CC BY
18
Роль городской полиции в развитии городского хозяйства Российской империи в XVIII в.
Журов Андрей Николаевич;
кандидат исторических наук, доцент, кафедра истории государства и права, Московский университет МВД России имени В.Я. Кикотя, zhurov67@mail.ru.
Иванченко Юрий Александрович;
кандидат юридических наук, заместитель начальника, кафедра истории государства и права, Московский университет МВД России, имени В.Я. Кикотя, hedgivan@mail.ru.
Гостев Сергей Сергеевич;
кандидат юридических наук, преподаватель, кафедра истории государства и права, Московский университет МВД России, имени В.Я. Кикотя, dragon9006@list.ru
Статья посвящена правовому регулированию деятельности полиции Российской империи по формированию и развитию городского хозяйства в городах Российской империи в XVIII в. В статье городское хозяйство рассматривается как целый комплекс служб, предприятий, инженерных сооружений, которые призваны удовлетворять повседневные коммунальные, бытовые и социально-культурные нужды жителей городов. К элементам современного городского хозяйства относят жилищный фонд и коммунальные службы, организации бытового обслуживания, транспорта, связи, учреждения культуры, здравоохранения и многое другое. Также, в ней дается обзор и анализ нормативно-правовых актов в сфере строительного надзора, обеспечения пожарной безопасности, поддержания чистоты и порядка; рассматриваются компетенции полицейских чиновников, освещается система наказаний, установленных российским законодательством за нарушение градостроительных норм. Кроме того, дается анализ специфики и особенностей развития организационно-правовых основ данного направления работы и реализации полномочий полиции Российской империи по организации и поддержанию нормального функционирования и развития городского хозяйства. Деятельность полиции Российской империи по формированию и развитию городского хозяйства, в указанный период, рассматривается в рамках процесса становления современной индустриальной цивилизации, с характерным для нее динамичным развитием городов и городского уклада жизни как сложного комплекса.
Ключевые слова: городская полиция, генерал-полицмейстер, обер-полицмейстер, полицмейстерская канцелярия, городское хозяйство, строительный надзор.
Современное городское хозяйство представляет собой целый комплекс служб, предприятий, инженерных сооружений и сетей, которые призваны удовлетворять повседневные коммунальные, бытовые и социально-культурные нужды жителей городов. К элементам городского хозяйства относят жилищный фонд и коммунальные службы, организации бытового обслуживания, транспорта, связи, учреждения культуры, здравоохранения и многое другое. Можно согласиться с мнением, что «городское хозяйство или благоустройство» «обнимает собой чуть ли не всю жизнь городских жителей с их неисчерпаемыми потребностями» [1, с. 7].
Интенсивное формирование этого сложного комплекса происходит в процессе становления современной индустриальной цивилизации, с ее динамичным развитием городов и городского уклада жизни. И если в Западной Европе городское хозяйство начинает достаточно быстро развиваться еще в XVII -XVIII вв., то для России XVIII в. можно рассматривать как переходный этап от средневекового к современному городу. Особую роль в развитии городского хозяйства в этот период сыграла образованная в XVIII в. регулярная полиция Российской империи.
Особенностью организации полиции в городах Российской империи в XVIII в. являлось то, что она отвечала за гораздо больший круг вопросов, чем только охрана общественного порядка и борьба с уголовной преступностью. По-сути, на городскую полицию легли полномочия по организации, поддержанию нормального функционирования и развитию городского хозяйства. Данный подход был определен первым же нормативно-правовым документом, принятым царем-реформатором Петром I при образовании полиции в Санкт-Петербурге 25 мая 1718 г. - «Пунктами, данными Санкт-Петербургскому генерал-полицмейстеру», который имел достаточно пространное название, с большой конкретикой определявшее предметы ведения нового регулярного государственного органа: «О смотрении, чтобы строение домов производилось по указу; о содержании улиц в чистоте; о допущении торговых шалашей в указных местах; о съестных припасах; о подозрительных домах; о гулящих людях; о приезжих и отъезжающих; об определении с дворов караульщиков, в каждой слободе или улице старост и при каждых десяти дворах десятскаго и о распространении повинности постоя на людей всякаго чина и звания». Очевидно, что большая часть полномочий столичной полиции так или иначе была связана с городским хозяйством.
Санкт-Петербург, как новая столица российского государства стал уникальным для нашего Отечества городом. Он изначально создавался на основе регулярного плана. К его строительству были привлечены европейские архитекторы, которые старались привнести в город новые, современные на тот момент подходы, в том числе и в организацию городской
5
-о
-С
гп
о
а Н
А
У А
X <¡2 СП
0 сч сч
01
среды, городского хозяйства. Были разработаны типовые проекты зданий для разных категорий горожан. Однако, у россиян, привыкших к облику средневековых городов, с их узкими и кривыми улочками, разномастными хоромами, просто отсутствовали необходимые традиции и привычки такого строительства. Возникла потребность в организации жесткого строительного надзора за возведением города.
Несмотря на существование в Санкт-Петербурге такого органа, как Канцелярия городовых дел (с 1723 г. - Канцелярия от строений), потребовалось привлечение силового ведомства для последовательного проведения государственного курса в строительной сфере. Поэтому функция строительного надзора была закреплена за Полицмейстерской канцелярией. «Пункты...» предписывали полиции «...смотреть, дабы все строение было регулярно построено, по Его Царского Величества Регламенту;. також бы никакое строение за линию, или из линии строилось, но чтоб улицы и переулки были ровны и изрядны» [2, с.570]. Конечно, такое положение вызывало дублирование в деятельности разных государственных структур, но было неизбежно в процессе становления в период Петровских преобразований нового государственного аппарата.
С момента образования регулярной полиции начинается активный, хотя и достаточно хаотичный процесс формирования нормативно-правовой базы деятельности этого органа. Основным видом правового акта первой четверти XVIII в. становится царский указ, текст которого объявлялся через первого генерал-полицмейстера Санкт-Петербурга А.М. Девиера. За несколько лет им было издано более 20 правовых актов, регламентирующих осуществление строительных работ в новой столице и контроль со стороны полиции за этим процессом.
Особое место в нормативном регулировании создания жилищного фонда в столице принадлежит Именному указу, принятому 31 августа 1721 г. «О порядке строения каменных домов в Санкт-Петербурге», в котором достаточно четко прописывался регламент возведения строений обывателями. В частности, правила регулярной застройки требовали смыкания стен возводимых домов, ликвидации «неудобных переулков» между строениями. Для лучшего доведения до сведения горожан строительных норм, установленных государством, полиция размещала специальные информационные листы «у палатного строения домов через десять,...чтоб все паки ведомо было» [3, с.433]. При этом, нарушения строительных норм, отход от типовых проектов карался незамедлительно. Основная санкция была предусмотрена вышеуказанным нормативным актом: «а ежели кто по сему указу чинить не будет, то у таковых палат углы будут разломаны» [3, с.433].
Помимо непосредственного надзора за сооружением зданий в новой столице, городская полиция ведала и другими вопросами в сфере строительства. Так, для получения места под сооружение нового строения, желающие должны были обращаться в Полицмейстерскую канцелярию. Особое внимание уделялось строительству на Васильев-
ском острове и в Адмиралтействе, о чем свидетельствует, например, именной указ от 30 июня 1719 г. «О воспрещении приобретения дворов на островах Санкт-Петербургском и Адмиралтейском, на сторонах московской и выборгской, тем людям, коим велено строиться на Васильевском острове» [4, с.720-721]. Также в компетенции Полицмейстерской канцелярии находилась и разрешительная деятельность на сделки с недвижимостью.
Первый генерал-полицмейстер А.М. Девиер неоднократно возвращался к теме регулярной застройки города. Так, только в октябре - ноябре 1719 г. им объявляется три указа содержащих строительные предписания: 1 октября «О поправлении по чертежу архитектора Гербеля улиц», в соответствии с которым проводилась поправка улиц Адмиралтейского острова «по томуж чертежу прямо» [5, с.734]; 20 ноября «О строении конюшен, погребов, сараев и прочего каменных или мазонок, или из досчатых заборов», направленный на усиление пожарной безопасности в городе [6, с.743]; 7 ноября «О строении на отведенных местах по берегу Фонтанной речки деревянных домов» [7, с.752]. Такая интенсивность нормотворче-ской деятельности свидетельствует, что градостроительные вопросы, курируемые столичной полицией, выдвигались на одно из самых первых мест в ее деятельности на данном этапе.
Особенностью жилищной политики в первые два десятилетия существования новой столицы было фактически принудительное переселение части населения в Санкт-Петербург под угрозой применения карательных санкций. Особенно это касалось российского дворянства и купечества, которое принуждалось царскими указами к переезду в Санкт-Петербург и обязывалось осуществлять застройку в строго отведенных им метах по утвержденным властями проектам. Контроль за таким переселением также возлагался на полицию. Причем, как было указано в ряде документов, неисполнение царских предписаний дворянами могло повлечь за собой конфискацию их поместий и вотчин в казну, как это было указано, например, в именном указе от 29 марта 1721 г. «О строении в С. Петербурге на Васильевском острове домов, и о высылке для того дворян самих, или людей их и свойственников с деньгами» [8, с.373-375].
Нормативно-правовые акты, принятые в первой четверти XVIII в. в сфере строительного надзора предполагали целый набор санкций, которые применялись к нарушителям. Достаточно распространенной мерой воздействия выступал штраф, причем, в достаточно большом размере для того времени - сто рублей. Помимо изъятия имущества, правовые акты предполагали применение и таких санкций к нарушителям градостроительных норм как слом возведенных сооружений без компенсаций затрат на их строительство, как видно из именного указа, объявленного генералом-полицмейстером Девиером 24 июня 1721 г. «Об укреплении берегов реки Невы и других речек и о порядке строения каменных домов в Санкт-Петербурге» [9, с.403]. В первые годы строительства Санкт-Петербурга «неуказные» здания и целые кварталы сносились
десятками, а нерадивых застройщиков в соответствие с законом ждали суровые кары, вплоть до конфискации имущества и даже ссылка в Сибирь.
Контроль за сооружением зданий, осуществляемый полицией тесным образом переплетался в Санкт-Петербургом с развитием водных городских путей - каналов, которые по мнению Петра I должны были стать основными транспортными артериями города. Об этом свидетельствует указ «Об укреплении жителям С. Петербургских речных берегов, каждому противу своего двора» от 20 мая 1720 г. [10, с.193-194] и целый ряд других нормативно-правовых документов, также объявляемых через Полицмейстерскую канцелярию.
Во второй четверти XVIII в. нормотворческая деятельность в сфере строительного надзора со стороны городской полиции несколько уменьшается. Хотя, сама эта деятельность продолжается. С образованием регулярной полиции в других, наиболее крупных и значительных городах Империи, функция строительного надзора распространяется и на эти полицейские части. Так, в старой столице - Москве, полиция была образована еще в 1722 г. Уже «Инструкция», которая была дана первому московскому обер-полицмейстеру М.Т. Грекову предписывала ему «.смотреть, дабы все строения, ежели кому случится что вновь построить, или старое переставить, и оное б все было строено по указу, по улицам линейно и ни на какое б строение из линеи не выдавалось (но чтоб со временем улицы и преулки были равны)» [11, с.769]. Таким образом, регулярная застройка стала распространяться и на другие города Российской империи. Анализ «Инструкции» показывает, что в отличие от «Пунктов, данных Санкт-Петербургскому генерал-полицмейстеру», в ней гораздо подробнее были регламентированы полномочия московской полиции и лично обер-полицмейстера в строительной сфере. В последствие, московские власти, а также Правительствующий Сенат в своих нормативно-правовых актах неоднократно возвращались к вопросам формирования городской инфраструктуры Москвы, указывая на определяющую роль в этом московской полицмейстерской канцелярии. Так, 14 июня 1733 г. был издан сенатский указ «О починке построенных в Москве около монастырей мостов от Полицмейстерской канцелярии на счет Коллегии экономии в таком случае, когда монастырь не будет иметь за собою деревень и никаких доходов кроме жалованья» [12, с.164-165]. Во второй половине XVIII в. работа в данной сфере интенсивно продолжается.
В последующем, правовые документы определяли роль полиции в надзоре за застройкой и других российских городов. Примером может служить именной указ, объявленный из Сената «О поручении обывательского строения в Кронштадте в ведомство полиции» от 13 сентября 1752 г. [13, с.692].
В рамках развития жилищной инфраструктуры в городах Российской империи в XVIII в., городская полиция наделялась также функцией контроля за ценами найма жилых помещений. Прежде всего, это касалось Санкт-Петербурга. Так, после крупного пожара, случившегося в 1736 г. именной указ,
данный из Кабинета Ее Величества Полицмейстерской канцелярии «О не повышении на Васильевском и на прочих островах цен за наем квартир, по случаю истребления многих строений от бывшего пожара» предписывал сдавать жилище «погорельцам» по цене не более двух рублей, а полиции «накрепко смотреть, и по прошениям таких разоренных людей в найм квартир по крайней возможности вспомогать» [14, с.901-902].
Говоря об участии городской полиции в процессе жилищного строительства в XVIII в. невозможно не упомянуть и такой важной функции, напрямую связанной с обеспечением пожарной безопасности, как контроль за состоянием печного отопления. Для переходного этапа развития городского хозяйства, в котором находились российские города в XVIII в. еще не существовало альтернативы обогрева зданий, кроме как с использованием печей и каминов. Уже в «Пунктах, данных Санкт-Петербургскому генерал-полицмейстеру» 1718 г. указывалось, что городской полиции предписывалось «по всякую четверть года, у жителей осматривать печи, комели, в поварнях очаги, бани и прочее, где огонь водится, и предстерегать, дабы недосмотре-нием хозяйским какова бедства от пожару не учинилось» [2, с.570]. Сенат и лично генерал-полицмейстер А.М. Девиер неоднократно в своих нормативно-правовых актах возвращались к эти важным вопросам, о чем свидетельствует ряд документов первой четверти XVIII в. Например, именной указ от 23 июня 1719 г, объявленный генерал полицмейстером Девиером «О топлении печей в избах и банях один раз в неделю и о штрафах за нарушение сего запрещения», который предписывал топить печи только по субботам, а полицейским надлежало «.смотреть накрепко, чтоб не в указанные дни не топили» [15, с.718]. При этом, за нарушение данного властного предписания устанавливалась прогрессирующая шкала наказаний, которая в случае четвертого проступка помимо штрафа предполагала «бить батоги нещадно».
Власть обращается к этой проблеме и в бытность генерал-полицмейстером В.Ф. Салтыкова (Именной указ от 20 февраля 1735 г. «О содержании дымовых труб в исправности и чистоте, о штрафе и наказании виновных, буде пожар приключится от пренебрежения сей обязанности» [16, с.482]. Интересным представляется и положение, установленное в 1737 г. по представлению столичной полицмейстерской канцелярии, по которому «надлежит при Полиции содержать потребное число трубочистов и печников» [17, с.129]. При этом, так как в казне не было необходимых средств для содержания этой службы, в нормативно-правовом акте предлагалось взимать с обывателей за чистку по одной копейке с трубы, а самим трубочистам «жалованья определять не надлежит». Подчиненность трубочистов городской полиции подтверждается и статьей 138 «Устава благочиния или полицейского» 1782 г., которая предписывала иметь в каждом квартале (т.е. на 50 - 100 домов) под руководством квартального надзирателя «трубочистного мастера».
5
-о
-С
гп
о
а
Н
А У
т; А
X <¡2 о
0 сч сч
01
В целом, переложение бремени формирования и поддержания отдельных элементов городского хозяйства в XVIII в. на плечи обывателей хорошо видно из властных предписаний по поддержанию чистоты и порядка на прилегающих к домам и торговым заведениям территориях. Отсутствие у государства достаточных финансовых средств на эти мероприятия, укоренившиеся средневековые традиции ответственности обывателя за примыкающее к его строениям пространство, определяло такие подходы к обеспечению чистоты города. И в этом случае контролирующие функции были отнесены к компетенции полиции.
Уже неоднократно упоминавшиеся «Пункты, данные Санкт-Петербургскому генерал-полицме-стеру» 1718 г. указывали: «Тако ж в надсмотрении иметь чистоту улиц и переулков, рынков, рядов и мостов; и каждому жителю дать указ, дабы всяк пред своим двором имел чистоту, и сор чистили, и возили на указное место» [2, с.570]. Данное положение также неоднократно подтверждалось нормативно-правовыми актами, изданными в XVIII в. (например, сенатский указ от 01 ноября 1760 г. «О содержании мостовых по улицам в Санкт-Петербурге против казенных строений от казны, а против обывательских дворов самих обывателей» [18, с.556-557]). А «Устав благочиния или полицейский» 1782 г. уже предписывал иметь «в каждом квартале подрядчика для чищения улиц, и свозки с улиц и из города нечистоты» [19, с.474].
Роль полиции в формировании и развитии городского хозяйства в городах Российской империи в XVIII в. поистине впечатляющая. В своей работе мы не коснулись еще многих элементов жизни города в эту эпоху: и снабжение населения продовольствием, и организация торговой деятельности, и освещение улиц, и медицинское обслуживание, и обеспечение санитарно-эпидемиологических норм, и многого другого. Но и во всех этих проявлениях городского бытия организационные и контролирующие функции полиции проявились в полной мере. Можно прийти к выводу, что полиция в XVIII в. была не просто органом охраны правопорядка и борьбы с преступностью, но, и, по словам самого царя-реформатора Петра I, закрепленным в Регламенте или Уставе Главного Магистрата 1721 г.: «...споспешествует в правах и в правосудии, рождает добрые порядки и нравоучении, ... чинит добрых досмотри-телей, тщательных и добрых служителей, города и в них улицы регулярно сочиняет, препятствует дороговизне, и приносит довольство во всем потребном к жизне человеческой..., вкраце ж над всеми сим полиция есть душа гражданства и всех добрых порядков и фундаментальный подпор человеческой безопасности и удобности» [20, с.297].
Литература
1. Велихов Л.А. Основы городского хозяйства. М., 1996.
2. Полное собрание законов Российской империи с 1649 года: [Собрание 1-е.]. (далее ПСЗ). Т.5. СПб., 1830. № 3203.
3. ПСЗ. Т.6,.СПб., 1830.№ 3822.
4.
5.
6.
7.
8. 9.
ПСЗ. ПСЗ. ПСЗ. ПСЗ. ПСЗ. ПСЗ.
10. ПСЗ.
11. ПСЗ.
12. ПСЗ.
13. ПСЗ.
14. ПСЗ.
15. ПСЗ.
16. ПСЗ.
17. ПСЗ.
18. ПСЗ.
19. ПСЗ.
20. ПСЗ.
Т.5. СПб. Т.5. СПб. Т.5. СПб. Т.5. СПб. Т.6. СПб. Т. 6. СПб Т.6. СПб. Т.9. СПб. Т.9. СПб. Т.13. СПб Т.9. СПб. Т.5. СПб. Т.9. СПб. Т.10. СПб Т.15. СПб Т.21. СПб Т.6. СПб.,
1830. № 3399. 1830. № 3427. 1830. № 3437. 1830. № 3448. 1830. № 3766. 1830. № 3799. 1830. № 3585. 1830. № 6439. 1830. № 6439. , 1830. № 10019. 1830. № 7033. 1830. № 3395. 1830. № 6692. , 1830. № 7232. , 1830. № 11135. , 1830. № 15379. 1830. № 3708.
The role of city police in urban development Russian Empire in the XVIII century
Zhurov A.N., Ivanchenko Yu.A., Gostev S.S.
Moscow University of the Ministry of Internal Affairs of Russia V.Ya. Kikotya
The article is devoted to the legal regulation of the activities of the police of the Russian Empire on the formation and development of urban economy in the cities of the Russian Empire in the XVIII century. the article considers urban economy as a whole complex of services, enterprises, engineering structures that are designed to meet the daily communal, household and socio-cultural needs of urban residents. The elements of modern urban economy include housing and utilities, consumer services, transport, communications, cultural institutions, health care and much more. Also, it provides an overview and analysis of legal acts in the field of construction supervision, fire safety, maintenance of cleanliness and order; examines the competence of police officials, highlights the system of penalties established by Russian legislation for violation of urban development standards. Besides, the analysis of specificity and features of development of organizational and legal bases of this direction of work and realization of powers of police of the Russian Empire on the organization and maintenance of normal functioning and development of an urban economy is given. The activity of the police of the Russian Empire on the formation and development of urban economy, in this period, is considered within the process of formation of modern industrial civilization, with its characteristic dynamic development of cities and urban lifestyle as a complex.
Key words: city police, police general, chief police chief, police chancellery, city economy, construction supervision.
References
1. Velikhov L.A. Fundamentals of urban management. M., 1996.
2. The complete collection of laws of the Russian Empire since 1649:
[Collection 1st.]. (further PSZ). T.5. St. Petersburg, 1830. No. 3203.
3. PSZ. T.6, .SPb., 1830.№ 3822.
4. PSZ. T.5. St. Petersburg, 1830. No. 3399.
5. PSZ. T.5. St. Petersburg, 1830. No. 3427.
6. PSZ. T.5. St. Petersburg, 1830. No. 3437.
7. PSZ. T.5. St. Petersburg, 1830. No. 3448.
8. PSZ. T.6. St. Petersburg, 1830. No. 3766.
9. PSZ. T. 6. St. Petersburg., 1830. No. 3799.
10. PSZ. T.6. St. Petersburg, 1830. No. 3585.
11. PSZ. T.9. St. Petersburg, 1830. No. 6439.
12. PSZ. T.9. St. Petersburg, 1830. No. 6439.
13. PSZ. T.13. St. Petersburg, 1830. No. 10019.
14. PSZ. T.9. St. Petersburg, 1830. No. 7033.
15. PSZ. T.5. St. Petersburg, 1830. No. 3395.
16. PSZ. T.9. St. Petersburg, 1830. No. 6692.
17. PSZ. T.10. St. Petersburg, 1830. No. 7232.
18. PSZ. T.15. St. Petersburg, 1830. No. 11135.
19. PSZ. T.21. St. Petersburg, 1830. No. 15379.
20. PSZ. T.6. St. Petersburg, 1830. No. 3708.
