечение строительства Вооруженных Сил Российской Федерации. СПб: Изд-во «ВАТТ», 2011.
9. Вопросы Министерства обороны Российской Федерации: Указ Президента РФ от 16.08.2004 N° 1082 (ред. от 23.07.2013).
10. Жуков Г. П., Викулов С. Ф. Военно-экономический анализ и исследование операций. М.: Воениздат, 1987.
11. Зоря Е. И., Цагарели Д. В. Инструментарий делового человека: словарь-справочник. М.: Изд-во «Паритет Граф», 2000.
12. Лавринов Г. А., Козин М. Н. Управление рисками в системе государственного оборонного заказа. Саратов: Наука, 2010.
13. Лавринов Г. А., Хрусталёв Е. Ю. Методы прогнозирования цен на продукцию военного назначения // Проблемы прогнозирования. 2006. № 1.
14. Лавринов Г. А., Хрусталёв Е. Ю. Формирование интегрированных структур в военно-промышленном комплексе // Менеджмент в России и за рубежом. 2005. № 3.
15. Новиков О. В. Лизинг как способ повышения эффективности функционирования оборонных предприятий в условиях рынка // Вестник ВФЭУ 2005. № 2.
16. О бюджетной политике в 2008—2010 годах. Бюджетное послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию от 09.03.2007. URL: http:// consultant. ru/document/cons_doc_LAW_66865.
17. Об обороне: Федеральный закон от 31.05.1996 № 61-ФЗ (ред. от 02.07.2013).
18. Орлова Е. Р. Особенности оценки эффективности инвестиционных программ // Экономика строительства. 2006. № 1.
19. Пискунов А. А. Задачи и содержание аудита эффективности средств федерального бюджета и информационные аспекты его осуществления // Вестник ВФЭУ. 2004. № 1.
20. Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию от 01.12.2010. URL: http://rg. ru/sujet/4164/index. html.
21. Хрусталёв Е. Ю. Оборонный потенциал России в контексте современной международной конкуренции и глобализации // Национальные интересы: приоритеты и безопасность. 2012. № 7. С. 2—14.
22. Хрусталёв Е. Ю. Экономический анализ и методология измерения национального оборонного потенциала России и ведущих государств мира // Национальные интересы: приоритеты и безопасность. 2012. № 8. С. 2—15.
23. Хрусталёв О. Е. Механизмы и методы интеграции наукоемких производств // Финансовая аналитика: проблемы и решения. 2012. № 25. С. 24-30.
24. Экономическая энциклопедия / под общ. ред. Л. И. Абалкина. М.: Экономика, 1999.
