CC BY
61
УДК 34
ББК 67 © Н.В. Михайлова, Н.Л. Феднева, 2018
Научная специальность 12.00.01 — теория и история права и государства; история учений о праве и государстве
А.М. ДЕВИЕР И ЗАКОНОТВОРЧЕСТВО В СФЕРЕ ПОЛИЦЕЙСКОГО ПРАВА: ОБЩЕЕ УПРАВЛЕНИЕ И НАДЗОР ЗА ГРАДОСТРОИТЕЛЬСТВОМ
Наталья Владимировна Михайлова, профессор кафедры истории государства и права, доктор юридических наук, профессор
Московский университет МВД России имени В.Я. Кикотя (117437, Москва, ул. Академика Волгина, д. 12) E-mail: net-46@mail.ru t: 8-909-923-64-29
Наталия Львовна Феднева, доцент кафедры истории государства и права, кандидат исторических наук Московский университет МВД России имени В.Я. Кикотя (117437, Москва, ул. Академика Волгина, д. 12) E-mail: vfedneva@mail.ru
Аннотация. На основе малоизученных документальных и нормативных правовых источников в статье прослежен вклад первого генерал-полицмейстера Санкт-Петербурга Антона Мануиловича Девиера в формирование правовых основ деятельности Генерал-полицмейстерской канцелярии Санкт-Петербурга по общему управлению и надзору за градостроительством.
Ключевые слова: Генерал-полицмейстерская канцелярия, первый генерал-полицмейстер, полицейское право, общее управление, надзор за градостроительством.
A.M. DEVIERRE AND LAW-MAKING IN THE FIELD OF POLICE LAW: GENERAL MANAGEMENT AND URBAN DEVELOPMENT SUPERVISION
Natalia V. Mihailova, professor for the department of state and law history, doctor of legal sciences, professor Moscow University of the Ministry of Internal affairs of Russia named after V.Ya. Kikot' (117437, Moscow, ul. Akademika Volgina, d. 12) E-mail: net-46@mail.ru
Natalia L. Fedneva, lecturer for the department of state and law history, candidate of history science Moscow University of the Ministry of Internal affairs of Russia named after V.Ya. Kikot' (117437, Moscow, ul. Akademika Volgina, d. 12) E-mail: vfedneva@mail.ru
Annotation. On the basis of the insufficiently explored documentary and normative legal sources the article features the role of the first Saint-Petersburg police chief General A.M. Devierre in the field of police law, in particular general management and urban development supervision
Keywords: Saint-Petersburg General-police office, the first police chief General, police law, general management, urban development supervision.
Citation-индекс в электронной библиотеке НИИОН
Для цитирования: Михайлова Н.В., Феднева Н.Л. А.М. Девиер и законотворчество в сфере полицейского права: общее управление и надзор за градостроительством. Вестник Московского университета МВД России. 2018;(5):28—30.
Изучению проблемы формирования отечественного административного права, зародившегося в Европе и России под названием полицейского, помогает обращение к законотворческой деятельности А.М. Девиера —первого генерал-полицмейстера Санкт-Петербурга, оказавшегося по воле Петра I у истоков процесса правовой институализации российской полиции. Эта деятельность не стала предметом специального анализа и представляет один из пробелов в изучении истории развития отечественного полицейского права.
Созданная 25 мая 1718 г. (несколько ранее коллегий1) Генерал-полицмейстерская канцелярия в Санкт-Петербурге была основана в соответствии с принципом единоличной ответственности Генерал-полицмейстера перед государем, что в целом поддерживало сложившуюся в допетровской Руси традицию терри-
ториального управления. Положение о персональной ответственности перед царем воевод и объезжих голов за охрану порядка содержались в Наказе о градском благочинии Алексея Михайловича 1649 г.2 и ранних наказах Петра I воеводам, направляемым в Тобольск, Великий Новгород, Астрахань3.
Западноевропейской системе государственного управления принцип единоличной ответственности был известен со времен императорского Рима, однако
1 Коллегии начали создаваться в декабре 1717 г., а окончательно утвердились в декабре 1721 г. Указ от 12 декабря 1718 г. содержал список 9 ведущих коллегий, который был дополнен позднее до 12.
2 «...А только они Иван, и подъячий учнут ездить оплошно, и их небережением учинится пожар, или какое воровство: и им от Государя Царя и Великого Князя Алексея Михайловича Всея Руси Быть в великой опале» // ПСЗРИ. Собр. 1. 1649— 1825. СПб., 1830. Т. I. № 6.
3 ПСЗРИ. Собр. 1. Т. III. № 1594. 1738; Т. IV. № 1792.
28
Вестник Московского университета МВД России
№ 5 I 2018
в период позднего Средневековья этот принцип не имел столь широкого распространения, как принцип коллегиальности. Наделение лица ответственностью предполагало делегирование ему некоторой части прав, что в условиях укрепления абсолютизма диссонировало с общей идеологией неделимости власти. Но в сфере ответственности за пресечение ненормативного поведения этот принцип по-прежнему применялся при назначении монархом должностных лиц соответствующей компетенции в столице и отдельных регионах. При этом использовалась формула римского публичного права пиШт» («до утраты доверия»), предполагавшая наделение полномочиями поступать по своему усмотрению в рамках установленного мандата. Так, Людовик XIV использовал формулу пиШт» («до утраты доверия») при назначении Никола де ла Рейни на должность Генерал-лейтенанта полиции Парижа, учрежденную им впервые. В своей деятельности де ла Рейни должен был руководствоваться королевскими ордонансами, систематизацию которых поручил осуществить придворному юристу Никола Деламару, с честью выполнившему поставленную задачу в своем трехтомном труде «Трактат о полиции» (1705—1738).
Назначенный Петром I А.М. Девиер также был облечен единоличной ответственностью и поставлен в жесткие рамки «Пунктов, данных Санкт-Петербургскому Генерал Полицмейстеру», которые определяли сферы деятельности полицейского начальника Северной столицы: «...даны ему за его величества собственною рукою пункты, как оное врученное дело управлять»4. В указе о назначении Девиера на должность Генерал-полицмейстера от 27 мая 1718 г. царь предписывал сенаторам: «И ежели против оных пунктов чего от вас требовать будет, то чините»5. Из содержания этого предписания следует, во-первых, что Девиер получал по умолчанию право инициировать сенатские указы («требовать от сенаторов»), но исключительно в рамках отведенной царем компетенции. Во-вторых, предписание указывало на надзорные функции в отношении Генерал-полицмейстера, которые призван был выполнять Сенат как промежуточное звено между им и государем (если «требовать» будет больше, чем указано в «пунктах» — «чините». т.е. докладывайте).
Таким образом, Петр I, как и Людовик XIV, применил формулу пиШт» и предоставил А. Девиеру определенные полномочия, в том числе, в сфере законотворчества, которые он эффективно использовал, не утратив доверия государя при жизни последнего.
В отличие от де ла Рейни, имевшего возможность опираться на королевские ордонансы по полицейскому управлению, которые по его указанию извлекались из архивов Деламаром и находились в процессе систематизации, Девиеру приходилось во многих случаях полагаться на гениальную интуицию Петра, чью волю он был призван выполнять, и собственный жизненный опыт, диктовавший необходимость соблюдать сложившиеся традиции, облекая их в новую форму.
Вскоре после вступления Девиера в должность от его имени были обнародованы именные указы Сената, в которых обретали формы позитивного закона «пункты», данные царем. Так, с июня 1718 по январь 1719 г. Сенат издал 9 указов о полицейском управлении в Санкт-Петербурге; с июня по август 1719 — 10; с января 1720 по декабрь 1721 г. — 286. Каждому «пункту» петровского указа, которых всего было 13, соответствовала определенная группа указов именных и сенатских, большинство из которых обнародовались Девиером.
В содержании «Пунктов» отражены три направления деятельности полиции: надзор за градостроительством (пункты 1—4); обеспечение внутренней безопасности (пункты 5—7); поддержание порядка и борьба с преступностью (пункты 8—10). В последних пунктах (11—13) обозначены методы поддержания порядка и борьбы с преступностью, такие как контроль за перемещением населения, определение караульщиков для борьбы с воровством и пожарами, назначение старост и десятских.
В данной статье мы рассмотрим, как развивалась законотворческая мысль в сфере полицейского надзора за градостроительством в период исполнения Девиером обязанностей Генерал-полицмейстера (1718—1727).
Архитектурному надзору в новой европейской столице уделялось первостепенное внимание. Этот надзор, согласно указу Петра I от 14 сентября 1715 г., первоначально осуществлял Обер-комиссар князь Черкасский7, которому предписывалось строго следить за тем, чтобы «никто против указу и без чертежа архитекторского нигде не строился», а виновных в нарушении наказывать конфискацией построенного жилья и штрафом в 10 руб. на госпиталь. После создания Генерал-полиц-
4 ПСЗРИ. Собр. 1. Т. V. № 3203.
5 Петр I. 27 мая 1718. Об учреждении в С.-Петербурге должности генерал-полицмейстера и о назначении на таковую генерал-адъютанта Девиера // Бумаги императора Петра I / Изданы академиком А. Бычковым. СПб.: Типография II отделения Собственной Его Императорского Величества канцелярии, 1873. С. 372.
6 Подсчет осуществлен по ПСЗРИ. Собр. 1. Т. V.
7 ПСЗРИ. Собр. 1. Т. V. № 2932.
№ 5 / 2018
Вестник Московского университета МВД России
29
мейстерской канцелярии функция надзора за строительством перешла к полиции, и в первые голы существования этого учреждения оставалась одним из основных направлений его деятельности8.
Впервые в отечественной истории отношения в сфере градостроительства, остававшиеся до этого частноправовыми, подверглись регламентации, исходящей от государственной власти. Девиеру, получившему согласно «Пунктам» полномочия по архитектурному надзору, удалось, в отличие от князя Черкасского, подойти к проблеме путем создания законодательной базы для этой сферы полицейской деятельности.
Первым указом по строительной части в бытность Девиера полицмейстером стал объявленный им 8 января 1719 г. именной указ «О строении по берегам речки Мыи (Мойки) деревянного строения по показанным вехам»9. Затем последовали именные указы от 23 июня 1719 г. «О строении пристаней против домов»10 и от 30 июня 1719 г. «О воспрещении приобретения дворов на островах Санкт-Петербургском и Адмиралтейском, на сторонах московской и выборгской, тем людям, коим велено строиться на Васильевском острове»11; «О поправлении по чертежу архитектора Гербеля улиц» от 1 октября 1719 г.12; «О строении на отведенных местах по берегу Фонтанной речки деревянных домов»13 от 7 ноября 1719 г.; «О построении домов в Санкт-Петербург на Васильевском острове по данному фасаду и расположении на дворах пристроек»14 от 2 февраля 1720 г.; «О порядке строения каменных домов в Санкт-Петербурге»15 от 31 августа 1721 г.; «О сделании чугунных баляс с шестами по образцу и о раздаче Санкт-Петербургским жителям для поставки к крыльцам, со взятием за них следующих денег»16 от 5 декабря 1723 г.
Обнародованные Девиером именные указы были, безусловно, согласованы с Петром, либо принимались по его указанию, но ответственность за их реализацию возлагалась на полицию. В отличие от принимавшихся ранее нормативных актов, регулировавших архитектурную застройку Санкт-Петербурга, имевших форму резолюции Государя на представленных Сенатом суждениях, указы, объявленные Девиером, были менее многословными, содержали конкретные санкции и предписания действий полиции в отношении нарушителей без различия сословной принадлежности. В них законодательно закреплялось активное вмешательство власти в дела частных лиц во имя процветания Северной столицы и ее населения: прописывались нормы взаимоотношений по поводу содержания и приобретения
недвижимости, регулировалось право владения и пользования, которое ограничивалось в пользу общественного блага и безопасности.
В указах, объявленных Девиером, нашла законодательное оформление, таким образом, одна из компетенций полиции, ставшая затем важным направлением ее деятельности по реализации общего социального управления — функция надзора за градостроительством. Эта функция, зародившаяся в Санкт-Петербурге, получила дальнейшее развитие и в Москве, где Обер-полицмей-стерская канцелярия была создана в 1722 г. Утвержденная 10 декабря 1722 г. Сенатом Инструкция Московской полицмейстерской канцелярии закрепила обязанности полиции по надзору за строительством домов (ст. 1—5).
Не все архитектурные замыслы Петра I, сформулированные в указах, полиции удалось реализовать: например, идея превращения Санкт-Петербурга в Северную Венецию, где передвижение осуществлялось бы только по воде, для чего предписывалось строить пристани при каждом доме, не встретила поддержки населения. Однако принципиальный подход к застройке на основе единого плана был воплощен в жизнь благодаря деятельности полиции и лично Девиера.
Таким образом, проведенный обзор законотворчества А.М. Девиера в сфере общего управления и надзора за градостроительством дает основания для вывода о том, что под его руководством закладывались правовые основы деятельности Генерал-полицмейстерской канцелярии Санкт-Петербурга как органа социального государства.
В следующей статье мы остановимся на анализе и значении указов, направленных на обеспечение безопасности, охрану порядка и борьбу с преступностью, объявленных и проводимых в жизнь Генерал-полицмейстером Девиером.
8 Видимо, этим объясняется тот факт, что документы, касавшиеся регулирования архитектурной застройки Санкт-Петербурга в 1715—1718 гг., при составлении Предметного указателя к Псо-бранию законов Российской империи под руководством М.М. Сперанского были присоединены к нормативным актам Генерал-Полицмейстерской канцелярии, что стало поводом для некоторых авторов ошибочно датировать возникновение последней 1715 г. Ошибка была проанализирована и исправлена А.Я. Малыгиным в предисловии к юбилейному изданию «История правоохранительной системы России в документах: с древнейших времен до 1917 г. (К 300-летию российской полиции)». М., 2017. С. 173.
9 ПСЗРИ. Собр. 1. Т. V. № 3370.
10 Там же. № 3396.
11 Там же. № 3399.
12 Там же. № 3427.
13 Там же. № 3448.
14 ПСЗРИ. Собр. 1. Т. VI. № 3505.
15 Там же. № 3822.
16 ПСЗРИ. Собр. 1. Т. VII. № 4384.
30
Вестник Московского университета МВД России
№ 5 / 2018
