CC BY
22УДК 338.242.4
РОЛЬ ГОСУДАРСТВА В ПОВЫШЕНИИ ЭФФЕКТИВНОСТИ ИНВЕСТИЦИОННОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
А.Д. Бурыкин, А.В. Юрченко
Аннотация. В статье рассматриваются процесс организации инвестиционной деятельности в регионе и роль государства в повышении ее эффективности.
Ключевые слова: инвестиции, регион, государственное регулирование.
Abstract. The article investigates the organizational process of investment activity in the region and the role of the government in increasing its effectiveness.
Keywords: Investments, region, public administration.
Основным условием обеспечения эффективной инвестиционной деятельности является так называемая «опора на рыночную дисциплину», предусматривающая выполнение следующих условий:
■ рынки должны быть свободными и открытыми; в частности, не должно существовать никаких требований (таких, как резервные требования или иные требования к составу портфеля) к посредникам на финансовом рынке, которые поставят государство в положение привилегированного заемщика;
■ адекватная информация о просроченном долге заемщика и об имеющихся у него возможностях погашения этого долга должна быть доступна потенциальным кредиторам;
■ не должно существовать возможности предоставления государственных средств для помощи кредиторам в случае, если им грозит непогашение кредитов заемщиками;
■ в распоряжении заемщика должны находиться институциональные структуры, обеспечивающие адекватное реагирование проводимой им политики на поступающие от рынка сигналы, до того, как ему будет запрещено осуществлять новые заимствования [3].
Наиболее близким к подходу, основанному на исключительной опоре на рыночную дисциплину в ряду механизмов контроля, является
подход, при котором ограничения на задолженность местных органов не устанавливаются в законодательном порядке и не диктуются центром, а вырабатываются в результате переговорного процесса между федеральным и местным органами. Различные варианты такого подхода можно обнаружить в некоторых европейских странах, например, скандинавских, а в последние годы - в Австралии [2].
Основанный на взаимодействии государственных органов разных уровней подход имеет очевидные преимущества в развитии диалога и обмена информацией между государственными органами различных уровней. Он также воспитывает у местных политиков сознание последствий их решений в бюджетной сфере для макроэкономики. Однако представляется, что такой подход лучше всего работает в странах со сложившейся культурой налогово-бюджетной дисциплины и консерватизма. Он может оказаться неэффективным для предотвращения накопления долга в условиях, когда рыночная дисциплина является слабой, или лидирующая роль центрального правительства в управлении экономикой и налогово-бюджетной сферой является недостаточной.
В ряде стран, имеющих как федеральное, так и унитарное устройство, используются подходы к контролю за заимствованием на региональном и местном уровнях, основанные на применении формулы заимствования и конкретно указанные в конституции или законодательстве. Некоторые из таких формул устанавливают предельный абсолютный уровень долга региональных и местных органов; другие конкретно указывают, что к заимствованиям можно прибегать только для конкретных целей (как правило, для финансирования инвестиционных проектов); третьи предусматривают, что новые заимствования разрешаются только в пределах уровня, соответствующего максимально допустимому удельному весу услуг, и т.п. Наконец, некоторые страны запрещают или строго ограничивают некоторые виды заимствований, связанных с серьезными рисками в макроэкономической сфере (например, заимствования у центрального банка). Во многих странах используются сочетания из нескольких формул.
Порядок, ограничивающий объем заимствований местных властей для финансирования инвестиционных проектов (так называемые «золотые правила»), часто применяется в развитых промышленных странах: примеры этому можно найти в Германии, Швейцарии и в конституциях большинства штатов США. В странах, где разрешены краткосрочные заимствования для пополнения ликвидности, как правило, оговорено, что
такие обязательства должны быть погашены к концу каждого финансового года. Такая система применяется, например, в некоторых штатах США, а также для региональных и местных органов власти в Испании [1].
Примеры правил, которые «подражают» рыночной дисциплине с помощью увязывания ограничений по объему задолженности региональных и местных (в особенности местных) властей с прогнозируемой величиной обслуживания долга, или с другими показателями их способности обслужить долг (такими, как объем доходов за прошлые периоды или налоговая база), также можно наблюдать как в некоторых развитых промышленных странах (Соединенные Штаты Америки, Испания, Япония), так и в развивающихся [7].
Подход, основанный на применении формулы заимствования, обладает очевидным преимуществом четкой и ясной системы и беспристрастностью подхода; кроме того, он позволяет избежать ведения длительных переговоров между центральными и региональными органами власти - процесс, который определяется в большей степени политическими факторами краткосрочного характера, нежели принципами макроэкономического управления, поставленного на надежную основу. С другой стороны, в силу своей природы, подходы, основанные на применении формулы заимствования, не обладают достаточной гибкостью и часто способствуют развитию практики, направленной на то, чтобы эти правила обойти. Такая практика, в частности, включает:
■ перенесение расходов в классификации из текущих в капитальные, чтобы избежать требований к балансу по счету текущих операций бюджета;
■ создание учреждений, операции которых, несмотря на то, что они являются государственными по своей природе, не включаются в бюджет;
■ задолженность которых не учитывается при расчете размера долга по сравнению с установленными на него ограничениями;
■ использование государственных или находящихся в собственности местных органов власти предприятий для заимствований на цели, которые должны финансироваться из бюджетов соответствующих властей;
■ использование долговых инструментов, - например, процедур продажи и обратного получения в аренду на долгосрочной основе, так называемых частных доходных облигаций в Соединенных Штатах, которые не включаются в расчет ограничений долговых обязательств;
■ накопление задолженности перед поставщиками, которую обычно трудно отследить с целью включения в параметры ограничений по общему объему государственного долга.
Среди методов регулирования особое место занимают механизмы прямого контроля со стороны центрального правительства за заимствованиями на региональном и местном уровнях. В ряде стран центральное правительство наделено полномочиями прямого контроля за заимствованиями на региональном и местном уровнях. Этот контроль может осуществляться в различной форме, в том числе через установление ежегодных (или на более короткие периоды) ограничений по объему задолженности для отдельных органов управления, на различных уровнях государственной власти (или по некоторым компонентам общего долга, например, по объему внешних заимствований), через анализ и санкционирование отдельных операций по заимствованию (в том числе утверждение сроков и условий операций), а также через централизацию всех операций правительства по заимствованию с дальнейшим предоставлением средств в качестве целевых кредитов (как правило, на инвестиционные проекты) региональным и местным органам власти. Полномочия контроля включают, как правило, не только необходимость предварительного утверждения планируемых заимствований, но также и наблюдение за фактическими финансовыми операциями местных и региональных органов управления. Частота предоставления отчетности и степень детализации данных могут варьироваться.
Как показывает анализ, наиболее представительной системой является американская система регулирования фондовых рынков, которое во многом осуществляется государственными органами. Общая структура этой системы такова [6]:
1. Институциональное обеспечение регулирования.
2. Базовые законодательные постановления.
3. Механизм «саморегулирования» рынка.
4. Методы государственного вмешательства в фиктивный сектор экономики.
Институциональное обеспечение государственного регулирования фондовых рынков осуществляется через Комиссию по ценным бумагам и биржам, Совет управляющих федеральной резервной системой, Комиссию по торговле товарными фьючерсами и Министерство финансов, которое осуществляет в основном наблюдательные функции. Основную же деятельность по проблеме, рассматриваемой нами в ста-
тье, осуществляет Комиссия по ценным бумагам и биржам, созданная Конгрессом и являющаяся независимым, неполитическим и квазисудебным регулирующим агентством.
В США фондовый рынок регулируется рядом основных законов, в которые регулярно в соответствии с накапливаемой практикой вносятся поправки. Основной задачей этих законов, как и деятельности Комиссии по ценным бумагам, является защита прав инвесторов в процессе выкупа и обращения ценных бумаг [5].
Закон о ценных бумагах 1933 г. - это закон о «правдивости в ценных бумагах» и преследует две основные цели:
■ требование предоставлять инвесторам существенную информацию в отношении ценных бумаг, предлагаемых на публичную продажу;
■ предотвращение введения в заблуждение, обмана и других форм мошенничества при продаже ценных бумаг.
Согласно закону о торговле ценными бумагами 1934 г. Конгресс распространил доктрину «раскрытия» для защиты инвестора на ценные бумаги, перечисленные и зарегистрированные для публичных торгов на национальных биржах ценных бумаг США. Спустя тридцать лет положения закона были распространены на внебиржевой рынок ценных бумаг. Это включило сотни компаний с активами свыше 1 млн долл. и числом акционеров в 500 чел. и более. Закон ставит своей целью обеспечить справедливые и упорядоченные рынки ценных бумаг, запретив определенные виды деятельности и разработав весьма жесткие правила в отношении операций рынков и их участников (отчетность корпораций, деятельность по доверенности, тендерные компании, запрет незаконных операций и др.) [5].
Согласно закону о холдинговых компаниях в коммунальном хозяйстве 1935 г. объектом регулирования первоначально являлись межштатные холдинговые компании, которые через дочерние отделения занимаются бизнесом в области коммунального хозяйства или розничным сбытом природного или отопительного газа. В США эти холдинги должны регистрироваться в Комиссии Конгресса и представлять первоначальные и периодические отчеты. Холдинговые компании подчиняются правилам Комиссии Конгресса в таких вопросах, как структура системы, приобретения, комбинации, а также выпуск и продажа ценных бумаг [5].
Закон о контракте между держателем акций и компаний 1939 г. относится к облигациям, долговым обязательствам, векселям и аналогичным долговым ценным бумагам, предлагаемым на публичную продажу и выпущенным по контракту между держателем и компанией с более чем 7,5 млн долл. в цен-
ных бумагах, нереализованных в любой момент времени. Даже хотя такие ценные бумаги могут регистрироваться по Закону о ценных бумагах, они не могут предлагаться на продажу публике, если контракт не соответствует законодательным стандартам данного закона. Положения закона запрещают нарушать право держателей ценных бумаг подавать в суд на получение основного капитала и процента, за исключением особых обстоятельств. Он также требует ведение списка держателей ценных бумаг для их связи друг с другом в отношении их прав как держателей ценных бумаг [5].
Закон об инвестиционных компаниях 1940 г. регулирует деятельность компаний, занимающихся преимущественно инвестированием, реинвестированием и торговлей ценными бумагами, чьи собственные ценные бумаги предлагаются инвестирующей публике, являются субъектом определенных законодательных ограничений и правил Комиссии по настоящему закону. Также публичные предложения ценных бумаг инвестиционных компаний должны регистрироваться согласно закону о ценных бумагах 1933 г. Однако инвесторы должны понимать, что Комиссия не контролирует инвестиционную деятельность этих компаний, и что регулирование Комиссией не гарантирует безопасность инвестиций [5].
Помимо требования о регистрации таких компаний, закон требует, чтобы они раскрывали свое финансовое состояние и инвестиционную политику для предоставления инвесторам полной информации о своей деятельности.
Этот закон также запрещает таким компаниям существенно менять природу своего бизнеса или инвестиционную политику без утверждения акционерами; запрещает лицам, виновным в мошенничестве с ценными бумагами, быть должностными лицами и директорами; позволяет гарантам размещения ценных бумаг, инвестиционным банкирам или брокерам быть только меньшинством директоров такой компании; требует, чтобы контракты руководящего звена (и любые существенные изменения) представлялись на утверждение держателей ценных бумаг; запрещает сделки между компаниями и их директорами, должностными лицами или филиалами и указанными лицами, за исключением случаев, когда это утверждается Комиссией; запрещает таким компаниям выпускать ценные бумаги, за исключением случаев с конкретными условиями; запрещает пирамидальную систему таких компаний и перекрестное владение их ценными бумагами.
Другие положения этого закона связаны с консультативными сборами, не соответствующими обязанностям советника, продажей и повтор-
ным приобретением ценных бумаг, выпущенных инвестиционными компаниями, предложениями обмена и другими видами деятельности инвестиционных компаний, включая особые положения о плане периодических платежей и компаниях, выпускающих сертификаты с номинальной суммой.
Закон об инвестиционных советниках 1940 г. установил форму для регулирования деятельности инвестиционных советников. В некоторых отношениях он характеризуется положениями, аналогичными положениям закона о ценных бумагах и биржах, определяющими деятельность брокеров и дилеров. С определенными исключениями, этот закон требует, чтобы лицо или фирмы, получающие компенсацию за предоставление советов другим относительно инвестирования в ценные бумаги, регистрировались в Комиссии и выполняли законодательные стандарты, предназначенные для защиты инвесторов [5].
Система внутреннего регулирования фондовых рынков представляет собой ряд взаимодействующих между собой корпораций и советов, составляющих определенный «противовес» действиям институциональных субъектов. В эту систему входят: национальная ассоциация фондовых дилеров; опционная клиринговая корпорация; корпорация по защите держателей ценных бумаг; совет по муниципальным ценным бумагам; советы директоров фондовых бирж.
Помимо этого деятельность государства регламентируется методикой вмешательства государства в фиктивный сектор экономики. Эта методика включает методы прямого вмешательства (постановления и распоряжения органов исполнительной власти; изменение норм биржевой практики; привлечение к административной ответственности; привлечение к судебной ответственности) и рычаги косвенного воздействия (контроль за денежной массой в обращении и объемом кредитов; налоговая политика государства; гарантия производства по депозитам, кредитам и займам; внутренняя экономическая политика государства (валюта, золото, экспорт); внешнеполитическая деятельность государства (политические контракты); выход государства на рынки ссудных капиталов).
Из сказанного следует, что основным методом обеспечения повышения эффективности инвестиционной деятельности является деятельность государственных органов и общественных организаций, балансируемая действующим законодательством.
Практика муниципального заимствования, занявшая прочное место в муниципальной экономике, имеет одну общую особенность управле-
ния муниципальным долгом. Эта особенность повторяется практически во всех странах и состоит в том, что заимствования имеют, как правило, долгосрочный характер, а обслуживание долга осуществляется за счет регулярных и довольно значительных налоговых платежей.
ЛИТЕРАТУРА
1. Андрианов В.Д. Россия: экономический и инвестиционный потенциал. - М., 2009.
2. Баринов В.А. Система управления экономикой в переходный период // Менеджмент в России и за рубежом. 2008. №4.
3. Бурыкин А.Д. Кластерный подход как основа инновационного развития региональной экономики // Вестник Московского финансово-юридического университета МФЮА. 2011. №2.
4. Ерофеева Т.П., Бурыкин АД., Тюрин С.Б. Инновации, инвестиции, интеграция, интеллектуальные модели в бизнесе. - Ярославль, 2012.
5. Хикс Дж.Р. Стоимость и капитал. - М., 2003.
6. Тюрин С.Б., Волков А.Ю., Бурыкин А.Д. Управление развитием малого предпринимательства: оценка состояния и организационно-методическое обеспечение государственной поддержки. - Ярославль, 2011.
7. Чуб Б.А., Богачев Е.Б. Проблемы функционирования финансовой системы региона. - М., 2009.
А.Д. Бурыкин,
д-р экон. наук, профессор,
Московский финансово-юридический университет МФЮА, Ярославский филиал E-mail: Burykin@mfua.ru
А.В. Юрченко,
канд. воен. наук, доцент,
Московский финансово-юридический университет МФЮА, Ярославский филиал E-mail: Urchenko.A@mfua.ru
