CC BY
78
Роль и МВД
CЕРГЕЙ ИВАНОВИЧ КУРИЛОВ,
доцент кафедры управления органами расследования преступлений, кандидат юридических наук Академия управления МВД России Российская Федерация, 125171, г. Москва, ул. Зои и Александра Космодемьянских, д. 8 E-mail: skurilov78@mail.ru
место подразделений дознания и следствия России в профилактической деятельности
The role and place of the departments of inquiry and investigation of the Ministry of Internal Affairs of Russia
in preventive activities
SERGEY IVANOVICH KURILOV,
Associate Professor of the Department of Crime Investigation Bodies Management, Candidate of Legal Sciences Management Academy of the Ministry of the Interior of Russia
Russian Federation, 125171, Moscow, Zoi i Alexandra Kosmodemyanskikh St., 8 E-mail: skurilov78@mail.ru
УДК 343.1
Аннотация. В статье рассматривается вопрос о роли и месте подразделений дознания и следствия МВД России в профилактической деятельности, проблемные вопросы организации профилактической деятельности в указанных подразделениях, а также предлагаются меры по решению основных, наиболее важных проблем в данном направлении деятельности.
Ключевые слова и словосочетания: дознание; следствие; профилактическая деятельность; предупреждение преступлений.
Annotation. The article discusses the role and place of the departments of inquiry and investigation of the Ministry of Internal Affairs of Russia in preventive activities, problematic issues of organizing preventive activities in these divisions, and also proposes measures to solve the main, most important problems in this area of activity.
Key words and phrases: inquiry; investigation; preventive activities; crime prevention.
На современном этапе состояние преступности, характеризующееся стабильно высоким числом противоправных деяний, в первую очередь совершенных дистанционным способом с использованием информационно-телекоммуникационных технологий, вовлечением в криминальную среду все большего количества законопослушных граждан, оставшихся без работы и средств существования в период пандемии COVID-19
в связи с введением карантинных мер, требует от органов внутренних дел принятия адекватных мер по предупреждению совершения преступлений.
В этой связи развитие системы профилактики и совершенствование организации данного направления деятельности являются обязательными условиями эффективного противодействия правонарушениям и повышения уровня защищенности конституционных прав граждан.
Развитие единой государственной системы профилактики преступности, снижение уровня криминализации общественных отношений являются одной из задач, на решение которой направлена государственная политика в целях обеспечения государственной и общественной безопасности1.
Директивой Министра внутренних дел Российской Федерации профилактика правонарушений и повышение ее эффективности, в первую очередь в молодежной среде, были определены в числе приоритетных направлений деятельности органов внутренних дел Российской Федерации в 2021 г.2
Правовое регулирование общественных отношений, возникающих в связи с деятельностью следователей и дознавателей по профилактике правонарушений, осуществляется Уголовно-процессуальным кодексом Российской Федерации3 (далее — УПК РФ), которым в соответствии со ст. 73 на следователей и дознавателей возложена обязанность выявлять обстоятельства, способствовавшие совершению преступлений. Основным процессуальным документом, содержащим выводы о данных обстоятельствах и мерах по их устранению, является представление, составленное в порядке ч. 2 ст. 158 УПК РФ.
Вместе с этим специфические формы профилактической деятельности органов расследования преступлений определяются приоритетом стоящих перед ними задач уголовного судопроизводства по уголовным делам о преступлениях, им подследственным.
Правовая и организационная основы системы профилактики правонарушений, ее основные принципы и направления, а также формы профилактического воздействия и полномочия субъектов профилактики установлены Федеральным законом от 23 июня 2016 г. № 182-ФЗ4. Из смысла положений ст. 2 данного федерального закона следует, что профилактика представляет собой систему различного вида мер, направляемых на выявление и устранение причин и условий, способствующих негативному явлению. Вместе с тем
в иных нормативных правовых актах используются и другие термины, схожие по содержанию с рассматриваемым [1].
Помимо вышеуказанного федерального закона органы предварительного расследования при осуществлении профилактической деятельности руководствуются и другими нормативными правовыми актами5.
Внимание к рассматриваемой деятельности также обусловлено решениями коллегиальных органов в сфере профилактики преступлений и правонарушений. Таковым органом является Правительственная комиссия по профилактике правонарушений, возглавляемая Министром внутренних дел Российской Федерации6. Например, согласно п. 3.7. протокола заседания указанной комиссии от 21 сентября 2018 г. № 2 начальникам территориальных органов МВД России было предписано «...при совершении тяжких и особо тяжких преступлений лицами, страдающими психическими расстройствами, обеспечить рассмотрение следственными органами вопросов о наличии причинно-следственной связи между не направлением органами здравоохранения в ОВД информации о таких лицах для профилактики их противоправного поведения и совершением ими преступлений, для применения предусмотренных государством мер».
Однако в связи с тем, что одним из направлений профилактики правонарушений является их предупреждение, деятельность следователей и дознавателей органов внутренних дел по предупреждению преступлений на ведомственном уровне регламентирована Инструкцией, утвержденной приказом МВД России от 17 января 2006 г. № 197. Также установлена система оценки деятельности органов предварительного расследования, одним из показателей формирования которой является профилактика преступлений.
Так, оценочный показатель профилактической деятельности территориальных органов МВД России формируется в том числе из количества предварительно расследованных следователями и дознавателями преступлений по ст. 112; 115; 119; 150; 151; 151.1; ч. 1, 2 ст. 213; 322.1 Уголовного кодекса Российской Федерации8.
1 О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации [Электронный ресурс]: Указ Президента Российской Федерации от 2 июля 2021 г. № 400. Доступ из справ.-правовой системы «Консультант Плюс».
2 О приоритетных направлениях деятельности органов внутренних дел Российской Федерации в 2021 году: Директива Министра внутренних дел Российской Федерации от 23 октября 2020 г.
3 Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации от 18 декабря 2001 г. № 174-ФЗ // СЗ РФ. 2001. № 52. Ч. 1. Ст. 5496.
4 Об основах системы профилактики правонарушений в Российской Федерации [Электронный ресурс]: Федеральный закон от 23 июня 2016 г. № 182-ФЗ. Доступ из справ.-правовой системы «Консультант Плюс».
5 См.: Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних [Электронный ресурс]: Федеральный закон от 24 июня 1999 № 120-ФЗ. Доступ из справ. правовой системы «Консультант Плюс».
6 О Правительственной комиссии по профилактике правонарушений [Электронный ресурс]: Постановление Правительства Российской Федерации от 28 марта 2008 г. № 216. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
7 О деятельности органов внутренних дел по предупреждению преступлений: приказ МВД России от 17 января 2006 г. № 19.
8 Вопросы оценки деятельности территориальных органов Министерства внутренних дел Российской Федерации: приказ МВД России от 31 декабря 2013 г. № 1040.
Согласно распоряжению МВД России от 19 июля 2021 г. № 1/8120 к основному оценочному показателю следственных подразделений по направлению «предупреждение преступлений» относится состояние работы по внесению представлений1.
Поэтому профилактическая деятельность органов расследования преступлений ориентирована, прежде всего, на выявление обстоятельств, которые при прочих равных условиях способствовали бы совершению новых преступлений.
Таким образом, профилактическая деятельность рассматриваемых подразделений реализуется в двух формах: процессуальной и непроцессуальной.
Первая обусловлена задачами уголовного процесса, принятием соответствующих мер реагирования и реализуется в строгом соответствии с требованиями УПК РФ [1].
Вторая форма профилактической деятельности органов расследования преступлений — непроцессуальная регламентируются ведомственными правовыми актами и заключается в:
— проведении личных бесед с должностными лицами (руководителями предприятий, учебных заведений, администраций и др.);
— выступлении в средствах массовой информации (газетах, сети Интернет, на телевидении и радио);
— выступлении перед населением, в том числе в образовательных учреждениях;
— направлении руководству органа внутренних дел информации, представляющей интерес для профилактики преступлений, в соответствии с требованиями приказа МВД России от 17 января 2006 г. № 19.
Вопрос организации профилактической деятельности в органах предварительного следствия и подразделениях дознания является приоритетным в связи с тем, что качественно проводимая профилактическая работа ведет к снижению количества совершаемых преступлений. Недостаточная эффективность профилактической работы свидетельствует о формальном подходе со стороны руководителей следственных подразделений к ней и просчетах в управленческой деятельности.
Наряду с этим основными проблемами в организации работы по профилактике преступлений следователями и дознавателями являются:
— внесение представлений неконкретного характера, направление субъектам, не имею-
1 Об утверждении системы изучения и оценки эффективности деятельности органов предварительного следствия территориальных органов МВД России: распоряжение МВД России от 19 июля 2021 г. № 1/8120.
щим отношения к возникновению и последующему устранению причин и условий, способствовавших совершению преступлений;
— невыявление причин и условий, способствовавших совершению преступлений при расследовании уголовных дел по неочевидным преступлениям;
— внесение представлений в адрес начальников территориальных органов МВД России, не имевших возможности устранения указанных причин и условий, и в связи с чем ответы на представления являются бессодержательными.
Решению указанных проблем могут служить следующие мероприятия:
— применение мер организационно-практического характера, направленных на обеспечение полноты и всесторонности изучения следователями и дознавателями всех обстоятельств, способствовавших совершению расследуемых преступлений, а также качества вносимых представлений;
— повышение уровня ведомственного и процессуального контроля со стороны руководителей органов предварительного расследования за указанным направлением деятельности;
— разработка методических рекомендаций по вопросам профилактики отдельных видов преступлений;
— подготовка информационных писем с положительными примерами организации работы следователей и дознавателей по установлению обстоятельств, способствовавших совершению преступлений и внесению представлений в организации и должностным лицам о принятии мер по устранению указанных обстоятельств и других нарушений закона;
— использование органами предварительного следствия и дознания практики по внесению обобщенных представлений, основанных на изучении следственной практики по расследованию отдельных видов преступлений либо совершенных на определенном предприятии, учреждении, местности по итогам квартала, полугодия, года.
Важным в эффективной профилактической деятельности является вопрос организации взаимодействия подразделений дознания и следствия со службами, наделенными полномочиями по составлению протоколов об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 17.7 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ).
Так, органы предварительного расследования реализуют свои полномочия по применению ст. 17.7 КоАП РФ путем направления материалов, содержащих признаки правонарушения
в действиях (бездействии) граждан и должностных лиц, в органы прокуратуры для решения вопроса о возбуждении дела об административном правонарушении либо руководителю органа внутренних дел для составления протокола об административном правонарушении.
Согласно данным ведомственной формы статистической отчетности «1-АП»1, например, за 1 полугодие 2021 г. по ст. 17.7 КоАП РФ составлен 2 721 протокол, в том числе в отношении должностных лиц — 125, юридических лиц — 23, предпринимателей без образования юридического лица — 46.
За указанный период времени всего принято 1 072 решения, из них: судами — 906, в том числе 12 о прекращении производства по делу; должностными лицами органов внутренних дел — 166, в том числе 136 об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении, из них в связи с истечением сроков давности привлечения к административной ответственности отказано в возбуждении 119 дел.
Сотрудники органов предварительного следствия не указаны в числе должностных лиц системы МВД России, уполномоченных составлять протоколы об административных пра-вонарушениях2.
Для повышения уровня взаимодействия по рассматриваемому направлению деятельности практически во всех территориальных органах МВД России изданы организационно-распорядительные документы, которыми утверждены инструкции, алгоритмы или порядок работы, а также разработаны методические рекомендации и иные пособия по рассматриваемой тематике.
Также следует отметить, что показатель, характеризующий эффективность профилактической работы, не позволяет очевидным образом оценить прогресс в достижении целей и решении задач по совершенствованию профилактической деятельности органов предварительного расследования, в том числе не содержит индикатора, стимулирующего получение ответов на внесенные представле-ния3. Это обусловлено также тем, что в форме статистической отчетности «1-АП» отсутствует дифференциация оснований привлечения
1 Об утверждении статистической отчетности «1-АП»: приказ МВД России от 26 марта 2014 г. № 179.
2 О должностных лицах системы Министерства внутренних дел Российской Федерации, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях и осуществлять административное задержание: приказ МВД России от 30 августа 2017 г. № 685.
3 О показателях эффективности в сфере профилактики
правонарушений. Показатель № 2 по мероприятиям «Устранения обстоятельств, способствующих совершению преступлений»: распоряжение МВД России от 30 июня 2017 г. № 1/7983.
должностных, физических и юридических лиц к ответственности по ст. 17.7 КоАП РФ, в частности по признаку неисполнения представлений следователя и дознавателя о принятии мер по устранению обстоятельств, способствующих совершению преступлений по делу об административном правонарушении.
Кроме того, имеющиеся расхождения в сведениях, содержащихся в формах «1-АП» и «Профилактика-КП»4, требуют изучения достоверности их формирования для решения вопроса о внесении изменений в указанные формы ведомственной статистической отчетности.
Следует отметить, что проблемным вопросом является обеспечение исполнения требований, изложенных в предоставлении, из-за ненадлежащего контроля за его доведением до адресата.
Так, в числе причин отказов в возбуждении дел об административном правонарушении по ст. 17.7 КоАП РФ должностными лицами органов внутренних дел является отсутствие надлежащего контроля за доведением представлений следователей (дознавателей) до лица, в адрес которого они внесены. Это обусловлено формальным направлением представлений (запросов) посредством простых почтовых отправлений без обратного уведомления о вручении или проверки их поступления.
Мерами, направленными на повышение уровня взаимодействия служб и подразделений при реализации полномочий указанной нормы права, могут являться:
— единообразное применение органами внутренних дел Российской Федерации положений административного и уголовно-процессуального законодательств в отношении лиц, не исполнивших законные требования следователей и дознавателей об участии в производстве следственных действий;
— приведение в соответствие с требованиями действующего законодательства нормативных и иных организационно-распорядительных и методических документов;
— проработка вопроса об устранении несоответствия сведений, отраженных в отдельных формах статистической отчетности;
— корректировка показателя, характеризующего эффективность профилактической работы органов предварительного расследования, в части применения ст. 17.7 КоАП РФ, в целях обеспечения полноты отражения результатов работы следователей и дознавателей органов внутренних дел Российской Федерации по устранению обстоятельств, способ-
4 О форме статистической отчетности «Профилактика-КП»: приказ МВД России от 25 августа 2020 г. № 597.
ствовавших совершению преступлений, и его использования в качестве критерия оценки данной работы;
— совершенствование контроля за доведением до адресата законных требований следователей (дознавателей), а также за устранением обстоятельств, способствовавших совершению преступлений, посредством направления таких требований с использованием современных средств связи и доставки, обеспечивающих фиксирование извещения о получении или вручении адресату, либо доставки нарочно, что также предусматривает отметку о получении корреспонденции. В отдельных случаях при внесении представлений целесообразно рассматривать вопрос об их направлении адресатам срочными почтовыми отправлениями с обратным уведомлением.
Важным в рассматриваемом направлении деятельности также является вопрос совершенствования контроля за своевременными ответами на представления следователей и дознавателей, внесенных в порядке ч. 2 ст. 158 УПК РФ [2].
Так, например, сроки получения ответов на внесенные дознавателями представления, как правило, находятся за пределами сроков дознания, т. к. большинство уголовных дел дознавателями оканчиваются в срок до 30 суток.
У должностных лиц в соответствии с уголовным законодательством Российской Федерации имеется месяц для принятия мер по устранению недостатков и направления ответа на представление. Однако к этому времени дознаватель формально теряет процессуальные полномочия относительно конкретного уголовного дела, не находящегося в его производстве, в том числе правовые основания для контроля за устранением обстоятельств, способствовавших совершению преступлений.
Необходимо отметить, что в большинстве территориальных органов МВД России контроль за устранением обстоятельств, способствовавших совершению преступлений, организован посредством информирования дознавателями руководителей указанных территориальных органов о неполучении ответа на внесенное представление либо направления в их адрес копий представлений должностным лицам организаций, предприятий, учреждений для организации контроля за исполнением предписаний и принятия мер реагирования в случае неисполнения.
В связи с этим руководители отмеченных территориальных органов поручают проведение проверок, а в случае установления фактов правонарушения — составление административных протоколов о привлечении должностных лиц
к административной ответственности сотрудникам других подразделений, в основном участковым уполномоченным полиции, учитывая, что обязанность по осуществлению контроля за своевременным устранением недостатков в соответствии с п. 7.2 Инструкции о деятельности органов внутренних дел по предупреждению преступлений, утвержденной приказом МВД России от 17 января 2006 г. № 19, возложена на данных должностных лиц.
Реализация такого порядка взаимодействия позволяет осуществлять реальный контроль за фактическим принятием профилактических мер, указанных в представлениях дознавателей. При этом реагирование на выявленные в рамках контроля нарушения закона осуществляется незамедлительно, что сокращает сроки оформления материалов в порядке ст. 17.7 КоАП РФ, тем самым снижается количество фактов освобождения от административной ответственности должностных лиц в связи с истечением сроков давности привлечения к административной ответственности и позволяет сократить документооборот.
Вышеуказанная практика актуальна также и для деятельности органов предварительного следствия, поскольку фактическое принятие должностными лицами мер по устранению причин и условий, способствовавших совершению преступлений, может носить длящийся характер, что делает невозможной оценку их результативности.
Необходимо заметить, что механизм контроля за своевременным поступлением ответов на представления, фактическим осуществлением мер реагирования и устранением выявленных обстоятельств, требует совершенствования.
Решением вопроса совершенствования указанного контроля будет являться:
— привлечение соответствующих специалистов в области программного обеспечения и информационных технологий;
— проработка возможности модернизации сервиса электронного документооборота ИСОД МВД России;
— расширение функциональных возможностей технических ресурсов, в том числе в части автоматизированного контроля за своевременностью получения ответов на представления, подготовки отчетных данных по ним, а также исполнения запросов.
С учетом изложенного можно прийти к выводу, что подразделения дознания и следствия МВД России в профилактической деятельности выполняют важную роль и занимают приоритетное место в реализации данного направления.
Подводя итог по рассмотренному направлению деятельности, следует резюмировать, что:
— профилактическую направленность имеет каждый конкретный акт расследования, определенное следственное или иное процессуальное действие;
— органы расследования преступлений применяют специальное средство реагирования на выявленные ими обстоятельства, способствовавшие совершению преступления;
— применяемые в процессе предварительного следствия или дознания процессуальные решения являются основой для начала и осуществления индивидуальной профилактической деятельности в отношении определенной категории лиц;
— результаты данной деятельности стимулируют профилактическую работу других субъектов государственной системы профилактики преступлений [1].
Однако для выполнения указанными подразделениями задач, связанных с эффективной и качественной профилактической деятельностью, в настоящее время назрела необходимость
внесения в приказ МВД России от 17 января 2006 г. № 19 «О деятельности органов внутренних дел по предупреждению преступлений» изменений, касающихся возложения функции контроля за фактическим устранением обстоятельств, способствовавших совершению преступлений, на участковых уполномоченных полиции, а также других субъектов профилактики, в том числе на оперативно-розыскные подразделения и подразделения ГИБДД на территории обслуживания, что позволит обеспечить контроль за своевременностью, полнотой и эффективностью принятых по представлению мер, а также привлечению к административной ответственности должностных лиц, проигнорировавших законные требования прокурора, следователя или дознавателя.
Для совершенствования контроля за своевременными ответами на представления следователей и дознавателей, внесенных в порядке ч. 2 ст. 158 УПК РФ, целесообразно проработать возможность модернизации сервиса электронного документооборота ИСОД МВД России и включения в него раздела «Представления».
Список литературы:
1. Нечаев А. А., Курилов С. И. Организация деятельности органов предварительного следствия и дознания в системе МВД России: учебное пособие. Москва, 2021.
2. Угольников А. В. Правовые последствия неисполнения предписаний следователя об устранении обстоятельств, способствовавших совершению преступления // Вестник Московского университета МВД России. 2018. № 3. С. 155-158.
