CC BY
585
методы оценки военно-экономической эффективности военного строительства*
с. Ф. ВИКУЛОВ,
заслуженный деятель науки РФ, доктор экономических наук, профессор,
президент Академии проблем военной экономики и финансов E-mail: [email protected]
е. ю. хрусталёв,
доктор экономических наук, профессор, ведущий научный сотрудник ЦЭМИ РАН E-mail: [email protected]
В статье показано, что необходимость комплексной оценки эффективности военно-экономического обеспечения безопасности России обусловлена возникновением новых внешнеполитических и макроэкономических условий функционирования военной организации России в начале XXI в. Рассмотрены теоретические и прикладные аспекты формирования методологии и инструментария военно-экономического анализа.
Ключевые слова: военная экономика, военная безопасность, оборонно-промышленный комплекс, военное строительство, военно-экономическая политика, военно-экономическая наука и образование, военные расходы, военно-экономическая эффективность, планирование.
В Вооруженных Силах Российской Федерации реализуется очередной комплекс организационно-штатных преобразований органов управления военной организацией, резко сокращается количество научно-исследовательских учреждений (по сути, ликвидируется военная наука), изменяется система военного образования, что неизбежно ведет к резкому снижению научно-учебного потенциала, в значительной мере обеспечивающего сохранение и укрепление военной безопасности государства. Сокращение численности войск и продолжающееся социальное расслоение военнослужащих не увеличивает человеческий фактор боевого потенциала Вооруженных Сил.
Складывающаяся последние десятилетия ситуация затрудняет научное прогнозирование и
* Статья подготовлена при поддержке Российского гуманитарного научного фонда (РГНФ) (проект № 08-02-00255).
8 -
обоснование направлений военного строительства, но не снимает с военных ученых-экономистов ответственности за решение сложной и ответственной задачи создания методологического аппарата, обеспечивающего наибольшую эффективность процессов создания оружия, проведения мероприятий боевой подготовки, всестороннего обеспечения деятельности войск.
Реальным инструментом подготовки решений и рекомендаций по снижению затрат на мероприятия военного строительства в последние годы стал научный метод, получивший название военно-экономический анализ (ВЭА). Для его проведения созданы специальные организационные структуры в центральном и войсковом звеньях управления военной организации Российской Федерации, систематически выполняются исследовательские работы по различным видам анализа (анализ хозяйственной деятельности, технико-экономический анализ и т. д.), проводится оценка эффективности применения военных систем. В то же время до сих пор такие понятия, как военно-экономическая эффективность, ВЭА остаются объектами научных дискуссий. Это лишь подчеркивает необходимость выработки единого понимания применяемых терминов, создания общепризнанного понятийного аппарата. Тем более что в Минобороны России поставлена задача формирования у обучающихся в военных учебных заведениях навыков ВЭА и обоснования принимаемых решений, рационального использования выделяемых ресурсов.
Следует отметить, что публикации военно-экономического направления появились довольно
давно. В России первые работы по проблемам военной экономики можно встретить, по меньшей мере, в XIX веке [13]. В конце XIX — начале XX в. стали более активно выходить работы, посвященные изучению связи войны и экономики [3, 4]. Однако только после Второй мировой войны стали формироваться самостоятельные направления военно-экономической науки. К ним, прежде всего, относятся военная экономика, экономика вооруженных сил, финансы вооруженных сил, ВЭА и др. [11, 17, 19, 20, 21].
Как следует из названия, военно-экономический анализ является научным направлением, представляющим собой симбиоз трех самостоятельных направлений: военного, экономического и аналитического. Кроме того, нельзя не отметить, что на становление ВЭА большое влияние оказали такие научные дисциплины, как исследование операций (исследование экономических операций) и системный анализ.
Военно-экономический анализ сосуществует одновременно с множеством других видов экономического анализа: технико-экономическим, финансово-экономическим, анализом хозяйственной деятельности и др. Так, при разработке методик прогнозирования стоимости разработки или производства военно-технических систем проводится технико-экономический анализ, при котором используются параметрические зависимости, связывающие стоимостные показатели с техническими характеристиками (см., например, [16]). Применительно к промышленным предприятиям и строительным организациям применяется анализ хозяйственной деятельности. Для анализа мероприятий военного строительства традиционных методов экономического анализа оказалось недостаточно. Принципиальная разница, отделяющая ВЭА от всех других разновидностей экономического анализа, состоит в содержании результатной составляющей используемого при анализе комплексного критерия, которая должна иметь более или менее явно выраженный военный характер, отражать конечное предназначение военно-технической (например, ракетная система) или организационной (например, войсковое соединение) системы.
Военно-экономический анализ можно рассматривать, с одной стороны, как одно из научных направлений военной экономики, научную дисциплину, «разрабатывающую методы количественного анализа и обоснования военно-экономических решений» [9]. Действительно, военную экономику и военно-экономический анализ роднит единство
объекта изучения — система действий по экономическому обеспечению военной безопасности страны. С другой стороны, ВЭА вполне логично рассматривать как специфическую разновидность общей теории и практики экономического анализа различных видов хозяйственной (в военной сфере — военно-хозяйственной) деятельности. За многие десятилетия анализ хозяйственной деятельности разработан достаточно фундаментально, изданы работы по общей теории анализа, созданы методики анализа финансового состояния и в целом хозяйственной деятельности промышленных предприятий, объектов непроизводственной сферы, анализа не только предприятий, но и отраслей народного хозяйства, видов и направлений деятельности [1, 23, 24].
На фоне общей теории анализа хозяйственной деятельности, весьма детально и давно разработанной, военно-экономический анализ [8, 10, 12] выделился в самостоятельное научное направление по одной причине — вследствие специфичности оцениваемого результата деятельности. К традиционному объекту экономического анализа обычно относится экономика производственных предприятий и объединений, имеющихся в военной организации и занимающихся ремонтом военной техники, частично — ее производством. Основная задача анализа хозяйственной деятельности такого рода предприятий — оценка эффективности их функционирования, научное обоснование планов, выявление внутрихозяйственных резервов. Однако деятельность ремонтных предприятий в военной организации не является определяющей. Для наиболее существенных направлений деятельности в рамках военной организации государства — реальное или моделируемое применение систем «человек — оружие», боевая подготовка войск, обучение военнослужащих и т. д. — характерно то, что результат деятельности носит специфичный, главным образом военный характер.
Специфичность военно-экономической сферы состоит в следующем.
1. Формирование основной массы военной потребности происходит не на рынке, а через программы вооружения и государственные оборонные заказы. Заказчиком военной продукции является только государство. Реальное программирование создания систем вооружения, выполняющих боевые задачи и оптимальных по военно-экономическому критерию, осуществляется в рамках военной экономики. Нет задач чисто военных, нет задач чисто военно-технических. Они одновременно являются военно-экономическими. И это принципиально
- 9
важно. При этом важно знать, что в федеральном бюджете России расходы на военную организацию (войска, оборонно-промышленный комплекс и органы военного управления) составляют более 35 %, и это говорит о необходимости проведения широкомасштабных исследований и анализа эффективности их использования [14, 22].
2. Экономика военного строительства имеет ряд специфических сфер деятельности, требующих военно-экономического обоснования, к числу которых, в частности, относятся: мобилизационная подготовка государства, органов управления военной организации, а также Вооруженных Сил РФ, других войск, военных организаций и органов; создание мобилизационных и государственных резервов; производство и поставки вооружения в условиях функционирования своеобразной системы ценообразования на военную продукцию; войсковая сфера деятельности, в которой при осуществлении мероприятий боевой подготовки происходит реализация материальных ресурсов более 4 млн наименований и которая сопровождается своеобразной контрактацией и оценкой эффективности использования продукции военного назначения.
3. Деятельность военной организации весьма специфична с точки зрения результата деятельности (боевой эффект, боевая готовность, боевой потенциал) и поэтому требует специальных методов оценки военного результата и эффективности использования выделяемых на эти цели ресурсов. Гражданские специалисты не знают этой специфики и в большинстве своем не допущены по режиму секретности к системам оружия и способам ведения боевых действий, которые при планировании требуют военно-экономического обоснования.
4. Оценка военно-экономической эффективности использования ресурсов требует разработки своеобразных методов, методик и моделей, отражающих боевой эффект и экономичность создания такого уровня потенциала войск, который определен боевыми задачами и военной доктриной государства.
5. Сложна и специфична экономическая деятельность собственно войсковых структур, сопровождающаяся экономическими (в том числе договорными) отношениями, сферой услуг (как их получения, так и предоставления), промышленностью (производство и ремонт вооружения) и сельским хозяйством. Специфичность финансового обеспечения войск не позволяет использовать обычную систему банковского обслуживания. Поэтому в Центральном банке РФ существует система полевых учреждений, которая координируется
10 -
специальным департаментом. Переход силовых структур к стоимостному и бухгалтерскому учету в войсковой сфере, а также к казначейской системе исполнения федерального бюджета, требует проведения научных исследований, лабораторных и натурных экспериментов, поскольку не вписывается в рамки общегражданской системы в силу географических, режимных и чисто военных факторов (дислокация войск, наличие органов режима секретности, готовность перехода в особый режим функционирования и т. д.). Деятельность полевых банков также нуждается в научном обосновании с точки зрения финансово-банковской и с точки зрения военной.
6. Весьма специфична экономика воинского труда, в том числе система денежного довольствия военнослужащих и приравненных к ним лиц, требующая ВЭА и обоснования, поскольку выходит за рамки экономики труда, не полностью подчиняется ее законам [18].
7. Своеобразными являются бюджетная политика, бюджетная классификация и бюджетный процесс в военной сфере. Поэтому данные категории не являются чисто финансовыми, а одновременно и главным образом, военно-экономическими.
8. Проблема оценки эффективности обеспечения военной безопасности государства весьма специфична. Здесь решается широкий класс военно-экономических задач, начиная от своеобразных задач оптимального целераспределения при использовании боевых средств до военно-экономического обоснования программ вооружения, военной и специальной техники. Это требует развития военно-экономической науки в интересах оптимизации развития программ вооружения и военной техники.
9. Специфичными являются также задачи оценки военно-экономического потенциала государства, сравнительной оценки военных расходов различных государств, обоснования потребности в ассигнованиях на развитие военной организации, оптимизации доли валового внутреннего продукта на оборону и обеспечения безопасности государства, а также ее распределения между войсками, воинскими формированиями и органами [15].
Изложенное доказывает необходимость разработки самостоятельного вида аналитической деятельности — военно-экономического анализа, и, как неизбежное следствие, введения особого способа оценки результативности деятельности, а именно, военно-экономической эффективности (см. рисунок). Данное утверждение вытекает из положения о том, что объектом военно-эко-
Деятельность (боевая подготовка, хозяйственная деятельность, боевые действия и др.)
— Wl-
— W2-■ Wз —
к >
Получатели ресурсов
С{
С2
Целевая боевая
(военно-экономическая) эффективность
Механизм распределения ресурсов
Ресурсы
Экономическая эффективность
Итоговый показатель результата деятельности
СР С
Формирование показателей боевой и экономической эффективности:
С3,..., Сп — расход ресурсов; Wv W2 — частные показатели боевой (целевой) эффективности; W3 — показатели экономической эффективности
номического анализа является деятельность по обеспечению военной (а не только оборонной!) безопасности государства.
Предметом ВЭА являются специфические военно-экономические отношения по поводу наиболее эффективных путей использования материальных, трудовых и финансовых ресурсов, выделяемых из федерального бюджета для решения задач обеспечения военной безопасности. В условиях жестких бюджетных ограничений, которые являются скорее правилом, чем исключением, и характерны для всех времен и государств, уровень боевой готовности войск все больше становится зависимым не только от объема ресурсов, выделяемых на оборону и безопасность страны, но и от эффективности их использования [2]. Связь результатов деятельности всех структурных элементов военной организации государства со степенью эффективности использования ресурсов становится все более тесной и ощутимой. Отсюда вытекает всевозрастающая роль военно-экономического анализа, который обеспечивает практическую деятельность руководителей всех уровней методами
количественного анализа и обоснования военно-экономических решений.
При оценке эффективности деятельности есть общие принципы, которые являются основополагающими также и для военно-экономического анализа. В настоящее время они закреплены в ряде нормативных актов. Так, введенный в действие с 1 января 2000 г. Бюджетный кодекс Российской Федерации содержит специальную статью, в которой требование эффективности и экономности использования бюджетных средств декларируется следующим образом: «... уполномоченные органы и получатели бюджетных средств должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств или достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств» [6].
Чтобы обеспечить наиболее эффективное использование ресурсов, выделяемых государством для обеспечения высокой боевой готовности войск, необходимо на всех уровнях руководства проводить комплексный военно-экономический анализ планируемых мероприятий по укреплению боевого потенциала, начиная с обоснования направлений совершенствования существующих и создания перспективных вооружений и военной техники (ВВТ) и кончая мероприятиями по текущему обслуживанию техники в войсках, обучению и воспитанию личного состава войск и сил флота, несению боевого дежурства.
Чем выше уровень, на котором принимаются решения (Совет Безопасности РФ, Правительство РФ, руководство федеральных ведомств), и чем более отдаленной перспективы они касаются (10—15 лет), тем сильнее проявляется качество их обоснования, тем выше эффективность использования всех видов ресурсов. Поэтому естественно, что в настоящее время методология военно-экономического анализа наиболее активно используется для решения задач на высшем уровне управления, для чего создавались
- 11
п
специальные структуры (например, функционировавшие в 1996—1998 гг. отдел военно-экономического анализа в аппарате Совета обороны Российской Федерации, Управление военно-экономического анализа и экспертиз в Минобороны России).
Наиболее сложными и важными являются задачи оптимального распределения материальных и финансовых ресурсов в целях создания условий для рационального развития Вооруженных Сил Российской Федерации. Государство выделяет на оборону значительные средства (более половины всех расходов на военную организацию), и они должны быть использованы с максимальной эффективностью. Достичь этого невозможно без военно-экономического анализа мероприятий, планируемых и проводимых всеми структурными элементами военной системы государства. Так, при разработке проекта военной доктрины основные трудности представляет согласование потребностей, выражаемых военными специалистами, и экономических возможностей государства. То есть, по сути военной доктрины решение формулируется по критерию «затраты — эффект».
Большие возможности предоставляет военно-экономический анализ как научная дисциплина для решения практических задач по обоснованию оптимальных тактико-технических характеристик вооружения и военной техники, планов и программ испытаний образцов в ходе опытно-конструкторской отработки, программ контроля серийного производства и т. д.
Очень ответственными и важными являются задачи военно-экономического анализа войсковой сферы деятельности. Именно в войсках создается система «человек — оружие», проверяется действительное ее качество и поддерживается требуемый уровень боевой готовности.
Таким образом, задачи военно-экономического анализа возникают и решаются в самых разнообразных направлениях и на разных уровнях структуры военной системы государства и, следовательно, их можно классифицировать:
• по уровню организации, проводящей анализ (задачи высших звеньев управления государством и министерств, задачи видов Вооруженных Сил и родов войск, главных и центральных управлений министерств, задачи штабов, управлений и служб военных округов, объединений и соединений);
• по условиям действий войск (обоснование оптимальных способов ведения боевых действий, обоснование мероприятий в процессе текущей деятельности войск в мирное время);
12 -
• по направлениям деятельности (определение путей совершенствования систем вооружения и оценка потребных ассигнований на их развитие и поставку в войска, оптимизация мероприятий войсковой сферы деятельности, оптимизация планов предприятий и организаций производственной сферы деятельности, оптимизация деятельности предприятий оборонно-промышленного комплекса, обеспечивающих разработку и производство ВВТ, оптимизация мероприятий вневойскового обеспечения [5]);
• по цели анализа (расчет военно-экономических показателей: эффекта, затрат ресурсов, продолжительности проводимых мероприятий, выбор оптимальных способов проведения мероприятий);
• по постановке задач («прямая» задача, направленная на максимизацию эффекта от использования выделенных ресурсов, — задача повышения эффективности; «обратная» задача, связанная с выбором наиболее экономичного плана достижения цели, — задача повышения экономичности);
• по виду получаемых результатов (выбор способов организации деятельности, обоснование тактико-технических характеристик ВВТ, объемов потребных ресурсов и порядка их поставки).
Штабы высших звеньев управления войсками и заказывающие органы Минобороны России используют результаты ВАЭ для обоснования перспектив развития систем оружия, тактико-технических характеристик образцов ВВТ, объемов потребных ассигнований на разработку, производство и обеспечение эксплуатации вооружения, оптимального распределения боевых задач между видами Вооруженных Сил РФ, родами войск и образцами вооружения и др.
Заказывающие органы Минобороны России используют результаты военно-экономического анализа для разработки проектов программных документов и планов развития ВВТ, оптимизации государственного оборонного заказа.
Штабы и другие органы управления нижестоящих уровней (соединение, объединение) используют результаты ВЭА для обоснования планов боевой подготовки частей и соединений, обучения личного состава в учебных центрах, оценки и выбора рациональных вариантов проведения учений, маневров и др.
Условия действия войск определяют характер задач ВЭА. Так, для условий военного времени или
моделирования боевых действий в ходе командно-штабных учений характерными являются задачи оценки затрат на планируемую операцию или бой, военно-экономического обоснования решения командира по оптимальному распределению средств поражения по объектам противника из условий минимальной стоимости выполнения боевой задачи. В мирное время круг задач ВЭА не менее широк и связан с оценкой эффективности мероприятий по боевой подготовке, ведению войскового хозяйства, деятельности производственных предприятий и строительных организаций.
Владение навыками ВЭА позволяет в условиях конкурентной экономики не только строго исполнять директивные указания, но и оценивать конкурентоспособные варианты организации деятельности, уметь выбирать оптимальные решения. Знание методов и методик ВЭА дает возможность специалистам выбирать наиболее экономичные варианты в различных областях: в войсковой сфере деятельности при решении задач тылового обеспечения и организации боевой подготовки, при оптимизации программ вооружения и государственного оборонного заказа, при формировании путей военного строительства и реформы Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск и войсковых формирований, входящих в военную организацию государства. В военной сфере конкурентный подход проявляется при оптимизации программ развития ВВТ, военно-экономическом обосновании тактико-технических характеристик ВВТ, проведении конкурсов на поставку продукции для государственных нужд, оптимизации военной деятельности и совершенствовании механизма финансово-экономического обеспечения военного строительства [7].
Кризисные явления в российской экономике, совершенно неудовлетворительное состояние финансирования военной организации России, проведение мероприятий военной реформы лишь подчеркнули необходимость военно-экономического анализа, умения оценивать результаты деятельности, считать затраты на их достижение и сроки решения поставленных задач.
Список литературы
1. Баканов М. И., Мельник М. В., Шеремет А. Д. Теория экономического анализа. М.: Финансы и статистика, 2008.
2. Батьковский А. М., Коробов С. П., Хрусталёв Е. Ю. Метод оптимизации оборонных расходов в условиях жестких бюджетных ограничений // Экономика и математические методы, 2001. Т. 37. № 1.
3. БлиохИ. С. Будущая война в техническом, экономическом и политическом отношениях. СПб, 1898.
4. Боголепов М. И. Война, финансы и народное хозяйство. Петроград, 1914.
5. Буренок В. М., Лавринов Г. А., Хрусталёв Е. Ю. Механизмы управления производством продукции военного назначения. М.: Наука, 2006.
6. Бюджетный кодекс Российской Федерации (с изменениями на 28.11.2009). URL: http://www.glavbukh. га/Ь^к.
7. Викулов С. Ф, Хрусталёв Е. Ю. Военная экономика России: научная дисциплина и отрасль производства // Мировая экономика и международные отношения. 2009. № 7.
8. Викулов С. Ф. Основы военно-экономического анализа. М.: Воениздат, 1998.
9. Военная экономика. Теория и актуальные проблемы / под ред. А. И. Пожарова. М.: Воениздат, 1999.
10. Военно-экономический анализ в экономике военного строительства: современные проблемы и тенденции развития / под ред. С. Ф. Викулова. Москва-Ярославль: ЯВФЭУ, 2007.
11. Горшечников И. Ф. Эффективность оборонных расходов. М.: Воениздат, 1975.
12. Жуков Г. П., Викулов С. Ф. Военно-экономический анализ и исследование операций. М.: Воениздат, 1981.
13. Канкрин Е. Ф. Военная экономика во время войны и мира. СПб, 1821.
14. Коваленко А. Т., Хрусталёв Е. Ю, Шиленко Н. И. Экономические проблемы развития военного потенциала России // Экономическая наука современной России. 2004. № 3.
15. Коваленко А. Т., Хрусталёв Е. Ю, Батьковский М. А. Методологические основы экономического оценивания военного потенциала государства // Проблемы прогнозирования. 2005. № 3.
16. Методы военно-экономических исследований перспектив развития космических средств / под ред. Е. В. Рыжова. М.: Машиностроение, 1998.
17. Пожаров А. И. История русской военно-экономической мысли. М.: ВФЭУ, 1997.
18. Рассадин В. Н, Хрусталёв Е. Ю. Социально-экономические основы национальной безопасности // Национальные интересы: приоритеты и безопасность. 2009. № 7.
19. Солнышков Ю. С. Оптимизация выбора вооружения. М.: Воениздат, 1968.
20. Хитч Ч, Маккин Р. Военная экономика в ядерный век. М.: Воениздат, 1964.
21. Хрусталёв Е. Ю. Концептуальные основы военной безопасности государства // Национальные интересы: приоритеты и безопасность. 2008. № 10.
22. ХрусталёвЕ. Ю. Экономические проблемы военной безопасности. М.: Наука, 2005.
23. Шеремет А. Д., Ионова А. Ф. Финансы предприятий: менеджмент и анализ. М.: ИНФРА-М, 2009.
24. Шеремет А. Д. Комплексный анализ хозяйственной деятельности. М.: ИНФРА-М, 2009.
- 13
