CC BY
51
УДК 338.51
ДЕКОМПОЗИЦИЯ РАСХОДОВ НА ФИНАНСИРОВАНИЕ ПРОГРАММ СТРОИТЕЛЬСТВА И РАЗВИТИЯ ВООРУЖЕННЫХ СИЛ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ*
Е. Ю. ХРУСТАЛЁВ, доктор экономических наук, профессор, ведущий научный сотрудник E-mail: stalev@cemi. rssi. ru
Центральный экономико-математический институт РАН
В последние годы широкое применение получили современные программно-целевые методы планирования и управления - методы, при которых цели плана увязываются с ресурсами с помощью программ. Они представляют собой применение системного подхода и основаны на формулировании целей экономического развития, их разделении на подцели более дробного характера и выявлении ресурсов, необходимых для их согласованной реализации. В результате расчетов по ним с помощью ЭВМ выявляются ключевые программы, на которые нужно направлять наибольшие силы и средства. Оценка и выбор возможных вариантов программ производятся по разным критериям (минимум затрат или времени на реализацию программы при фиксированных конечных показателях и др.) с помощью специальных приемов [13].
Следует отметить, что само по себе программно-целевое планирование не дает ответа на вопрос о рациональном распределении финансовых ресурсов между их распорядителями и получателями. Более того, гибкость программного планирования концептуально предполагает:
• постановку новых (уточнение прежних) задач, которые должна решать военная организация;
• появление нетрадиционных средств и способов решения этих задач;
* Статья подготовлена по материалам журнала «Национальные интересы: приоритеты и безопасность». 2012. № 33 (174).
• включение в программу новых видов работ и
новых исполнителей.
И если программа может корректироваться через один-два года, то структура управляющих органов не может и не должна быть непрерывно преобразуемой. Неоднократные реорганизации российского оборонно-промышленного комплекса (ОПК), «перетряска» органов, занимающихся торговлей оружием, - это беспредел либеральных реформаторов, а не поиск оптимальных форм обеспечения военной безопасности. Поэтому задача распределения ресурсов в рамках бюджетного планирования была и останется одной из важнейших.
Однако следует отметить, что решению задачи распределения (декомпозиции) расходов государства (федерального бюджета РФ) на финансирование военного строительства и развития Вооруженных сил Российской Федерации (ВС РФ) должно предшествовать установление или уточнение величины этих расходов [2-4, 12, 14].
В этом вопросе у Министерства обороны РФ возможны различные позиции. Первая, пассивная -не вмешиваясь в процесс распределения средств на высшем уровне, ждать, сколько дадут. Вторая -требовать, сколько «надо», не утруждая себя доказательностью этих требований. Третья - просить, ссылаясь на высказывания высоких должностных лиц или на подписанные ими документы, в частности на утвержденные Президентом РФ концепции и доктрины. Все эти позиции опробованы за время
существования ВС РФ и не дали положительных результатов. Не использовался должным образом только путь научного обоснования рациональной доли военных расходов в общих расходах федерального бюджета (ФБ) в рамках бюджетного процесса, осуществляемого при обязательном активном участии Минобороны России.
Для уточнения возможностей такого участия Минобороны России в решении этой задачи целесообразно укрупненно рассмотреть иерархию распределения общих расходов ФБ, обозначив их как РФБ, на компоненты, связанные с военными нуждами. Опираться при этом следует на Конституцию Российской Федерации и официальные документы (законы РФ, указы Президента РФ, постановления Правительства РФ).
Первая группировка расходов, которую следовало бы однозначно выделять в составе ФБ, - расходы на обеспечение военной безопасности, на парирование внешних и внутренних военных угроз. Обозначим их как Рвб. Эти расходы используются всей военной системой государства, включающей в себя военную организацию, другие ведомства и органы государственного управления, например Минатом России, Совет безопасности РФ, а также лица, специально прикомандированные из военной организации РФ к иным ведомствам для решения там вопросов, связанных с обеспечением военной безопасности РФ. Естественно, важны как абсолютная величина Рвб, так и относительные показатели, в частности в долях от РФБ и от валового внутреннего продукта (ВВП):
рвб = Рвб / РФБ; ввб = Рвб / ВВП.
К ним примыкают расходы Рпд, связанные с прошлой военной деятельностью государства, особенно та их часть, которая проходит через Минобороны России, например пенсии бывшим военнослужащим. Их следует учитывать, держать под контролем, но в военные расходы государства включать нелогично.
Важной группой расходов, подлежащей обоснованию и анализу, следует считать расходы на военную организацию государства (Рво) как на важнейшую составную часть его военной системы. Поскольку определена «военная организация РФ», следует не только знать, во что она обходится государству, но и обоснованно планировать эти расходы. Они также должны рассматриваться как по абсолютной величине, так и по отношению к РФБ и ВВП. Кроме того, не лишен содержательного смысла и такой относительный показатель, как вво = Рво / Рвб.
Перечисленные группировки расходов не входят в состав обязательных статей или видов расходов, нормированных бюджетной классификацией РФ, являются лишь расчетно-аналитическими величинами, но могут оказаться весьма полезными на стадии бюджетного планирования, а затем на стадии формирования бюджета, обсуждения и отстаивания его в Государственной Думе, при подготовке отчетов о военных расходах государства.
Следующая группировка, обозначаемая как Рно, - расходы по функциональному разделу ФБ «Национальная оборона» - в отличие от приведенных ранее узаконена бюджетным классификатором РФ и включает в себя, как известно, следующие пять подразделов:
1) строительство и содержание Вооруженных сил РФ;
2) военная программа Минатома России;
3) обеспечение мобилизационной и вневойсковой подготовки;
4) участие в обеспечении коллективной безопасности государств - членов СНГ;
5) военная помощь иностранным государствам. Обозначим их в порядке перечисления в соответствии с кодировкой, принятой в законе о бюджетной классификации: Рсс, Рвпм, Ромвп, Руокб, Рвп.
Таким образом, расходы, которые названы в заглавии статьи как «расходы на финансирование программ строительства и развития Вооруженных сил Российской Федерации» (обозначим их как Рср), на первый взгляд, следует полагать не чем иным, как частью расходов на строительство и содержание ВС РФ. Но, не определив однозначно, что входит в эту компоненту расходов, нельзя заниматься ее дальнейшей декомпозицией. По крайней мере, из общей теории программно-целевого планирования следует, что расходы на содержание тоже являются переменной величиной и тоже должны оптимизироваться при общей оптимизации планов военного строительства.
Но есть и такие категории расходов, которые, безусловно, связаны с военным строительством. Прежде всего, конечно же, в Рср должны войти несколько целевых статей расходов Минобороны России, предусмотренных бюджетной классификацией:
• НИОКР; им соответствует Рн х;
• закупки вооружения, военной техники, продукции производственно-технического назначения и имущества (ВВТ + ППТНИ); им соответствует Р ;
з.х'
• ремонт ВВТ + ППТНИ на предприятиях (имеется в виду та часть ремонтных работ, которая выполняется не собственными силами специ-
алистов ВС РФ, а ремонтными бригадами или предприятиями, не относящимися к ВС РФ); им соответствуетРрх; • строительство специальных и других объектов; ему соответствует Рс х
Используемое в индексе число x является порядковым кодовым номером в том перечне прямых получателей средств из ФБ, который приведен в бюджетном классификаторе. Все расходы на эти работы согласно бюджетной классификации РФ являются частью Рсс.
Однако традиционно методы программно-целевого планирования распространялись только на часть этих работ и, соответственно, только на часть расходов, непосредственно связанную с ВВТ. И в настоящее время, судя по [11], разрабатываемая Программа вооружения рассматривается как «основной плановый документ, обеспечивающий согласование (по номенклатуре, срокам, выделенным ассигнованиям и возможностям промышленности) всех работ, направленных на развитие и поддержание в боеготовом состоянии системы вооружения Российской Федерации».
Задача разработки Программы вооружения установлена законом об обороне и поэтому, руководствуясь изложенными в нем принципами, не стоит даже ставить вопрос о том, надо ли ее решать. Конечно же, надо. Но интерес представляет еще и решение другой задачи - бюджетного планирования в Минобороны России. А оно должно охватить не только Программу вооружения, но также и многие другие программы и планы, число которых, безусловно, еще будет расти, или любую другую структуру подпрограмм, которая будет разрабатываться, если будет формироваться единая программа строительства ВС РФ. Поэтому вопрос ставится иначе: решение всех задач программно-целевого планирования при любом варианте структурирования должно быть взаимосогласованным.
Рассмотрим это на примере согласования бюджетного планирования с работами по формированию очередной Программы вооружения. Продолжая начатое ранее рассмотренное распределение ресурсов, следует отметить, что в Программе вооружения будут представлены все виды работ, соответствующие перечисленным ранее целевым статьям, и их финансирование на 10-летний период, который, естественно, охватит и все три предстоящих года «среднесрочного» перспективного финансового плана (ПФП): (Т + 1)-й, (Т + 2)-й и (Т + 3)-й годы, рассматриваемые в каждом Т-м году. Но кроме работ, финансируемых Минобороны России, в Программу вооружения входят работы,
которые должны будут заказать и профинансировать или принять участие в долевом финансировании другие ведомства, входящие в военную организацию и военную систему РФ. Их кодовые номера иные, они, естественно, не равны x.
Иными словами, в ПФП Минобороны России по указанным ранее целевым статьям должны однозначно входить только те расходы, предусматриваемые Программой вооружения на соответствующие годы, которые будут финансироваться из средств, поступающих в Минобороны России. Обозначим их как Р , Р , Р , Р .
н.хв' з.хв р.хв' с.хв
Добавление к индексу буквы «в» условно означает, что речь идет о той части расходов по целевым статьям Р , Р , Р , Р финансирования Минобо-
н.х з.х р.х с.х
роны России, которые относятся к ВВТ, а точнее -к ведению начальника вооружения ВС РФ. Другая часть расходов по этим же целевым статьям (более всего - по закупкам), связанная с ППТНИ, относится к ведению начальника Тыла ВС РФ (обозначим это добавлением к индексу буквы «т»).
Тогда при составлении ПФП придется выполнить операцию суммирования расходов, рассматривая их раздельно по каждой целевой статье и для каждого финансового года:
Р =Р + Р ,
н. х н. хв н. хт
и так далее по другим целевым статьям.
Возможно, поскольку номенклатура заказывающих органов Минобороны России не является неизменной, в эти суммы придется добавить другие слагаемые, относящиеся к другим получателям-распорядителям бюджетных средств по тем же целевым статьям.
Важно подчеркнуть двойственный характер следствий, вытекающих из принципа признания действующих законов и норм: если бюджетная система государства и финансовые органы Минобороны России признают законность разработки Программы вооружения, не вмешиваются в ее методологию и формы документов, то точно так же не следует разработчикам Программы вооружения настаивать на подгонке бюджетной классификации и методологии составления перспективного финансового плана ПФП под свои привычные представления. В частности, это означает, что финансовые органы Минобороны России вправе требовать от разработчиков Программы вооружения пересчета финансовых показателей этой программы в группировки, соответствующие бюджетной классификации. Ведь бюджет будет разрабатываться и исполняться в соответствии с ними. В том числе и по всем аспектам развития вооружений.
Касается это, в частности, не только целевых статей, но и видов расходов. Их перечень в части, касающейся ВВТ, имеет следующий вид:
• ракетные комплексы с межконтинентальными баллистическими ракетами;
• другая ракетная техника (включая средства противоракетной обороны, зенитные ракетные комплексы, зенитно-ракетные системы, крылатые ракеты, тактические и оперативно-тактические ракетные комплексы);
• космические системы и комплексы (включая средства обеспечения связи, навигации, разведки, предупреждения и контроля космического пространства);
• авиационная техника;
• подводные и надводные корабли, катера;
• автобронетанковая техника;
• артиллерия;
• стрелковое и холодное оружие;
• автоматизированные системы и средства управления, связи, разведки, информационного противодействия;
• другая радиоэлектронная техника;
• средства радиационной, химической, биологической защиты, инженерного и тылового обеспечения;
• ядерные боеприпасы;
• другие боеприпасы;
• прочие вооружение, военная техника.
К этому блоку «вооруженческих» видов расходов примыкают еще два:
• по целевой статье НИОКР - фундаментальные и прикладные исследования (включая базовые военные технологии);
• по целевым статьям закупок и ремонта -продукция производственно-технического назначения и имущество.
Структура видов расходов по другим целевым статьям не столь детальна, но, тем не менее, и она представлена в бюджетной классификации, и до корректировки закона должна быть принята к исполнению.
Проведенный и представленный анализ положения дел в разработке отдельных программ, реализуемых в Минобороны России в целях строительства и развития ВС РФ, показывает, что в процедурах их составления отсутствует необходимая корреляция между финансовыми показателями этих программ и военного бюджета. То есть по-прежнему сохраняется положение прошлых лет, свойственное командно-административной системе, когда считалось, что выполнение утвержденных планов должно быть осуществлено «любой ценой», и главным
документом управления являлся план. В рыночной экономике принятый бюджет приобретает силу закона, а разработанные планы служат лишь вспомогательными инструментами его составления.
Учитывая российские традиции планирования, целесообразно сохранить существующие методы составления и согласования различных планов и программ. Однако эти методы должны быть дополнены сведениями, позволяющими финансистам работать с запрашиваемыми денежными средствами в терминах бюджетной классификации, распределенным по отдельным программам, по годам планируемого периода, а также по разделам, подразделам, целевым статьям и по видам расходов функциональной классификации расходов бюджетов РФ. Для этой цели каждый разработчик программы, желающий сохранить традиционную технологию планирования, должен получить возможность работать в привычной системе расчетов, но должен пересчитать их результаты к тому виду, который позволил бы выполнить расчеты, необходимые при бюджетном планировании.
После уточнения величины средств, требуемых для финансирования программ строительства и развития ВС РФ, необходимо решить задачу наилучшего распределения (декомпозиции) запрошенных и имеющихся финансовых ресурсов между всеми представленными к реализации программами. При этом следует учитывать следующие обстоятельства.
Во-первых, на Минобороны России возлагается ряд задач, решаемых в интересах военной организации РФ в целом. Поэтому такие расходы должны быть в соответствующей пропорции распределены между всеми участниками, входящими в состав военной организации.
Во-вторых, при определении предельно допустимого значения общей суммы расходов, направляемых на строительство и развитие ВС РФ, следует учитывать некоторые экономические аспекты индустрии военной безопасности. По мнению автора, инвестирование в эту сферу позволит создать новые специфические товары и услуги, пользующиеся спросом на внутреннем и международном рынках. Производство «военной безопасности» тем самым должно повысить российский ВВП и способствовать выходу страны из кризиса, ее экономическому росту.
Далее процесс декомпозиции и согласования с располагаемыми средствами должен осуществляться итерационно. Эффективность этой процедуры зависит от многих факторов. В частности, в общей сумме расходов следует проанализировать абсолютное значение и определить важность (значимость) каждой из
перечня контрольных цифр. Желательно выполнить сопоставление полученных результатов с директивными положениями и нормами, а также с практикой ведущих в военном отношении государств.
Процедура декомпозиции должна учитывать утвержденные нормы и нормативы, «удельный вес» отдельной программы и ее компонент, а также достижения в области новых технологий формирования и управления научно-техническими проектами.
Из всего изложенного следует один принципиальный вывод - необходимость согласования разных видов распределений. И в этом согласовании совсем не важно, что считать первичным.
Можно начинать с программно-целевого содержательного планирования и программирования, исходить из перечня задач ВС РФ, общего объема выделяемых финансовых средств, искать наилучшие способы и материальные средства для решения этих задач с наивысшей эффективностью, получить наилучшую программу, состоящую из проектов работ (мероприятий, услуг) и затрат на их реализацию в программной структуре. Затем отнести стоимость каждого проекта к структуре бюджетной классификации и осуществить бюджетное планирование: расчет распределения средств «снизу вверх» по видам расходов, целевым статьям, суммам, получаемым распорядителями, подразделам и разделам бюджета, сопоставить эти данные с экономическими нормативами и, при необходимости, сделать повторную итерацию всего этого цикла обоснований.
Можно начинать с установления некоторых бюджетных нормативов (удельного уровня военных расходов, рациональных соотношений расходов по целевым статьям и др.), затем, рассматривая эти нормативы как ограничения, накладываемые на процедуру поиска оптимальных программ, осуществлять программно-целевое планирование и программирование. В ряде исследований косвенно признается правомочность именно такого подхода, хотя и выносится на передний план программно-целевой подход.
В условиях итерационной процедуры согласования этих видов обоснования вопрос о первичности какого-либо из них становится бессмысленным, сродни известному философскому вопросу о том, кто был первым - курица или яйцо.
Более важным становится иной вопрос - о создании информационно-аналитической системы как для планирования, так и для реализации военно-экономических программ [1, 5-10, 15, 20, 21].
Это обусловлено еще и тем (кроме названных ранее причин), что в условиях рынка технология программного планирования, становясь менее
детерминированной, резко усложняется. Сохраняя логику и творческую сущность, она должна предусматривать возможность и необходимость повторения отдельных этапов планирования, возврата к исходным моментам программы и повторения всей процедуры планирования с учетом скорректированных целей или обстоятельств. Технология планирования в новых условиях хозяйствования должна быть максимально гибкой, адаптивной к меняющимся внешним факторам и целевым оборонным и военно-экономическим установкам.
В свою очередь, эффективность разрабатываемой информационно-аналитической системы, ее совершенствование в значительной мере зависят от интеллектуального инструментария принятия и поддержки управленческих решений, уровня ее автоматизации, что составляет основу новой технологии управления.
Ретроспективный анализ эволюции создания интеллектуальных системных интерфейсов, применяемых в военной организации РФ, показывает, что результаты теоретических исследований, многочисленные эксперименты и их использование не имеют эффективного применения в практической деятельности органов управления различного уровня. При общем признании моделирования созданный потенциал не стал действенным средством при подготовке, обосновании, принятии и выполнении управленческих решений. Невостребованность научного задела обусловлена как свойствами моделей, так и квалификацией пользователя, поскольку недостаточная заинтересованность или неумение работников органов управления применять разработанные методы и модели не обеспечивают должной эффективности принимаемых решений.
Другой существенной проблемой является отсутствие объективных оценок эффективности как отдельных плановых решений военного переустройства страны, так и проектов программ в целом. Относительно четко определяются лишь весьма общие оценки качества программ: динамическая сбалансированность, формулируемая на практике как отсутствие серьезных разрывов между ресурсами и потребностями в них; продолжительность достижения целей планирования; некоторые стоимостные характеристики, связанные с уровнем затрат, прогнозируемым доходом, эффективностью капитальных вложений, рентабельностью производства, и некоторые другие.
Современная модельная технология должна удовлетворять ряду условий, которые вытекают из особенностей процедуры перспективного планирования и принятия текущих решений. Среди этих
условий можно выделить: возможность неформального участия исполнителя, аналитика, руководителя на всех стадиях автоматизированного процесса, начиная от выбора альтернативных вариантов диалога с вычислительной системой, построения и настройки моделей, определения наиболее надежных данных и кончая оценкой полученных результатов; обеспечение гибкости технологии управления путем реализации любого из этапов расчетов; подготовки данных и актуализации, идентификации и адаптации моделей объекта планирования, выполнения логических и расчетных процедур, представления пользователю аналитической и справочной информации; итеративное решение основных задач перспективного планирования, в том числе ретроспективного анализа и состояния выполнения программы, а также уровня обеспеченности ресурсами, определение путей развития производственной и экспериментальной базы, объектов производства и технико-экономических показателей предприятий, выполнения многовариантных расчетов и их сравнительной оценки, анализа реализуемости альтернативных вариантов программ; надежность технологии управления, удобство и простота ее освоения и применения пользователями, высокий уровень оперативности проведения необходимых работ и расчетов в строго определенные сроки.
Помимо перечисленных аспектов важным с практической точки зрения является решение проблем технического и программного обеспечения, и прежде всего определения роли и места в информационно-аналитической системе вычислительного комплекса коллективного доступа, персональных ЭВМ, аппаратуры телекоммуникационного доступа, выбора средств программирования. В качестве инструмента комплексных исследований, перспективного программного планирования военной и военно-экономической сфер необходимо использовать методы математического моделирования объектов оборонного назначения и процесса их планирования, сооружения и эксплуатации в сочетании с экспертными оценками, знаниями и опытом специалистов, возможностями вычислительной техники по обработке, передаче и представлению плановой, аналитической и справочной информации.
Список литературы
1.Багриновский К. А., ХрусталёвЕ. Ю. Методологические основы построения модельной информационно-аналитической системы планирования и реализации крупных социально-экономических проектов и программ // Экономика и математические методы. 1996. Т. 32. Вып. 4.
2. Викулов С. Ф., Хрусталёв Е.Ю. Военно-экономический анализ современных оборонных проблем России // Экономический анализ: теория и практика. 2012.№ 12.
3. Викулов С. Ф., Хрусталёв Е.Ю. Методы оценки военно-экономической эффективности военного строительства // Национальные интересы: приоритеты и безопасность. 2010. № 21.
4. Викулов С. Ф., Хрусталёв Е.Ю. Проблемы военной экономики // Вооружение. Политика. Конверсия. 2010. № 6.
5.ЖелтухинП. С.,ЛавриновГ. А., ХрусталёвЕ. Ю. Информационно-аналитическое обеспечение создания наукоемкой продукции // Прикладная информатика. 2006. № 3.
6.ЖелтухинП. С.,ЛавриновГ. А., ХрусталёвЕ. Ю. Метод оценки объемов финансирования производства наукоемкой продукции военного назначения // Экономика и математические методы. 2008. Т. 44. № 2.
7. Иванова Е. И., Холод Л. Л., Хрусталёв Е.Ю. Концепция процессного управления государственным финансовым контролем // Аудит и финансовый анализ. 2008. № 3.
8. Иванова Е. И., Хрусталёв Е. Ю. Информационные аспекты аудита эффективности использования средств федерального бюджета // Прикладная информатика. 2008. № 5.
9. Иванова Е. И., Хрусталёв Е.Ю. Информационные методы повышения эффективности государственного финансового контроля // Финансы и кредит. 2007. № 38.
10. Иванцов Д. В., Хрусталёв Е. Ю., ЧумичкинА. А. Формирование сложноструктурированных документов средствами автоматизированных систем управления // Прикладная информатика. 2010. № 2.
11. Лавринов Г. А., Хрусталёв Е.Ю. Методы повышения реализуемости планов развития продукции военного назначения // Промышленная политика в Российской Федерации. 2006. № 3.
12. Лавринов Г. А., Хрусталёв Е.Ю. Методы прогнозирования цен на продукцию военного назначения // Проблемы прогнозирования. 2006. № 1.
13. ЛопатниковЛ. И. Экономико-математический словарь: Словарь современной экономической науки. М.: Дело, 2003.
14. Рассадин В. Н., Ткачёв В. Н., Хрусталёв Е. Ю. Оборонная достаточность и боеспособность армии // Национальные интересы: приоритеты и безопасность. 2009. № 15.
15. Хрусталёв Е. Ю. Гипертекстовая технология информационного моделирования военно-экономических систем. М.: МО РФ, 1993.
16. Хрусталёв Е. Ю. Оборонно-промышленный комплекс России: предназначение, состояние и перспективы развития // Национальные интересы: приоритеты и безопасность. 2011. № 35.
17. Хрусталёв Е. Ю. Финансовый анализ механизма формирования военной инфраструктуры // Финансовая аналитика: проблемы и решения. 2011. № 32.
18. Хрусталёв Е. Ю. Финансовый анализ социальных и военно-промышленных факторов национальной безопасности // Аудит и финансовый анализ. 2011. № 3.
19.Хрусталёв Е. Ю. Финансово-экономические и научно-производственные проблемы военной безопасности государства // Аудит и финансовый анализ. 2011. № 2, 3.
20. Хрусталёв Е. Ю., Чумичкин А. А. Адаптивная технология формирования форм представления данных при обосновании перспектив развития продукции военного назначения // Прикладная информатика. 2009. № 1.
21. Хрусталёв Е. Ю, Чумичкин А. А. Методический подход к проектированию сервисов упрощенной интеграции распределенных 1Т-ресурсов // Информационные ресурсы России. 2012. № 3.
