CC BY-NC-ND
606
Л.Н. Клепацкий
РОЛЬ ГОСУДАРСТВА В МЕЖДУНАРОДНЫХ ОТНОШЕНИЯХ В УСЛОВИЯХ ГЛОБАЛИЗАЦИИ
В статье рассматривается взаимосвязь между глобализацией, международными отношениями и государством, его суверенитетом. Основное внимание уделяется государственному суверенитету. Подвергаются сомнению взгляды, утверждающие закат государства, размывание суверенитета в условиях глобализации. Новые факторы, появляющиеся в развитии международных отношений под влиянием глобализации, требуют всестороннего изучения применительно к роли современного государства в сфере международного общения. Атака неолибералов на государство требует защиты его суверенитета в международных отношениях в сочетании с изучением изменений в проявлениях суверенитета.
Ключевые слова: глобализация, международные отношения, современная трансформация, государство, суверенитет.
Международные отношения второй половины ХХ -начала XXI в. развиваются под мощным воздействием глобализации. Столь сильным, что некоторые политологи готовы объявить об исчезновении международных отношений как предмета исследований, о преобразовании внешней политики во внутреннюю. Глобализации, которая имеет, прежде всего, экономическую природу, придается безмерный и безграничный характер. Иными словами, глобализация меняет фундамент современного мироустройства, международных отношений. После окончания холодной войны глобализация приобретает второе дыхание, поскольку снимаются политические препоны для ее движущих сил, а трансформация охватывает страны, регионы, практически всю планету. Повальное увлечение глобализацией, ее гипертрофированное восприятие заслонили потребность в изучении реальных мировых процессов.
© Клепацкий Л.Н., 2009
Действительно, вместе с глобализацией возникает целый ряд вопросов, ответы на которые имеют пока открытый и, можно сказать, предварительный характер. Например, каковы последствия глобализации рынков для политики, в том числе международной? Можно ли говорить о глобализации политики? В чем конкретно выражается влияние на международные отношения? Где границы глобализации? В создании мегаобщества? Вопросов, конечно же, больше. Несомненно одно: последствия глобализации для международных отношений нуждаются в тщательном и предметном изучении. Но нужно анализировать и другую сторону процесса: международные отношения играют далеко не пассивную роль и в свою очередь оказывают воздействие на глобализацию. Поскольку эта статья пишется, когда на дворе наблюдается, как утверждают, начальная фаза экономического кризиса, источником которого стал финансовый крах, охватившего практически всю мировую экономику, то можно ожидать, что взгляды на глобализацию подвергнутся коррекции. Вряд ли страны, ставшие безвинными жертвами глобального кризиса, будут и далее безропотно воспринимать глобализацию.
В рамках современной интерпретации глобализации наиболее мощной ревизии подверглись роль и значение национального государства, его суверенитета в международных отношениях. Воспользуюсь здесь результатами исследований, изложенными в книге «Глобальные трансформации». Ее авторы Д. Хелд, Д. Гольдблатт, Э. Макгрю, Д. Перратон определяют три школы, дающие собственные интерпретации процессам глобализации: гиперглобалисты, скептики, трансформисты1. Согласно первым, глобализация означает начало новой эпохи человеческой истории, когда «традиционные национальные государства становятся неестественными и даже невозможными коммерческими единицами мировой экономики»2. Речь идет о «денационализации» экономики в результате усиления транснациональных систем производства, торговли, финансов, предвосхищающей конец национального государства.
В этом устремлении гиперглобалисты смыкаются с течением мондиализма, отрицающим суверенитет и утверждающим формирование единой мировой территории с общим правовым, политическим и социально-экономическим режимом.
Скептики считают доводы гиперглобалистов несостоятельными и политически наивными, недооценивающими способность правительств национальных государств регулировать международную экономическую деятельность. Трансформисты же полагают, что рождается новый «режим суверенитета», что в условиях глобализации суверенитет, государственная власть и территориальность
входят в новые отношения между собой. И это отличает их от условий, когда формировалось современное национальное государство. В итоге трансформисты приходят к выводу, что глобализация порождает более сложные взаимосвязи между национальными государствами и новыми структурами мирового процесса. Государственная власть и мировая политика трансформируются. Позиция этой школы представляется конструктивной, позволяющей нащупать основные ориентиры тех преобразований, которые происходят на национальном и международном уровнях и которые в итоге создают новые базисные элементы международных отношений.
Сохранение национального государства в качестве основного субъекта международных отношений - это принципиальный вопрос современных международных отношений. Государство, его суверенитет имеет долгую историю: с вестфальских времен. Неолиберализм, выступающий идеологией глобализации, особенно ее наиболее экстремальных форм, утверждает отмирание суверенитета государства, а вместе с ним и вестфальских принципов международных отношений. Целый ряд российских политологов, не утруждая себя особенно предоставлением доводов, транслируя позиции англосаксонских либералов, также заявляет об отмирании этих принципов.
В этом контексте привлекает внимание компетентная позиция председателя Конституционного Суда РФ В. Зорькина, выступившего в защиту Вестфальской системы. Он напомнил тривиальный факт: государственный суверенитет остается основой конституционного строя большинства государств мира. «В отличие от ситуации, сложившейся после заключения Вестфальского мира в 1648 году, сегодня объем суверенитета демократических правовых государств существенно ограничен внутренними и внешними факторами, а также правовыми нормами. Однако положения, закрепленные вестфальскими мировыми договорами, остаются незыблемыми, в том числе и в Российской Федерации: верховенство, независимость и самостоятельность государственной власти на территории государства, независимость в международном общении, обеспечение целостности и неприкосновенности территории»3.
В. Зорькин формулирует важный тезис: Организация Объединенных наций является наследницей Вестфальской политической системы. Он не согласен с утверждениями некоторых западных политологов об архаичности национального права, а посему-де нет необходимости его защищать. Он выступает против позиции шведских ученых, считающих, что на смену верховной власти государства придет «сетевое государство». «Сегодняшняя опасная тенденция ведет к тому, что конкретные политические понятия
"государство" и "граница" вытесняются юридически неопределенными, не имеющими опоры ни в одном праве географическими и социально-экономическими терминами»4.
Эволюция международных отношений, особенно в условиях глобализации, характеризуется нарастанием зависимости государств друг от друга в решении самых различных внутренних и внешних проблем в своей деятельности. По этой причине довольно часто делается вывод, что «глобализация как таковая объективно уменьшает значение суверенитета»5. Подобное умозаключение можно отнести к заблуждениям. Сам факт нарастания сети зависимостей (экономических, научно-технических, технологических и пр.) как следствие формирования глобальных рынков означает не что иное, как изменение внешних условий проявления суверенитета, но никак не уменьшает его значения. Эти внешние условия становятся сложнее, весомее, и государство не может их не учитывать при реализации своих функций и обязательств как во внутренней, так и во внешней политике. И чем многообразнее отношения государства с внешним миром, тем значительнее для государства внешний фактор. Это постулат общего характера, хотя, разумеется, степень зависимости государства от внешней международной жизни является дифференцированной и в политическом, и экономическом, информационном, технологическом и других измерениях.
Современные международные отношения формируются на основе взаимозависимости. «Взаимная зависимость касается не только экономических отношений: торговли, финансов и организации производства в глобальных масштабах, но и политических и социальных взаимосвязей между организациями и частными лицами во всем мире. Экономика становится все более глобальной, однако социальные и политические институты в основном остаются национальными или региональными»6.
Обоюдная зависимость приобретает все более многосторонний, структурообразующий характер, что заставляет государства соответственно выстраивать свои отношения с внешним миром. Становится все более очевидной тенденция в международных отношениях, когда государства стремятся избежать односторонней зависимости, в том числе и в наиболее чувствительной сфере - в области обеспечения национальной безопасности. Можно ли на основании этого нового, исторически сформировавшегося мирового фона, говорить об отмирании независимости национального государства? Такого рода вывод был бы поспешным и неверным, задающим неправильные ориентиры в международных отношениях. Наличие независимости у национального государства явля-
ется необходимым объективным условием развития мирового сообщества, его существенным элементом. В этой новой ситуации мы имеем дело скорее с зависимой независимостью субъектов международных отношений. Государство сохраняет статус активного участника, формирующего мир на основе взаимозависимости. Уровень, степень участия разные, но эта разность имеет свои причины.
Ни глобализация, ни другие факторы не отменяют и такой признак государства, его суверенитета, как территория: пространство осуществления верховной власти государства. И даже в условиях интеграции, когда государство передает часть своих компетенций, своих функций общим органам управления интеграционной организации, территория не передается в их распоряжение. Неделимость и единство территории остается незыблемым принципом государственного суверенитета, если только государства добровольно не уступают друг другу право пользоваться частью этой территории на определенных условиях, что фиксируется, как правило, в соответствующих соглашениях и договорах, то есть оформляется на принципах международного права.
Весьма существенным фактором, влияющим на суверенитет, может выступать военно-политическая зависимость, особенно в сфере безопасности. Иллюстрацией подобного рода зависимости является зависимость стран Западной, Восточной, Юго-Восточной Европы, Японии, Австралии, Южной Кореи и ряда других стран от США.
Наиболее обширно и глубоко зависимость проявляется в экономической сфере. Выше уже говорилось, что глобализация имеет экономическую природу, которая видоизменяет другие области общественной деятельности. Мировая экономика, которая ранее представляла совокупность национальных хозяйств, относительно взаимосвязанных между собою через торговлю, формируется и функционирует в последние десятилетия на основе взаимопереплетения капиталов, технологий. Разделение труда приобретает глобальный характер. Каждая страна стремится использовать в конкурентной борьбе те преимущества, которыми их наделила природа или которые она развила в ходе своего исторического развития. Поэтому мировая экономика сегодня - это не только национальные хозяйства отдельных стран, но и развивающийся глобальный рынок. Степень участия в нем отдельных государств рассматривается как доступность, открытость национальной экономики международной экономике. Эта степень участия может определяться различными факторами (соотношение доли экспорта и общего объема промышленного производства, общее соотноше-
ние между экспортом и импортом, удельный вес иностранных инвестиций в общем объеме капиталовложений и другие показатели).
На этой платформе формируется взаимная зависимость на двустороннем, региональном, глобальном уровнях. При этом если ранее структурные составляющие экономических отношений выступали в тесной связке друг с другом, то в условиях глобализации они отпочковываются друг от друга и функционируют по собственным принципам, нередко довлея и направляя развитие производства. Типичной иллюстрацией выступают финансы, которые раньше обслуживали экономику, а теперь правят ею. Финансы, их банковская структура подчиняют себе и политические структуры отдельных государств. Кризис, начавшийся в 2008 г., имеет финансовую природу, поразившую весь экономический организм как отдельных стран, так и мировой экономики в целом. Финансовая сфера оказалась вне контроля, особенно на глобальном уровне, да нередко и на национальном. Поэтому поиск рецептов по выходу из кризиса сосредоточен прежде всего на банковско-финансовом секторе мировой экономики.
Глобализирующиеся международные экономические отношения постепенно меняли распределение ролей и функций экономических агентов на мировом рынке. Среди них на первый план выдвигались транснациональные корпорации, банки, финансовые компании. Роль государства, как представлялось, уходила в тень. Сами государства чувствовали себя неполноценными по сравнению с указанными игроками на экономическом пространстве, особенно за пределами национальных границ. В этих условиях суперглобалистами, а по сути теоретиками-экстремистами, были предприняты гигантские усилия по ниспровержению государства в качестве субъекта международных экономических отношений, и не только экономических, но и международных в целом.
Разумеется, глобализация планетарных экономических отношений выдвигает на повестку дня проблему нового соотношения между государством и экономическими агентами, действующими на мировом рынке. Транснациональные агенты имеют, как правило, определенное национальное происхождение. В 1998 г. насчитывалось 53 000 корпораций, из них более 36 000 в развитых странах7. На их долю приходится порядка 20% мирового промышленного производства и до 70% (оценка) торговли. Не все они действуют на глобальных рынках, есть те, что имеют региональный характер. Из этого следует, что регулирование деятельности этих корпораций можно и нужно осуществлять на всех уровнях. Нынешний финансово-экономический кризис открыл, наверное, многим теоретикам тот факт, что и в сфере экономических отношений
национальное государство остается основным субъектом этих отношений. Более того - требования к этому субъекту резко возрастают в условиях глобализации. Национальное государство несет ответственность перед населением своей страны за все, что происходит на его суверенной территории. Но поскольку национальное развитие во многом зависит от состояния окружающей экономической среды, то национальное государство не может игнорировать это состояние. Оно обязано - совместно с другими национальными государствами, другими участниками экономической жизни - осуществлять надзорные, регулирующие и другие функции. В контексте нынешнего финансово-экономического кризиса это представляется совершенно очевидно. Начинается новая фаза перестройки отношений между государством и рынком. Потрясения глобализации последним мировым кризисом ужесточают условия, определяющие поведение государств в экономической сфере во всех ее измерениях. Поэтому степень ответственности суверенного государства на международном уровне даже выше, чем на внутреннем уровне. Экономические явления в мире оказывают влияние не только на экономику страны, но и на обеспечение национальной безопасности, социальную и политическую стабильность.
Авторы работы «Глобальные трансформации» отмечают: «Сегодня глобализация сталкивается с абсолютно новой политической и нормативной проблемой, которая не имеет никаких реальных эквивалентов в предыдущие эпохи, а именно - как соединить систему демократического управления, укоренившегося на той или иной территории с межнациональной и глобальной организацией социальной и экономической жизни»8. Эта мысль требует корректировки: не безличная глобализация, а национальные государства столкнулись с этой вполне реальной проблемой. Бесконтрольная глобализация открыла путь к различного рода мошенничеству на глобальном уровне, обращенному против интересов отдельных государств. Достаточно напомнить о финансовых махинациях Сороса, спекулятивном капитале, объемы которого составляют уже триллионы долларов. Такие явления вынуждают государства вырабатывать защитные меры. Глобализация не должна быть направлена против государства, она должна служить его укреплению и способности регулировать глобальные процессы.
Между глобализацией и национально организованной общественной жизнью существует противоречие. Оно имеет объективный характер. Любое противоречие, в том числе и указанное, является источником движения, развития. Это противоречие между интересами участников глобальных рынков и национальными интересами государств. Они могут иметь и конфликтный характер. Неред-
ко ставится вопрос об адаптации, приспособлении национальных интересов к более глобальным интересам других участников международных отношений. Это неверная постановка вопроса: международная сфера должна также содействовать реализации национальных интересов государств, создавать условия для активного участия государств в регулировании глобальных процессов в различных формах. В рамках такого взаимодействия формируются возможности для снятия указанного противоречия.
Суверенитет - категория историческая, его содержание не может не меняться в результате развития самого общества, его внутренних преобразований и трансформации внешних условий, влияющих на деятельность государства, проявления суверенитета во внутренних и внешних делах. Эволюция международных отношений в сочетании с глобализацией приводит к тому, что суверенитет лишается абсолютного характера. Сегодня вряд ли кто осмелится утверждать, что «государство - это я». Ограничителями суверенитета выступают такие факторы, как взаимозависимость; усложнение структуры системы международных отношений, в частности, развитие в ней сети международных организаций, которые наделяются государствами соответствующими полномочиями; международное право, то есть система норм и правил, регулирующих поведение государств в международной сфере. Международное право суверенитет государств не отрицает, но выступает в роли регулятора международных отношений. Но государство функционирует на основе национального права. Вместе с тем «внутригосударственное право должно соответствовать международному, и в этом заключается смысл идеи примата международного права над государственным. С этой точки зрения, говорить о полной неограниченности государственной власти будет неправильно»9. В отличие от прошлого суверенитет находится в определенных отношениях с основополагающими, общепризнанными нормами международного и конституционного права10.
Среди отечественных правоведов нет единой точки зрения относительно абсолютного характера суверенитета государства. Некоторые считают такое понимание устаревшим, не соответствующим современным реалиям. Другие полагают, что «в настоящее время суверенитет как качественная категория носит абсолютный характер. Государственный суверенитет не имеет границ, он неделим, представляя собой единую волю народа - он либо есть, либо его нет. Наличие суверенитета служит признаком, отличающим государство от субъектов международного права»11. И все же в последнем утверждении есть некоторая недоговоренность. Если речь идет о наличии суверенитета у государства, то это необходимый,
абсолютный признак государства, да и собственно всей системы международных отношений, и прежде, и сегодня, и в перспективе. Но если речь идет об абсолютном характере его проявлений, то здесь все же действуют ограничители объективного свойства. Они перечислены выше. И действуют они относительно всех государств - членов мирового сообщества. Это следствие взаимной зависимости: фактор взаимной обусловленности. И даже США, не считающиеся с приматом международного права, вынуждены возвращаться к признанию важности принципов международного права, их соблюдения.
Еще раз повторим: речь идет не об ограничении суверенитета государства, а об исчезновении в ходе исторического развития, под воздействием различных факторов абсолютного характера суверенитета национальных государств. В результате развития общества и системы международных отношений «традиционный институт государства претерпевает изменения»12. Это верно. Но суверенитет остается незыблемым качеством государства, даже в условиях интеграции. И в этой связи представляется не совсем точным употребление термина «надгосударственность». Надгосударствен-ность означает лишение государства его полномочий в интеграционном объединении. Но это не так. Если присмотреться к опыту Евросоюза, то там «надгосударственность» означает, скорее всего, наделение своих общих органов управления определенными, строго зафиксированными полномочиями. Эти полномочия предусматривают управление интеграционными процессами на совместной основе. То есть это форма совместного суверенитета, но никак не отказ от него в пользу того или иного «наднационального» органа. К тому же передача полномочий на правительственном уровне сопровождается усилением контрольных и других функций со стороны законодательных органов власти государств - участников интеграционных процессов. Тем самым суверенитет осуществляется на различных - национальном, международном, интеграционном уровнях, но в разных формах. И в этом смысле суверенитет остается неделимым (если наднациональность, то делимый). Таким образом, сущность суверенитета национального государства не может быть разложена «по полочкам», она едина, независимо от того, на каком уровне проявляется. Но формы этого проявления могут быть разными.
В контексте рассматриваемой темы необходима ясность в использовании таких категорий международных отношений, как «субъект» и «участник». Под «крышей» глобализации усилилась тенденция к расширительному толкованию этих понятий, стиранию граней между ними с последствиями для интерпретации
международных отношений. Так, состав их субъектов пополняется за счет неправительственных организаций, транснациональных корпораций и физических лиц.
Отношения между обществом и государством всегда были непростыми. Изменения в обществе сопровождаются постепенным вызреванием в нем новых структур и организаций. Само общество становится все более сложным организмом, в котором помимо административно-властных структур формируется то, что принято называть «гражданским обществом», отдельные структуры или организации которого становятся участниками международного общения. В связи с этим возникает необходимость оформления отношений между официальными органами государства и структурами гражданского общества, в том числе и относительно международной деятельности. Существует течение политологов и юристов, которое наделяет их правоспособностью. Однако ни неправительственные организации, ни транснациональные корпорации не могут обладать правосубъектностью, в том числе и в международной сфере.
Сегодня количество неправительственных организаций намного превышает количество государств, образующих международное сообщество, объединенное в ООН. Это только подчеркивает необходимость решения проблемы регулирования международных отношений: количество их участников уже весьма значительно и имеет тенденцию к увеличению. В усложняющейся конфигурации международных отношений государство остается единственным их субъектом, также как и субъектом правотворчества.
В мае 2000 г. Международный валютный фонд опубликовал «Обзор мировой экономики», в котором констатировал, что в ХХ столетии значительно усилилась роль государства и в индустриальных, и в развивающихся странах. Государство взяло на себя решение совершенно новых задач, прежде всего в социальной и образовательной сферах. В начале этого столетия доля государства в экономическом секторе составляла около 30% ВВП. Совершенно очевидно, что в условиях сегодняшнего финансово-экономического кризиса эта доля увеличится, причем намного. Возрастает роль государства как гаранта сохранения банковской, страховой систем, социально-экономической стабильности, выработки мер по преодолению кризиса, его последствий как в национальных рамках, так и на международном уровне. Таково фактическое состояние, которое резко расходится с неолиберальными теориями об отмирании государства, его суверенитета. Согласно им, следствием глобализации должна быть десуверенизация, сопровождаемая демократизацией внутриполитических процессов13. Сфера между-
народных отношений открывает для бесконтрольных действий внегосударственных акторов. Глобализация «без берегов», как свободная игра участников международных отношений на мировой и национальной сценах, противоречит национальным интересам государств. Авторы «Глобальных трансформаций», сопоставив различные взгляды, а их с реальными процессами в различных сферах, пришли к мнению, что «для современной глобализации характерны значимость ее политического регулирования, институ-циализация этого регулирования на всех уровнях»14. Они выражают серьезные сомнения в том, что в этих условиях национальные государства уходят в тень.
Завершить эти размышления хочется следующим. Современная трансформация международных отношений, переплетающаяся с глобализацией, вызывает необходимость всестороннего исследования роли государства, проявлений его суверенитета. Конструктивный диалог должен строиться на признании того факта, что государство остается ведущим, основополагающим структурным элементом системы международных отношений. Речь не идет об апологетике государства. Но необходимо преодолеть тот негативизм к нему, который утверждается некоторыми течениями либеральной и неолиберальной теорий. Конечно, нужно быть реалистами и понимать, что соотношение юридического и фактического состояния суверенитета зависит от экономической составляющей степени, экономической независимости государства15. Поле исследований остается здесь обширным, многоплановым. Перспективы нового мироустройства не могут быть не увязаны с преобразованиями функций и задач государства, его суверенитета.
Примечания
1 Хелд Д., Гольдблатт Д., Макгрю Э, Перратон Д. Глобальные трансформации. М., 2004. С. 3-12.
2 Там же. С. 3. Современные проблемы международных отношений. Учение записки / Дипакадемия МИД РФ. М., 2008. С. 72-83.
3 Зорькин В. Апология Вестфальской системы // Россия в глобальной политике. 2004. № 3. С. 18. (краткий вариант статьи опубликован в Российской газете от 22.09.2006).
4 Там же. С. 23.
5 Примаков Е. Россия: долговечно ли сближение с США // Международная жизнь. 2002. № 2. С. 112.
6 Моисеев А.А. Суверенитет государства в современном мире. М.: Научная книга, 2006. С. 69.
7 Хелд Д. и др. Указ соч. С. 288.
8 Там же. С. 150.
9 Моисеев А.А. Указ. соч. С. 24-25.
10 Кокошин А. Реальный суверенитет. М.: Европа, 2006. С. 43.
11 Моисеев А.А. Указ. соч. С. 37-38.
12 Там же. С. 55.
13 Кокошин А. Указ. соч. С. 20.
14 Хелд Д. и др. Указ соч. С. 518.
15 Сеидов А.В. Международное право в эпоху глобализации. Эволюция концепции государственного суверенитета. М.: Научная книга, 2005. С. 6.
