CC BY
531
УДК 35:004
ВАСЮТИН Ю.С., Роль и место информационно-ВЕТРОВА Е.Н. аналитического обеспечения
органов власти в условиях повышения эффективности государственного управления
В статье рассматриваются актуальные вопросы государственного управления, касающиеся роли и места информационно-аналитической деятельности в управленческом процессе. Отмечается необходимость качественного изменения как самой системы работы с информацией, так и функциональной и организационной структур управления, характера деятельности и построения управленческого процесса в органах государственной власти.
Ключевые слова: информация, информационно-аналитическая деятельность, управленческий процесс, государственное управление, информационные ресурсы, информационное общество, государственная информационная политика, электронное правительство
Тенденции развития информационного
общества в России обусловливают изменения требований, предъявляемых к системе государственного управления. Его бюрократическая модель, характерная для индустриального общества и массового производства, устаревает. На смену ей идет демократическая модель управления.
Демократизация - одно из актуальных требований реформирования государственного управления. Данное требование означает трансформацию взаимоотношений между управляющими и управляемыми: субъектно-объектные отношения усложняются взаимодействием и взаимозависимостью управляющего и управляемого субъектов. Демократизация управления означает переход от принятия государственных решений узким кругом лиц к прозрачности при формировании, выработке и принятии управленческих решений, расширению участников данных процедур.
Усиление зависимости развития общества от системы государственного управления является неоспоримым явлением. В условиях информационного общества система государственного управления преобразуется во все более очевидный
информационный процесс. Информация, представляющая собой «совокупность каких-либо сведений, данных, фактов, характеристик о соответствующих предметах, явлениях, процессах, отношениях, событиях и так далее, собранных и систематизированных в пригодную для использования форму»1, является субстратом управленческих процессов2, составляя основу государственного управления и являясь первичной для деятельности любого органа государственной власти. Таким образом, информация является важным элементом, посредством которого, собственно, и происходит процесс управления. И эту информацию, а значит -опыт - человек научился накапливать. То есть имеется возможность применить этот накопленный опыт в многогранном процессе управления. Это новые сведения, характеризующие управленческую ситуацию, понятные и оцененные как полезные для решения тех или иных задач управления, но не любые, а только используемые в процессе формирования решения. Следовательно, все управленческие процессы можно классифицировать не иначе, как поиск, закрепление, анализ и
распространение общественно значимой информации. При этом информация, циркулирующая в государственном управлении, должна отвечать целям формирования и реализации государственно-управляющего воздействия. С помощью информации реализуется сама связь в системе «субъект - объект - субъект».
Г.В. Атаманчук выделяет следующие источники, объективно порождающие управленческую информацию:
нормы законодательных и иных актов, управомочивающие государственные органы и государственных служащих на принятие определенных управленческих решений или совершение управленческих действий в обозначенном времени и направлении (решения и действия по исполнению законов и иных нормативных правовых актов);
обращения граждан в государственные органы по реализации своих законных интересов и субъективных прав (обслуживание и защита прав и свобод граждан);
обязательные указания вышестоящих органов, подлежащие исполнению нижестоящими и обеспечивающие реальность государственного управления (директивная управленческая информация);
факты, отношения, выявляемые в процессе контроля, которые отражают состояние управляемых объектов, а также уровень функционирования управляющих компонентов (управленческая информация об обратных связях в процессах государственного управления);
проблемные, конфликтные, экстремальные и иные сложные ситуации, нуждающиеся в оперативном и активном вмешательстве государственных органов и должностных лиц (управленческая информация о кризисных состояниях общественных процессов)3.
Сюда же, на наш взгляд, можно было бы отнести и информацию статистического характера, социологические исследования, анализ общественного мнения.
Согласно Федеральному закону Российской Федерации от 27 июля 2006 года № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации», информация в зависимости от категории доступа к ней подразделяется на общедоступную информацию, а также на
информацию, доступ к которой ограничен федеральными законами (информация ограниченного доступа). С одной стороны, под общедоступной информацией понимают все то, на что не распространяется авторское право и другие формы правовой защиты. С другой стороны, это информация, носящая ярко выраженный общественный характер. Таким образом, общедоступная информация - общеизвестные сведения и иная информация, доступ к которой не ограничен4.
Информацией ограниченного доступа является информация, представляющая ценность для ее владельца, доступ к которой ограничивается на законном основании. В свою очередь информация ограниченного доступа подразделяется на информацию, составляющую государственную тайну, и информацию, соблюдение конфиденциальности которой установлено федеральным законом (конфиденциальная информация)5.
Кроме того, имеет место информация, содержание и (или) распространение которой противоречит законодательству Российской Федерации: запрещается распространение информации, которая направлена на пропаганду войны, разжигание национальной, расовой или религиозной ненависти и вражды, а также иной информации, за распространение которой предусмотрена уголовная или административная ответственность6.
Также устанавливаются виды информации в зависимости от ее обладателя. Может быть информация, создаваемая государственным сектором, и информация, создаваемая частным сектором. Массивы общедоступной информации, создаваемые органами государственной власти, играют очень заметную роль в экономическом и социальном развитии общества. Во-первых, предоставление такой информации явствует о прозрачности государственного управления и реализации демократических принципов. Во-вторых, открытое и неограниченное распространение общедоступной информации «повышает безопасность и здоровье общества, а также способствует повышению уровня жизни, так как у граждан появляется больше возможностей для принятия осознанных решений по вопросам
собственной повседневной жизни, окружающей среды и будущего»7.
Информация, создаваемая государственным сектором, может подразделяться на административную и неадминистра-тивную8. Административная информация включает в себя описания административных процедур, разъяснения государственных учреждений по процедурным вопросам и иную информацию, относящуюся к функциям государственного управления. Неадминистративная информация касается не самого учреждения, а «окружающего» его мира и может собираться и создаваться государственным учреждением в ходе выполнения им своих функций9. Государственная информация может также разделяться по потенциальному интересу аудитории, для которой она предназначена. Например, официальная информация необходима всем гражданам для реализации ими своих демократических прав. Государственная информация может также иметь коммерческую ценность на определенном рынке.
Как научная категория информация в управленческих структурах характеризуется рядом признаков (свойств), к числу которых относятся: известная самостоятельность данных; возможность их многократного использования, сохранения у передающего или получающего субъекта; пригодность к обработке, интеграции и «сжатию» объема за счет изживания дублирующей, повторной и параллельной информации; допустимость математического анализа; системность, коммуникативность10.
Информация, которая циркулирует в органах государственной власти, разнообразна и разнородна. Она может относиться к экономической, социально-политической, внешнеполитической и экологической обстановке и классифицироваться по разным признакам и основаниям11. В научных работах Г. Атаманчука, Ю. Батурина, М. Рассолова уже имелись попытки типо-логизации социально-управленческой информации. В связи с тем, что управленческая информация представляет собой определенное отражение социальной действительности (а также природной в той мере, в какой она вовлечена в орбиту общественной человеческой деятельности), принято ее классифицировать прежде
всего в зависимости от степени соотнесения с этой действительностью, реальными процессами, протекающими в ней12.
Например, информацию разделяют на официальную и неофициальную, общую и отраслевую, горизонтальную и вертикальную, по содержанию и целевому назначению, возможным социальным последствиям, степени доступности, а также на основе ее соотношения со временем (информация о прошлом, настоящем и будущем). В рамках управленческой системы она рассматривается с точки зрения актуальности, достаточности и адекватности для принятия соответствующего управленческого решения13.
Информация, которая «выбирается людьми из потока разнообразных сведений для подготовки и принятия необходимых решений в сфере государственной власти или исполнения функций, а также совершения сопутствующих действий»14, в научной литературе определяется как «политическая информация». Можно сделать вывод о том, что политическая информация является «предпосылкой» и «важнейшим ресурсом» действий субъекта политической сферы, а также, являясь основным компонентом коммуникации, необходима для подготовки и принятия управленческих решений в сфере государственной власти. Для политических явлений информация, по мнению А.И. Соловьева, является таким же «базисным свойством, как вещество и энергия, составная часть, ядро коммуникации»15. При этом информационная революция наделила политическую информацию целым рядом принципиально новых качеств. Информация обладает прерогативой масштабности и синхронности воздействия на самые разные политические факторы. Политического воздействия информации хватает на любую аудиторию, при этом получение новой информации не ограничивает нас в приобретении информации еще и еще. Информация имеет повышенную чувствительность к временному фактору. Более того, новая информация сегодня «применяется для систематических нововведений и новаторства в политике, что делает политические практики нелинейными и дискретными»16. Поэтому уверенно можно
констатировать: информация стала основным из имеющихся ресурсов политики.
По своей природе информация коммуникативна, поскольку осуществляет взаимодействие коммуникаторов, непосредственную передачу сообщений, выступает «связующим звеном между объектом и субъектом управления (коммуникации), характеризуя состояние объекта управления в статике и динамике и обеспечивая подготовку управляющего воздействия в виде управленческого решения (политического или административного) и характеристику результата его реализации»17. При этом государственное управление будет действенным, если принимаемые управленческие решения будут основаны на достоверной и оперативной информации, которая создается для формирования государственного управленческого воздействия.
Одним из основных документов, который призван существенным образом изменить практику государственного управления, является Указ Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года № 601 «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления»18. Он обеспечивает формирование новых инструментов управления, а также новой системы показателей, вводит функцию обратной связи, необходимость создания разного рода общественных советов и т.д. В соответствии с Указом устанавливаются критерии и порядок оценки гражданами, в том числе с использованием информационно-телекоммуникационных сетей и информационных технологий, эффективности деятельности руководителей органов власти. Предписывается также принять меры по внедрению оценки регулирующего воздействия, раскрытию органами власти информации о подготовке проектов нормативных правовых актов, а также по обеспечению их общественного обсуждения.
В настоящее время система управления, ориентированная в значительной степени на очень ограниченное количество информации, модернизируется в новую модель, где «должен резко возрасти поток исходных данных, которые нужно учитывать при принятии управленческих ре-шений»19. Переход на новый этап информационно-аналитического обеспечения
органов государственной власти сталкивается, по мнению экспертов, с рядом проблем. Во-первых, это качество исходных данных, работа с источниками информации и умение эту информацию анализировать, обрабатывать, готовить на ее основе консолидированную информационную оценку и предлагать те или иные решения, которые можно было бы реализовывать на уровне того или иного органа государственной власти. Вторая проблема связана с качеством подготовки в целом госслужащих и сотрудников информационно-аналитических и экспертно-аналитических служб20. Оставляет желать лучшего и уровень методического и информационно-технологического обеспечения аналитической деятельности, процессов подготовки и принятия решений. Почти повсеместно отмечается недостаточный уровень системного проектирования больших информационных комплексов21.
Для эффективной информационно-аналитической деятельности требуется не только то, каким образом организована сама информация, но и «русла», по которым она течет, то есть информационные потоки22.
Формирование информационной инфраструктуры России происходит практически параллельно на трех уровнях: федеральном, межрегиональном (с объединением нескольких регионов) и региональном. Очевидно, что процессы информатизации в субъектах Российской Федерации идут медленнее, чем хотелось бы. Темп современной жизни требует более активной модернизации информационных услуг. К сожалению, все еще имеют место несоответствия федеральных и региональных информационных баз, не в полной мере отработано межведомственное взаимодействие. О «недостаточной координации на федеральном и региональном уровнях деятельности по созданию информационных систем»23 говорится и в Национальном докладе «Информационные ресурсы России». В этом же документе отмечено, что «для органов власти всех уровней остаются характерными слабое «горизонтальное» информационное взаимодействие и слабое развитие информационных ресурсов, предназначенного для массового информационного обслуживания населения по вопросам,
связанным с деятельностью этих органов. Это способствует консервации закрытости и недемократичности российской власти. С другой стороны, организация регулярного информационного обслуживания граждан требует ресурсов, которых, как правило, у органов власти не хватает»24.
В результате отсутствия комплексного подхода к решению задачи формирования и развития информационного общества как одного из необходимых этапов модернизации экономики России проявились негативные тенденции, которые при сохранении текущей экономической ситуации могут усиливаться. Во-первых, результаты разработки и внедрения информационных технологий, проводящихся по заказу органов государственной власти, не всегда носят системный характер. Во-вторых, слабо координируется использование органами государственной власти информационных технологий, недостаточно используется лучший опыт внедрения информационных технологий для повышения эффективности государственного управления. В-третьих, сохраняется отставание российского рынка информационных технологий, недостаточно быстрыми темпами происходит становление экономики, осуществляемой с помощью информационных технологий. В-четвертых, сохраняется высокий уровень различия в использовании информационных технологий регионами, различными слоями общества, и недостаточно развита базовая инфраструктура информационного общества. В-пятых, возрастают угрозы безопасности в информационном обществе25.
Необходимость прогнозирования результатов управленческого воздействия выводит на передний план использование системного анализа участвующих в нем элементов и влияющих на управленческий процесс факторов во взаимодействии. Без этого конструирование социальной реальности чревато непредвиденными последствиями. Таким образом, в условиях повышения эффективности государственному управлению требуется прочный информационно-аналитический инструментарий, позволяющий верно реагировать на вызовы внешней среды.
Эффективное управление возможно лишь в том случае, если реакции управляемой
системы будут адекватны управляющим воздействиям26. В демократическом обществе совершенно необходимо понимание большинством населения поставленных органами государственной власти основных целей, направлений общественного развития. С тем, чтобы определить, насколько государственное управление эффективно, необходимо применять к управленческой деятельности и управленческим решениям критерий оценки. Критерий в общепризнанном смысле, отмечал М. Марков, означает «признак, на основе которого оценивается факт, определение, классификация, мерило»27. Эффективность государственного управления определяется множеством различных факторов, но определяющим, по мнению многих исследователей, является качество социальной связи общества и государства28. Критерии социальной эффективности носят обобщающий характер и выявляют управленческие явления и их качество с точки зрения инвестиций в реальное самочувствие и благополучие людей, процветания страны в целом. Такие критерии, с одной стороны, объективно связаны с потребностями, интересами и целями общественного развития (как общенационального, так и регионального), а с другой - дают возможность видеть и измерять достигаемую посредством государственного управления меру удовлетворения (осуществления, реализации) искомых (назревших) потребностей, интересов и целей29. Это может служить основой для определения связанности государства и общества, готовности первого к обеспечению динамичного и гармоничного развития последнего.
Информационно-аналитическое сопровождение управленческого процесса в органах государственной власти на современном этапе становится основным условием функционирования политико-административной системы и принятия управленческих решений. При этом информационно-аналитическая деятельность в значительной степени зависит от того, насколько прозрачна социальная система, подвергаемая анализу30.
В настоящее время состояние информационных отношений в государственном управлении не позволяет в полной мере
говорить об открытости и прозрачности в системе взаимодействия «власть - общество». Отмечаются такие проблемы, как невысокая информированность россиян о деятельности органов государственной власти, недостаточность обратной связи от населения к власти, низкая степень доверия граждан, дефицит используемых органами власти коммуникационных методов и технологий.
Движение в сторону создания электронного правительства, реализации концепции открытых данных затрудняется рядом факторов, в том числе несовершенством информационного законодательства, разрозненностью государственных информационных ресурсов. Слабыми темпами идет решение следующих задач: повышение качества и доступности предоставляемых государственных услуг и внедрение единых стандартов обслуживания граждан;
повышение открытости информации о деятельности органов государственной власти и непосредственного участия организаций, граждан, институтов гражданского общества в процедурах формирования решений на всех уровнях государственного управления;
повышение качества административно-управленческих процессов, совершенствование системы информационно-аналитического сопровождения принимаемых решений, обеспечение оперативности, полноты контроля за результативностью деятельности органов государственной власти и информационной безопасности деятельности электронного правительства31.
Цель государственной информационной политики в субъектах Российской Федерации, считает Г.В. Лысенко, должна заключаться в создании единого смыслового пространства, ориентированного на формирование региональной идентичности, единой системы символов, определяющих как конкурентноспособность субъекта России в системе внешних отношений, так и привлекательность для жителей, определение и продвижение региональных интересов. Результатом целенаправленного управленческого воздействия региональных институтов власти могут стать солидарные региональные
отношения, основанные на взаимной выгоде и взаимном согласии32.
В связи с этим одним из направлений деятельности органов власти должно стать информационно-коммуникативное взаимодействие как наиболее эффективный инструмент управления. Информационно-коммуникативные отношения, по сути, обеспечивают интеграцию и взаимодействие всех уровней политической системы, а также выполнение ее институтами основных функций: осуществление политической власти, управление различными сферами жизнедеятельности людей, регулирование общественных отношений, контроля и пр. Постоянное информационное взаимодействие между гражданским обществом и государственной властью, между административно-территориальными образованиями, между всеми ветвями и структурами центральной и региональной власти является важнейшим условием устойчивого развития страны33. Исторически доказано, что население в форме крупных социальных общностей (за счет изменения уровня легитимации)способно влиять как на характер правящего режима, так и на конкретные управленческие решения. В этом смысле социальный капитал становится фактором и отправления государственной власти, и управления государством34.
Внедрение в управленческую практику новых информационных технологий выводит на более высокий уровень информационно-аналитическое обеспечение процессов принятия решений органами государственной власти. Для этого концепция информационной политики должна быть разработана на системной основе, с привлечением всех субъектов информационного обмена в совместную деятельность. Базовым фундаментом формирования информационной политики должны стать: социологические опросы, статистические данные, научные и конъюнктурные исследования, экспертные опросы, дистанционные зондирования по актуальным вопросам, мониторинг средств массовой информации, изучение информационного пространства. Этот организационно-дея-тельностный подход, в частности, делает необходимым общественное обсуждение
концепции государственной информационной политики неотъемлемым этапом ее создания и реализации.
Также в создании организационно-технологической основы проведения государственной информационной политики важными являются информатизация всех сфер государственного управления, совершенствование информационных и коммуникационных систем органов государственной власти, повышение степени их взаимодействия. Актуальной задачей является также увеличение мощности государственных информационных ресурсов35.
Успешность реализации информационной деятельности невозможна без информационно-аналитического сопровождения. В современном мире общественное мнение существенно влияет на многие политические и социальные процессы. Следовательно, его необходимо исследовать и использовать для принятия эффективных законов, налаживания четкой работы органов власти и гражданского общества и, главное, для предотвращения кризисных ситуаций. В связи с этим необходимо ввести в постоянную практику органов власти изучение общественного мнения.
При разработке управленческих решений необходимо не только учитывать общественное мнение, но и активно его формировать, выявляя проблемы и снимая неопределенность. Легитимность и прозрачность таких решений власти, на наш взгляд, будет обеспечена в полной мере.
Органами государственной власти, отвечающими за информационную политику, ведется определенная работа по подготовке и созданию системы информационно-аналитического обеспечения деятельности институтов власти. Вместе с тем проводимая работа из-за отсутствия регулярности и должной координации усилий органов власти не дает ожидаемого эффекта.
Существует настоятельная необходимость в создании в органах государственной власти целостной системы, призванной решать комплекс задач по анализу общественно-политической ситуации, разработке информационной политики, организации информационного обеспечения жизненно важных проектов и программ с механизмом обратной связи.
Таким образом, в целях ресурсной обеспеченности и совершенствования государственного управления требуются комплексный подход и качественные изменения как самой системы работы с информацией, так и функциональной и организационной структур управления, характера деятельности и построения управленческих процессов. Следует учитывать, что внедрение новейших информационных технологий в сфере государственного управления требует одновременного согласования и использования ранее существовавших информационных, кадровых, правовых, организационных, технических и других факторов.
1 Атаманчук Г.В. Теория государственного управления. М.: Изд-во РАГС, 1997. 280 с.
2 Глазунова Н.И. Система государственного управления. М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2003. С. 437.
3 Атаманчук Г.В. Теория государственного управления. М.: Омега-Л, 2004. 584 с.
4 Федеральный закон «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» от 27.07.2006 г. № 149-ФЗ [Электронный ресурс] //Российская газета. - 2006.
- Режим доступа: http://www.rg.ru/2006/07/29/ informacia-dok.html
5 Там же. Режим доступа: http://www.rg.ru/ 2006/07/29/^огтааа^ок.Мт1
6 Там же. Режим доступа: http://www.rg.ru/ 2006/07/29/informacia-dok.html
7 Пол Ф. Улир. Рекомендации по созданию политики развития и продвижения государственной информации, являющейся общественным достоянием [Электронный ресурс]
- Режим доступа: http://www.ifap.ru/ofdocs/ unescoZpgdpgpd.pdf
8 Там же. Режим доступа: http://www.ifap.ru/ ofdocsZunescoZpgdpgpd.pdf
9 Там же. Режим доступа: http://www.ifap.ru/ ofdocsZunescoZpgdpgpd.pdf
10 Закупень Т. Качественные аспекты информации в органах государственного управления [Электронный ресурс]. - Режим доступа^^: //vasilievaa.narod.ru/ptpu/7_6_97.htm
11 Ницевич В.Ф., Комлева В.В. Роль социологии управления в профессиональной деятельности государственных гражданских служащих // Среднерусский вестник общественных наук. 2012. № 4(2). С. 53-56.
12 Там же. Режим доступа^^:// vasilievaa.narod.ru/ptpu/7_6_97.htm
13 Там же. Режим доступа^^:// vasilievaa.narod.ru/ptpu/7_6_97.htm
14 Соловьев А.И. Политология: политическая теория, политические технологии. М., 2006. С. 393.
15 Там же. С. 393.
16 См.: Василенко И.А. Информационные ресурсы власти и формирование новой постклассической картины политического мира XXI в. // Вестник МУ. Сер. 12. Политические науки. 2004. № 2. С. 28.
17 См.: Волченков И.Д. Разработка и реализация информационной политики органами государственной власти в Российской Федерации: дис. ... канд. полит. наук: 23.00.02. М., 2008.
18 Указ Президента Российской Федерации «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления» от 7.05.2012 г № 601 // Российская газета. http:// www.rg.ru/2012/05/09/gosupravlenie-dok.html
19 См.: Ерохин В.И. Информационно-аналитическое обеспечение органов государственной власти [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://www.ac.gov.ru/includes/periodics/ all_news/2012/1107/13047933/detail.shtml
20 См. там же. Режим доступа: http:// www.ac.gov.ru/includes/periodics/all_news/ 2012/1107/13047933/detail.shtml
21 Иванов П.Ф. Информационно-аналитическое обеспечение региональных органов власти и управления [Электронный ресурс] - Режим доступа: http://www.budgetrf.ru/Publications/ Magazines/VestnikSF/2002/vestniksf158-02/ vestniksf158-02030.htm
22 Кольцов В.И. Возможна ли информационно-аналитическая деятельность в России? // Власть. 2004. № 8. С. 49.
23 См.: Национальный доклад «Информационные ресурсы России» [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://www.gsnti.ru/inf_res/
24 См. там же. Режим доступа: http:// www.gsnti.ru/inf_res/
25 См. там же. Режим доступа: http://www.rg.ru/ 2010/11/16/infobschestvo-site-dok.html
26 Кнорринг В.И. Основы государственного и муниципального управления. М.: Издательство «Экзамен», 2004. С. 416.
27 Mapкoв М. Технология и эффективность социального управления. Пер. с болг. М., 1982. С. 112.
28 См.: Иванов В.Н. Основы социального управления [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://polbu.ru/ivanov_socmanage/ch12_all.html
29 Атаманчук Г.В. Теория государственного управления. М.: Омега-Л, 2004. 584 с.
30 Кольцов В.И. Возможна ли информационно-аналитическая деятельность в России? //Власть. 2004. № 8. С. 49.
31 Концепция формирования в Российской Федерации электронного правительства до 2010 года (в ред. Постановления Правительства РФ от 10.03.2009 года № 219) [Электронный ресурс] - Режим доступа: http:// base.consultant.ru/cons/cgi/ online.cgi?req=doc;base=LAW;n=86005
32 Лысенко Г.В. Информационная политика как инструмент повышения качества жизни населения: региональный аспект // Социология власти. 2010. № 6. С.173-181.
33 Иванова Е. Информационное взаимодействие органов управления социально-экономическим развитием // Проблемы теории и практики управления. 2007. № 6. С. 85.
34 Соловьев А.И. Латентные структуры управления государством, или игра теней на лике власти // Политические исследования. 2011. № 5. С. 71.
35 Огнева В.В. Приоритетные направления совершенствования механизмов управления сферой информационной открытости органов государственного управления в регионе [Текст] В.В. Огнева //Среднерусский вестник общественных наук. 2012. № 4. Часть 2. С. 161-165.
