CC BY
81
УДК 332.135:339.924:34 DOI: 10.12737/jflcl.2021.072
Роль гармонизации правового регулирования в процессе глобальной и региональной интеграции
Елена Евгеньевна Орлова
Юридический институт Тамбовского государственного технического университета, Тамбов, Россия, elenaorlowa@ yandex.ru
Аннотация. В статье исследуются проблемы сближения национального права государств — участников различных по своему статусу и целям интеграционных объединений. Анализируется влияние глобализации на процесс сближения национальных правовых систем. Проводится сравнительное исследование научных подходов к изучению вопроса о сближении права и его формах. В результате формируется представление о сближении права и его формах на основе анализа действующего международного и национального законодательства, определение содержания и роли гармонизации правового регулирования в процессе глобальной и региональной интеграции. На основании анализа и научного комментирования ст. 20 Устава СНГ, действующих соглашений и документов СНГ и ЕАЭС даны определения трех форм сближения права: синхронизации, гармонизации и унификации. В результате сравнительного комментирования положений Договора о Евразийском экономическом союзе и Концепции поэтапного формирования общего рынка труда государств — участников СНГ описана логика соотношения форм сближения права, их взаимосвязь с формами политической интеграции. Отмечается, что понятия «гармонизация правового регулирования» и «гармонизация законодательства» имеют разное содержание. Гармонизация правового регулирования определяется как способ (форма) сближения права, обеспечивающий формирование общих основ (направлений) правовой политики в целях интеграции национальных правовых систем сотрудничающих государств в отдельных областях общественной жизни. Различаются модели вертикальной и горизонтальной интеграции права. Каждая модель интеграции исходит из определенного приоритета форм сближения права. Для горизонтальной интеграции приоритетными формами являются синхронизация и гармонизация правового регулирования. Для вертикальной интеграции, когда определены правовые основы интеграционного объединения, приоритетными формами являются гармонизация законодательства и унификация правового регулирования: присоединяющиеся страны имплементируют нормы интеграционного объединения в собственную правовую систему.
Ключевые слова: интеграция, сближение права, гармонизация правового регулирования, глобализация, синхронизация правового регулирования, унификация, эффективность правового регулирования, формы сближения права, гармонизация законодательства, правовая конвергенция, синхронизация права
Для цитирования. Орлова Е. Е. Роль гармонизации правового регулирования в процессе глобальной и региональной интеграции // Журнал зарубежного законодательства и сравнительного правоведения. 2021. Т. 17. №№ 6. С. 147—157. DOI: 10.12737/ jflcl.2021.072
The Role of Harmonization of Legal Regulation in the Process of Global and Regional Integration
Elena E. Orlova
Law Institute, Tambov State Technical University, Tambov, Russia, elenaorlowa@yandex.ru
Abstract. The article is devoted to the study of the convergence problems of the national law of the participating states of integration associations of different status and goals. The influence of globalization on the process of convergence of national legal systems is analyzed. A comparative study of scientific approaches to the study of the convergence of law and its forms is carried out. As a result, an idea of the convergence of law and its forms is formed based on the analysis of current international and national legislation, the definition of the content and role of the harmonization of legal regulation in the process of global and regional integration. Based on the analysis and scientific commentary of Article 20 of the CIS Charter, existing agreements and documents of the CIS and the EAEU, definitions of three forms of convergence of law are given: synchronization, harmonization and unification. As a result of a comparative commentary on the provisions of the Treaty on the Eurasian Economic Union and the Concept of the gradual formation of a common labor market of the CIS member states, the logic of the correlation of forms of convergence of law, their relationship with forms of political integration is described. It is noted that the concepts of "harmonization of legal regulation" and "harmonization of legislation" have different contents. Harmonization of legal regulation is defined as a way (form) of convergence of law, ensuring the formation of common foundations (directions) of legal policy in order to integrate the national legal systems of cooperating states in certain areas of public life. There are different models of vertical and horizontal integration of law. Each model of integration proceeds from a certain priority of forms of convergence of law. For horizontal integration, the priority forms are synchronization and harmonization of legal regulation. For vertical integration, when the legal foundations
of the integration association are defined, the priority forms are the harmonization of legislation and unification of legal regulation: the acceding countries implement the norms of the integration association into their own legal system.
Keywords: integration, convergence of law, harmonization of legal regulation, globalization, synchronization of legal regulation, unification, effectiveness of legal regulation, forms of convergence of law, harmonization of legislation, legal convergence, synchronization of law
For citation. Orlova E. E. The Role of Harmonization of Legal Regulation in the Process of Global and Regional Integration. Journal of Foreign Legislation and Comparative Law, 2021, vol. 17, no. 6, pp. 147—157. (In Russ.) DOI: 10.12737/jflcl.2021.072
Сближение национальных правовых систем представляет собой важнейшую часть политико-правовой реальности, в которой существуют практически все современные государства. Эффективное согласование государственных интересов на основе единого политического, экономического, информационного, культурного и научного пространства требует в пер -вую очередь создания общего правового пространства — необходимой основы всякого интеграционного объединения.
Логика мировых событий последнего десятилетия со всей определенностью указывает на увеличивающуюся интенсивность процесса формирования многополярного мира. Наступает время военных, экономических и в каком-то смысле цивилизационных союзов — объединений, в которых даже сильные государства будут встроены в систему наднациональных конструкций, претендующих на роль центров нового мироустройства (НАТО, Евросоюз, ЕАЭС, ШОС, ОДКБ). Именно они, а не национальные государства будут определять картину будущего.
Развитие глобальной и региональной интеграции уже давно напрямую влияет не только на внешнюю, но и на внутреннюю политику стран. В этом смысле ярким примером являются события 2014 г. в Украине, когда вопрос о направлениях и дальнейших перспективах интеграции фактически привел к реализации силового сценария смены власти. В 2016 г. из-за несогласия с выходом Великобритании из Европейского Союза в полном составе ушло в отставку правительство Д. Кэмерона. Это не помешало новому кабинету министров довести Brexit до утверждения Соглашения о выходе, притом что выгода от выхода из ЕС для Великобритании совершенно не очевидна. Кроме того, сам по себе Brexit и миграционный кризис поставили под вопрос единство Европы, а также привели к значительному и повсеместному усилению позиций евроскептиков.
В то же время сторонники глобализации уже открыто делают требование об отказе от национально -го суверенитета главной повесткой дня всей европейской политики. Как сообщает немецкая газета "Die Welt", А. Меркель, выступая перед собранием фонда им. Конрада Аденауэра на мероприятии «Парламентаризм между глобализацией и национальным суверенитетом», заявила о необходимости предоставить Евросоюзу больше полномочий в будущем. В частности, канцлер подчеркнула, что европейские страны должны быть готовы поручить свой суверени-
тет заботам ЕС: «Национальные государства сегодня должны — я бы сказала, обязаны — быть готовы отдать свой суверенитет»1. Другими словами, одновременно с центробежными тенденциями усиливаются и позиции сторонников единой Европы.
Сходные идеи высказываются участниками евразийской интеграции. В последнее время стала актуальна тема нового центростремительного интеграционного формата: СНГ — ЕАЭС. В сентябре 2018 г. на встрече глав МИД и руководства стран Содружества Независимых Государств А. Лукашенко выступил с инициативой усиления взаимодействия между СНГ и Евразийским экономическим союзом (ЕАЭС) и предложил активизировать подготовку к подписанию обновленного меморандума об углублении взаимодействия между ЕЭК и Исполкомом СНГ2. Принятие этого документа придаст евразийской интеграции новую динамику, еще в большей степени актуализируя процесс разработки и внедрения эффективных форм и механизмов сближения национальных правовых систем государств — участников региональных наднациональных объединений.
Такая поляризация позиций сторонников и противников глобализации уже сама по себе является своеобразным маркером, указывающим, насколько глубоко процессы интеграции проникли в структуру и содержание деятельности государства, стали поводом и смыслом общественного дискурса о составе создаваемых объединений, правовых механизмах и формах сближения национальных правовых систем. По сравнению с серединой и концом XX в. принципиально изменился характер интеграционных процессов. Существующие модели политической и экономической глобализации намного больше, чем когда-либо, требуют глубокой правовой проработки. На наш взгляд, для заявленной темы это замечание имеет принципиальное значение. Современные вызовы, стоящие перед национальными государствами в контексте политической, правовой и экономической
1 Nationalstaaten sollten heute bereit sein, Souveränität abzugeben // Die Welt Stand: 22 November 2018 // URL: https:// www.welt.de/politik/deutschland/article184292124/Angela-Merkel-Nationalstaaten-sollten-heute-bereit-sein-Souveraenitaet-abzugeben.html.
2 См.: Лукашенко: взаимодействие в СНГ надо синхронизировать с интеграцией в Большой Евразии // URL: https://www. belta.by/president/view/lukashenko-vzaimodejstvie-v-sng-nado-sinhronizirovat-s-integratsiej-v-bolshoj-evrazii-319591-2018/.
глобализации, требуют ответа совершенно другого уровня, чем то, что было вполне приемлемо в конце ХХ в., когда интеграционные процессы только набирали обороты. Сегодня успех всякого международного и регионального объединения напрямую зависит не только от правильности выбора общего направления, но и от качества политических решений, их точного и адекватного воплощения, глубокой и профессиональной проработки правовых механизмов и формализующих их документов. В этом смысле вопрос о формах сближения права приобретает едва ли не первостепенное значение для создания надежной правовой основы региональной и международной интеграции.
Как уже было отмечено, в современном мире каждое государство является участником разных интеграционных процессов с разной степенью заинтересованности в их развитии и эффективности. Учитывая значительную правовую составляющую в деле всякой интеграции, вопросы сближения права приобретают особую значимость. Практически всегда качество правового обеспечения этого процесса во многом определяет его эффективность и перспективу. Для интеграционной политики Российской Федерации вопрос о формах сближения является системообразующим. Национально-правовая система современной России вынуждена взаимодействовать, а по некоторым направлениям даже встраиваться в правовую структуру нескольких интеграционных объединений, основными из которых являются Союзное государство с Республикой Беларусь, ЕАЭС и СНГ Формы и механизмы такого сближения с каждым годом становятся все сложнее, приобретают все большее практическое наполнение, требуют реализации концептуального подхода как в правотворческой работе, так и в правоприменительной практике.
Помимо того что современное право глобально, цифровизировано, гипердинамично и детально, оно все больше приобретает такое качество, как универсальность, напрямую связывающее его с глобализацией и процессом формирования многополярного мира. Во-первых, универсализация права выражается в вовлеченности национальных правовых систем в глобальный процесс правообразования. Сегодня лишь немногим странам удается дистанцироваться от влияния на национальное право универсальных норм и принципов, не только формирующихся в рамках единого мирового правового пространства, но и формирующих его. Своеобразную идеологическую основу такого правового универсализма составляют всем известные положения Всеобщей декларации прав человека. Во-вторых, универсализация права проявляется в создании как глобальных, так и региональных, но в любом случае наднациональных правовых механизмов, напрямую влияющих на структуру и динамику общественных отношений внутри стран-участниц. Примером таких ме-
ханизмов являются конвенции и декларации ООН, нормы ВТО, Международного института унификации частного права (УНИДРУА), конвенции и рекомендации МОТ. Региональные механизмы представлены правом ЕАЭС, Европейского Союза, модельным законодательством СНГ.
В этом смысле стоит согласится с Н. В. Варламовой, определяющей глобализацию на абстрактно-теоретическом уровне — как универсализацию социального порядка (в том числе правопорядка), т. е. стремление обеспечить соответствие (по меньшей мере — непротиворечие) множества уникальных национальных порядков неким единым стандартам3.
Результат глобализации (универсализации правового пространства) может проявляться как в полном объединении национальных правовых систем, в рамках единого политического, экономического и правового пространства (по этому варианту, скорее всего, движется Евросоюз), так и в создании одинаковых механизмов правового регулирования, возникших в результате сближения права интегрирующихся государств при сохранении значительного объема политического и экономического суверенитета. Именно такой подход закреплен ст. 20 Устава СНГ, положения которого предусматривают деятельность государств-членов по сближению национального законодательства при безусловном соблюдении принципа всестороннего обеспечения национального суверенитета.
Если в формате СНГ сближение права осуществляется на основе консультаций и переговоров, то интеграция правовых систем государств — участников ЕАЭС имеет более определенную основу в виде положений ст. 6 Договора о Евразийском экономическом союзе, подписанного 29 мая 2014 г. (далее — Договор), в которой говорится о праве ЕАЭС. Такой вариант представляется менее жестким по сравнению с законодательством Евросоюза, но, безусловно, более конкретным и точным, чем правовые механизмы СНГ. В то же время в отличие от предыдущих интеграционных структур, созданных на постсоветском пространстве, ЕАЭС устанавливает пределы для некоторых форм сближения права. Например, такие ограничения касаются трудового законодательства, которое пока не относится к сферам гармонизации и унификации законодательства государств — участников ЕАЭС4. Согласно положениям Договора основными направлениями сближения правовых систем госу-
3 См.: Варламова Н. В. Универсализация социального порядка и гармонизация правового регулирования в условиях глобализации // Вестник Российского университета дружбы народов. 2007. № 4. С. 14.
4 См.: Головина С. Ю., Лютов Н. Л. Полезен ли опыт Евро -
пейского союза для гармонизации трудового законодатель-
ства государств Евразийского экономического союза? // Журнал российского права. 2017. № 4. С. 71.
дарств — участников ЕАЭС являются: таможенное регулирование, техническое регулирование, налоги и налогообложение, защита прав потребителей и т. д.
Несмотря на относительно достаточное количество работ, посвященных этому вопросу, в отечественной науке пока еще не выработаны единые подходы по проблеме сближения права, классификации его форм и содержанию практических механизмов реализации этой задачи. Каждый исследователь, кто так или иначе рассматривал понятие и формы сближения права, делал это в контексте другой, как правило основной, тематики своей работы, самостоятельно определяя сущность сближения, гармонизации и унификации права, выстраивая логику соотношения этих понятий.
Наиболее широкий подход к осмыслению проблемы сближения права был реализован С. С. Алексеевым, который содержательно отождествлял его с таким явлением, как «правовая конвергенция» — коэволюционное развитие нескольких правовых систем, в результате чего происходит «взаимное обогащение... своеобразная интеграция в праве, при которой соединяются в единые правовые образования... преимущества и достижения различных сфер права, разных систем»5.
Одной из наиболее значимых научных работ, посвященных проблеме сотрудничества государств по сближению национальных правовых систем, является исследование С. В. Бахина, в котором он определил сближение права как целенаправленный процесс правовой интеграции, основанный на механизмах унификации и гармонизации права. Сближение систем национального права выступает как часть организационной деятельности, призванной обеспечить нормальное функционирование национальных систем права и их взаимную сопрягаемость. Под формами сближения права он понимал все многообразие способов формализации единых и единообразных норм, в которых воплощается суть сближения: интегральные конвенции, договоры по гармонизации, модельные законы, своды правил и т. д.6
Вопросы сближения права достаточно часто рассматривались специалистами в области частного и публичного международного права. Профессор Г. К. Дмитриева понимает сближение права как «многогранное правовое явление, которое проявляется в двух взаимосвязанных, но различающихся по своей природе процессах: унификации и гармонизации права и, соответственно, в двух видах сбли-
5 Алексеев С. С. Право на пороге третьего тысячелетия: некоторые тенденции мирового правового развития—надежда и драма современной эпохи. М., 2000. С. 225.
6 См.: Бахин С. В. Сотрудничество государств по сближению национальных правовых систем: унификация и гармонизация права: дис. ... д-ра юрид. наук. СПб., 2003. С. 136.
жения права»7. Унификация права органически связана с международным договором, определяющим все главные особенности ее правового механизма, направленного на создание одинаковых (унифицированных) норм в национальном праве разных государств. В отличие от унификации гармонизация определяется как более «неформальный» процесс, не связанный с выполнением жестких требований международных договоров, по своей сути направленный на устранение различий в механизмах правового регулирования разных государств.
Другой точки зрения придерживается Н. Г. Доронина, определяя гармонизацию права в качестве одного из методов унификации права. Сама же унификация определяется как гармоничное взаимодействие национальных правовых систем. В такой трактовке достижение абсолютного единообразия в правовом регулировании не является целью гармонизации права: «При гармонизации права координация действий государства по принятию политических решений, в том числе и нормативных актов определенного содержания (законодательная политика), составляет основу унификации права в широком его понимании»8. Гармонизация законодательства является разновидностью международно-договорной унификации права, основанной на обязательстве государства при разработке национального законодательства следовать определенному направлению (принципу) правового регулирования, сформулированному в международном соглашении.
Важный вывод Н. Г. Доронина сделала по проблеме соотношения гармонизации и наднационального регулирования, которое является инструментом преодоления границ национального суверенитета. Международно-договорная унификация права является одним из условий осуществления экономической интеграции независимых государств. Зафиксированное в международном договоре обязательство государства точно следовать содержащимся в международном соглашении единообразным нормам правового регулирования соответствует способу прямой унификации, а обязательство государства следовать примерному (модельному) закону или примерной норме закона, указанным в международном договоре, относится к способу косвенной унификации9.
Учитывая разное понимание направлений глобального процесса интеграции права и трактовок сущности сближения права, его форм и видов, данных разными авторами в разное время, а также новые право-
7 Дмитриева Г. К. Сближение частного права разных государств в условиях глобализма: международно-правовые механизмы // Lex russica. 2012. № 6. С. 1303—1314.
8 Доронина Н. Г. Гармонизация права как альтернатива наднациональности в правовом регулировании экономических отношений // Журнал российского права. 2013. № 10. С. 136.
9 Там же. С. 137.
вые реалии международного и наднационального права, формирующиеся в настоящий момент в правовом пространстве евразийской интеграции, возможно дать собственное определение этого явления. Сближение права определяется как форма сотрудничества в области права государств-участников с целью устранения противоречий между нормами национального законодательства и решения задач интеграционного объединения. Это определение содержательно опирается на концептуальные подходы, заложенные в положениях ст. 20 Устава СНГ и документах ЕАЭС, изучение которых дает возможность конкретизировать не только практическое содержание, но и доктринальную трактовку этого явления. Приведенные ниже выводы сделаны на основе анализа правовых актов Евразийского экономического союза, международной организации региональной экономической интеграции, обладающей международной правосубъектностью, члены которой одновременно являются государствами — участниками СНГ.
На наш взгляд, с учетом всех возможных моделей сближения права наиболее очевидными формами этого процесса являются:
синхронизация права (все варианты политико-правовой координации между интегрирующимися правовыми системами)10;
гармонизация права (сложное, разноуровневое явление, состоящее из двух стадий: гармонизации законодательства и гармонизации правового регулирования, соотносящиеся между собой как часть и целое);
унификация права (имплементация, принятие одинаковых нормативных правовых актов не только по содержанию, но и по форме).
Ни в коей мере не претендуя на окончательное разрешение вопроса о содержании указанных понятий и их соотношении, в рамках заявленной темы необходимо дать определение перечисленных выше форм сближения права. Еще раз следует оговориться, что объективной основой представленного анализа является логика правотворческих субъектов, выраженная в содержании принятых ими нормативных актов, до -говоров, официальных документов как на национальном уровне, так и на уровне различных интеграционных объединений, участниками которых являются страны СНГ.
Синхронизация права представляет собой наиболее общую по способу выражения форму сближения права, содержание которой определяют не только правовые факторы. Речь идет о координации управленческих, в том числе правотворческих, усилий нескольких государств, направленных на решение ка-
10 Одним из примеров является процесс создания механизмов правового обеспечения функционирования общего рынка труда государств — участников СНГ, в рамках которого предполагается гармонизация правового регулирования, в том числе в сфере занятости населения.
кой-либо социальной, политической или экономической задачи. Для начала синхронизации прежде всего должны быть приняты политические решения. Как и любой другой глобальный макропроцесс, интеграция права начинается с принятия решения о едином направлении действий субъектов глобализации, обеспечения совместимости основных процессов, определяющих главные параметры национальной правовой системы, в этом заключается смысл синхронизации права.
Политико-правовое содержание синхронизации права коррелируется с понятием «скоординированная политика». Его легальное определение дано в Договоре о ЕАЭС: «политика, предполагающая осуществление сотрудничества государств-членов на основе общих подходов, одобренных в рамках органов Союза, необходимых для достижения целей Союза, предусмотренных настоящим Договором». Особенности такой политики, на основе которой осуществляется сближение права, выражаются, во-первых, в выработке общих подходов правового регулирования, во-вторых, содержание этих подходов определяется органами Союза.
В качестве примера формально-юридического выражения синхронизации права можно привести деятельность Консультативного совета по труду, миграции и социальной защите населения государств — участников СНГ (далее — Консультативный совет) и разрабатываемые им документы. Важнейшими из них являются утвержденные 17 марта 2017 г. Концепция поэтапного формирования общего рынка труда и регулирования миграции рабочей силы государств — участников СНГ и Приоритетные мероприятия по формированию общего рынка труда и регулированию миграции рабочей силы на 2017—2020 годы (далее — Концепция), в которой предусмотрено создание нормативно-правовой базы общего рынка труда и регулирование миграции рабочей силы. Согласно Концепции цель формирования общего рынка труда состоит в создании правовых и институциональных условий для воспроизводства, регулирования, обмена и рационального использования рабочей силы в государствах — участниках Содружества, а также свободного передвижения рабочей силы по территориям государств — участников СНГ с учетом социально-экономических интересов и требований национальных рынков труда каждого государства. Как видно из этой формулировки, заявленная цель напрямую касается вопросов государственной политики в сфере занятости населения во всех государствах — участниках СНГ. Также в Концепции указывается, что формирование общего рынка труда предполагает «поэтапное сближение нормативно-правовой базы» государств — участников СНГ в социально-трудовой сфере. Это условие, при котором рынок труда будет действительно общим. Утверж-
Таблица 1
Этап Содержание этапа реализации Концепции Форма сближения
Первый этап «...предполагается продолжить практику разработки Межпарламентской Ассамблеей государств — участников СНГ модельных законодательных актов, а также заключения государствами — участниками СНГ международных договоров, учитывающих их национальные интересы...» Синхронизация права (заключение международных договоров и разработка модельного закона представляют собой политико-правовой процесс, направленный на установление основ и направлений дальнейшей правовой интеграции, синхронизацию национальной правовой политики интегрирующихся государств)
Второй этап «...согласовываются и отрабатываются механизмы формирования и функционирования общего рынка труда, предусматривающие: — гармонизацию трудового законодательства и выработку согласованной политики в сфере обязательного социального страхования от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний; — разработку общих принципов и подходов к сближению законодательства в сфере охраны труда...» Гармонизация права (предполагает разработку общих принципов и подходов к сближению механизмов правового регулирования, в конечном счете предусматривает гармонизацию отраслевого законодательства)
Третий этап «...завершение формирования единого правового поля общего рынка труда, включая оптимальную имплементацию положений основных международных правовых актов в сфере труда и занятости в национальное законодательство государств — участников Содружества; обеспечение равных гарантий в области труда и занятости для трудящихся-мигрантов и членов их семей с гражданами принимающего государства с учетом национального законодательства и международных договоров государств — участников СНГ; создание типовых механизмов осуществления контроля за использованием труда трудящихся-мигрантов и защиты их прав в области социально-трудовых отношений...» Унификация права (имплементация международных норм, создание одинаковых механизмов обеспечения гарантий в области труда и занятости, а также механизмов осуществления контроля и защиты трудовых прав)
денный проект Приоритетных мероприятий по формированию общего рынка труда и регулированию миграции рабочей силы состоит из четырех разделов, касающихся правового, методического, информационного и организационного обеспечения данного процесса.
Помимо того что принятая Концепция интересна с точки зрения программного понимания и видения перспектив развития общего рынка труда, этапы ее реализации практически полностью согласуются с ранее обозначенными формами сближения права (синхронизация, гармонизация, унификация). Этот документ позволяет наглядно проиллюстрировать саму логику соотношения форм сближения права в рамках решения конкретной проблемы, а также четко определить их содержание (табл. 1).
В интерпретации Концепции сближение права представляет собой цель, определенный итог синхронизации, гармонизации и унификации права. В конечном счете все три перечисленные формы характеризуются разной степенью сближения национальных правовых систем. Об этом, например, говорится в нормативных определениях двух из указанных понятий, закрепленных в Договоре о ЕАЭС.
Положения Договора представляют интерес, прежде всего, как пример глубокой интеграции правовых систем стран СНГ. В определенном смысле Евразийский экономический союз является одной из возможных моделей евразийской интеграции. Несмотря на
значительные трудности, события вполне могут развиваться и по такому сценарию, когда перспективы взаимовыгодного экономического сотрудничества и создание общих механизмов решения значимых для всех государств-участников проблем станут стимулом для более тесного объединения. Одним из таких механизмов является создание общего рынка труда. Можно предположить, что с высокой степенью вероятности по этому вопросу сотрудничество будет осуществляться не только со странами — членами СНГ, но и с другими государствами постсоветского пространства.
Итак, в Договоре даются определения двух понятий: «гармонизация законодательства» — сближение законодательства государств-членов, направленное на установление сходного (сопоставимого) нормативного правового регулирования в отдельных сферах, и «унификация законодательства» — сближение законодательства государств-членов, направленное на установление идентичных механизмов правового регулирования в отдельных сферах, определенных настоящим Договором.
Хотя в обоих определениях используется термин «сближение законодательства», на наш взгляд, речь идет не только о сближении (гармонизации и унификации) нормативных правовых актов, обладающих высшей юридической силой, но также о принимаемых на их основании подзаконных нормативных правовых актах.
Таблица 2
Степень интеграции Политическая форма Содержание Юридическая форма Содержание
Начальная (низкая) Скоординированная политика Осуществление сотрудничества государств-членов на основе общих подходов Синхронизация Координация правовой политики
Промежуточная (средняя) Согласованная политика Предполагает гармонизацию правового регулирования в рамках интеграционного объединения Гармонизация Установление сходного (сопоставимого) нормативного правового регулирования
Окончательная (высокая) Единая политика Предполагает применение унифицированного правового регулирования в рамках интеграционного объединения Унификация Установление идентичных механизмов правового регулирования
В соответствии с указанным определением гармонизация законодательства как явление обладает следующими признаками: 1) является формой сближения законодательства государств — членов ЕАЭС; 2) цель гармонизации состоит в установлении сходного (сопоставимого) нормативного правового регулирования в отдельных сферах.
Важно отметить некоторое несоответствие между термином «гармонизация законодательства» и его определением, где упоминается о правовом регулировании, которое всегда организовано в определенной системе, представляющей собой механизм правового регулирования. Практически все доктри-нальные определения механизма правового регулирования описывают его структуру как совокупность правовых средств, с помощью которых осуществляется правовое регулирование общественных отношений. Помимо законов (норм права) к правовым средствам относятся юридические факты, правоприменительные акты, законность, правовые отношения11.
Как и синхронизация права, имеющая политическую форму выражения — скоординированную политику интегрирующихся государств на основе общих подходов, гармонизация законодательства (правового регулирования) также имеет свое «политическое сопровождение». Например, в Договоре дается нормативное определение согласованной политики — это «политика, осуществляемая государствами-членами в различных сферах, предполагающая гармонизацию правового регулирования, в том числе на основе решений органов Союза, в такой степени, которая необходима для достижения целей Союза, предусмотренных настоящим Договором». В этом определении в качестве основы согласованной политики указывается «гармонизация правового регулирования», что, на наш взгляд, более точно отражает суть происходящих процессов.
Унификация законодательства определяется как еще одна форма сближения законодательства, но с более высокой степенью интеграции механизмов
11 См.: Алексеев С. С., Архипов С. И., Корельский В. М. и др. Теория государства и права / под общ. ред. С. С. Алексеева. М., 2004. С. 83.
правового регулирования. Гармонизация законодательства предусматривает лишь сходство правового регулирования. Это может быть достижение общих целей на основании единых принципов правового регулирования и с помощью одинаковых подходов. Унификация прямо указывает на необходимость идентичности механизмов правового регулирования, т. е. одинаковость правовых инструментов, с помощью которых регулируются общественные отношения. В результате унификации законодательства достигается максимальное сближение законодательства государств — членов интеграционного объединения, после чего процесс объединения можно считать законченным. Только на этом этапе возникает единое правовое пространство интеграционного объединения.
После унификации законодательства оказавшиеся в едином правовом пространстве государства-участники способны проводить единую политику — политику, осуществляемую государствами-членами в определенных ими сферах, предусмотренных межгосударственными соглашениями, предполагающую применение государствами-членами унифицированного правового регулирования, в том числе на основе решений органов интеграционного объединения. Отметим, что здесь речь идет о правовом регулировании как об инструменте обеспечения единой политики объединенных государств. Соотношение правовых и политических форм международной интеграции представлено в табл. 2.
С учетом сказанного вполне возможно сделать вывод, что более удачным понятием, описывающим сущность процесса установления сходного (сопоставимого) нормативного правового регулирования в отдельных сферах (отраслях) национальных правовых систем государств — участников интеграционного объединения, является термин «гармонизация правового регулирования»12.
12 Аналогичный вывод можно сделать и по поводу унификации правового регулирования. Унифицируются не только нормы законов и подзаконных нормативных правовых актов объединяющихся государств, унифицируются, становят-
Такой подход позволит в полной мере учесть все особенности сложного и разнообразного в своих формах процесса сближения права, в котором выражается сущность глобализации мировой правовой системы и тех политико-правовых явлений, которые ее сопровождают. В широком смысле гармонизация правового регулирования — способ, обеспечивающий формирование общих основ (направлений) правовой политики в целях сближения национальных правовых систем сотрудничающих государств в отдельных областях общественной жизни. Практической особенностью гармонизации права является то, что она предполагает различное правовое регулирование при условии соответствия общим принципам регулирования13.
Также необходимо учесть, что при употреблении термина «гармонизация законодательства» будет необоснованно заужено содержание правовой интеграции, «за бортом» останется социальный аспект правового регулирования, социологическая структура гармонизирующихся норм.
Например, при рассмотрении понятия «содействие занятости» как государственной услуги основная проблема заключается даже не в определении, «фиксации» этой категории с точки зрения конкретных, закрепленных правом процедур, а скорее, это все же средство правового регулирования, правового обеспечения действий, направленных на трудоустройство ищущих работу. Государственная услуга представляет собой составную часть более широкого явления, связанного с реализацией государством социальных обязательств перед обществом. В этом проявляется его сущность как социального государства, политику и право которого определяет совокупность не только материальных, но и нематериальных факторов. С этой точки зрения, механизмы реализации этой услуги-обязательства не сводятся исключительно к вопросу технического принятия необходимых правовых норм. Здесь важен целый комплекс правовых мер, выражающихся в слаженной работе правовых институтов, эффективного законодательства, правотворческой и правоприменительной практики. Как правило, все перечисленное охватывается термином «механизм правового регулирования». Гармонизация не только законодательства, но и других элементов национальных механизмов правового регулирования в сфере занятости позволит добиться максимального интеграционного эффекта.
Таким образом, гармонизация правового регулирования предусматривает: 1) анализ существующих и разработку новых подходов к формированию действующего национального и наднационального законодательства (гармонизация правотворческой работы
ся идентичными их механизмы правового регулирования в определенной сфере общественных отношений.
13 См.: Доронина Н. Г. Указ. соч. С. 136.
в сфере занятости); 2) определение необходимых для гармонизации принципов и технологий правоприменения (гармонизация содержания, процедур анализа и оценки правоприменительной практики в сфере занятости); 3) изучение процесса перевода предписаний права в реальное правомерное поведение человека (гармонизация фактических правоотношений); 4) изучение особенностей институционального обеспечения гармонизации в сфере занятости населения.
Прикладное значение гармонизации правового регулирования определяется необходимостью совершенствования национальной правовой системы. В свою очередь, успешность решения этой задачи зависит от правильности выбранных для этого инструментов — средств гармонизации правового регулирования, в процессе использования которых необходимо учитывать модели (формы) интеграции права.
В эпоху глобализации, основанной на транснациональной системе распространения информации, эффективность права уже не может иметь исключительно национальное измерение. Для того чтобы предметно говорить о наднациональном и национальном аспектах эффективности права, необходимо определиться с критериями его эффективности.
Эффективность правового регулирования в значительной степени зависит от условий современного развития политической и правовой системы. Как уже было сказано, одним из таких «условий среды» является глобализация, выражающаяся в правовой, экономической и политической интеграции. Сегодня в мировом социальном пространстве уже не осталось закрытых систем. В той или иной степени все государства включены в разные по масштабу и содержанию интеграционные процессы, которые могут иметь глобальный, региональный и локальный характер. Но важно то, что по большому счету они не исключают друг друга. Например, локальный процесс правовой интеграции внутри федеративного государства, когда правовая система субъекта федерации интегрируется в общенациональную, безусловно, учитывает требования и направления региональной интеграции нескольких государств (например, в формате СНГ, ЕАЭС), а региональное объединение является субъектом процесса мировой глобализации.
Рассуждая о средствах гармонизации правового регулирования, следует иметь в виду принципиальную разницу между вертикальной и горизонтальной моделями интеграции права. Примером горизонтальной интеграции является политико-правовая практика СНГ и начальные стадии формирования региональных интеграционных объединений, в настоящий момент обладающих международной правосубъектностью. Например, такая модель была реализована на этапе создания Евразийского союза, Европейского Союза, когда государства-основатели совместно вырабатывали правовые основы будущего объединения. В дальнейшем желающие вступить в объедине-
ние государства-кандидаты должны соответствовать этим условиям, но не определять их. Иными словами — интегрироваться вертикально. В этом смысле можно говорить об определенной последовательности в процессе трансформации моделей интеграции: горизонтальная модель, как правило, предшествует вертикальной. Но может выступать и как самодостаточная форма — условие для синхронизации правового регулирования суверенных государств, находящихся на начальном этапе интеграции.
Каждая модель интеграции исходит из определенного приоритета форм сближения права. Для горизонтальной интеграции приоритетными формами будут синхронизация и гармонизация правового регулирования. Для вертикальной интеграции, когда уже определены правовые основы интеграционного объединения, приоритетными формами являются гармонизация законодательства и унификация правового регулирования, когда присоединяющиеся страны имплементируют нормы интеграционного объединения в собственную правовую систему.
Теперь рассмотрим более подробно содержание указанных моделей. Наиболее значимые результаты в процессе сближения права были достигнуты в границах региональных объединений.
Первый пример, описывающий модель вертикальной интеграции, — Европейский Союз. Интеграция правовых систем стран Евросоюза привела к созданию конфедеративной системы управления, с единым эмиссионным центром, а также к реальным попыткам политического объединения государств-участников. На современном этапе основными формами сближения правовых систем стран Евросоюза являются гармонизация законодательства и унификация правового регулирования. Реализуемый «формат присоединения» предполагает включение новых членов в состав объединения на основе уже сформированной нормативной и политической базы.
Второй пример — попытка региональной интеграции стран постсоветского пространства. Необходимость сохранения и жизнеспособность СНГ для перспектив евразийской интеграции заключается в его особом правовом статусе. Согласно Алма-Атинской декларации, принятой 21 декабря 1991 г., Содружество «не является ни государством, ни надгосудар-ственным образованием», цель объединения состоит в «сотрудничестве в формировании и развитии общего экономического пространства, общеевропейского и евразийского рынков». Такой «формат сотрудничества» представляет собой наиболее гибкую модель интеграции, позволяющую учесть интересы максимально возможного количества заинтересованных в сближении государств. Это, например, подтверждает наличие в Содружестве такого института, как ассоциированное членство. Структуры СНГ являются теми инструментами, с помощью которых нарабаты-
вается опыт экономического, правового и политического сотрудничества, их дальнейшее использование зависит от суверенной воли каждого члена интеграционного объединения.
На наш взгляд, главный итог развития межгосударственных отношений в рамках СНГ выражается в создании Евразийского экономического союза, учреждение которого представляет собой результат многолетней работы пяти государств — членов СНГ по экономическому, правовому и политическому сближению. В этом процессе региональное объединение СНГ выступало в качестве своеобразной среды, обеспечивающей необходимые условия для горизонтального взаимодействия. Принципиальная разница между СНГ и ЕАЭС заключается в международной правосубъектности Евразийского экономического союза, который в соответствии с Договором о Евразийском экономическом союзе «является международной организацией региональной экономической интеграции, обладающей международной правосубъектностью». В отличие от СНГ это над-государственное образование основано преимущественно на вертикальной модели интеграции, к восприятию и реализации которой необходима долгая подготовка.
В настоящий момент участниками, кандидатами на вступление в Союз, а также наблюдателями ЕАЭС являются исключительно члены СНГ. Таким образом, большинство активных членов Содружества так или иначе вовлечены в формат ЕАЭС, что делает вопрос о создании и внедрении механизмов гармонизации правового регулирования в национальные правовые системы государств — участников СНГ чрезвычайно актуальным. Основной же формой сближения права при горизонтальной модели интеграции является синхронизация права. Эта форма сближения права позволяет интегрирующимся государствам при максимальном сохранении всех атрибутов национального суверенитета совместно решать наиболее острые социально-экономические проблемы, а также вопросы, связанные с повышением эффективности правового регулирования на национальном уровне. Примером такой проблемы, одинаково значимой для всех, является формирование общего рынка труда и связанный с этим вопрос занятости населения.
Такой подход позволит государствам — участникам СНГ наиболее гармонично осуществить переход из «формата СНГ» в «формат ЕАЭС», либо отказаться от дальнейшей интеграции, что также является важным результатом. Дело в том, что «зависшие» интеграционные объединения порождают состояние правовой неопределенности. «Мертвые нормы» никем не исполняемых международных актов и соглашений только отвлекают от решения действительно важных вопросов. Поэтому чем больше степень определенности в правовой, экономической и политиче-
ской интеграции, тем более успешны такое объединение и страны, в него входящие.
В этом смысле определенность механизмов правового регулирования ЕАЭС является логичным продолжением практики межгосударственного сотрудничества стран — участниц СНГ. Для повышения эффективности такого сотрудничества и достижения значимых результатов горизонтальной интеграции важно концептуальное обобщение имеющихся проблем и технологий их решения в рамках синхронизации и гармонизации правового регулирования. Поиск и создание в рамках СНГ единых средств гар -монизации правового регулирования в конкретных сферах социально-экономических отношений позволит обеспечить будущее евразийской интеграции, а также привлекательность ассоциированных с ней региональных объединений для новых государств.
Указанные модели интеграции права во многом определяют эффективность правового регулирования на национальном уровне. Для каждого государства-члена важен ответ на вопрос: насколько полно правовая система удовлетворяет потребности в правовом регулировании (причем как по объему, так и по содержанию). Степень актуальности этого вопроса повышается по мере вовлечения конкретной страны в процессы глобализации. На наднациональном уровне критерии эффективности права определяются тем, соответствует ли развитие национальной правовой системы модели интеграционного объединения, либо ей противоречит.
Чтобы соответствовать критериям эффективности, современное государство должно учитывать особенности модели правовой интеграции и по возможности перейти в режим «непрерывного правотворчества» без потерь, а еще лучше с повышением качества создаваемого нормативного материала. От решения такой задачи во многом зависит не только степень эффективности национальной правовой системы, но и конкурентоспособность национального государства в целом как системы управления, успешность его участия в региональной и глобальной интеграции.
В то же время не стоит забывать, что и региональная интеграция основана не только на положениях национального законодательства, региональных актов и соглашений, но и на использовании в процессе сближения общих принципов и норм международного права. Национальное право, как и национальная политика, все больше испытывают внешнее давление. «Международные правовые стандарты» все чаще выступают мерилом эффективности национальных норм, становятся неотъемлемой частью национальной правовой системы. В этом смысле можно вспомнить о роли конвенций и рекомендаций МОТ в части их влияния на содержание национального законодательства о занятости.
Конвенции по своей правовой природе являются, по мнению большинства исследователей, разно-
видностью международных договоров, и после ратификации государством становятся обязательными для исполнения. Рекомендации конкретизируют содержание конвенций или носят самостоятельный характер, но содержащиеся в них нормы могут использоваться в национальном законодательстве по усмотрению государства. Кроме того, они часто представляют собой более высокий уровень развития международных стандартов в сфере социального обеспечения, и поэтому с их учетом национальное законодательство может прогрессировать по сравнению с соответствующими конвенциями.
Место конвенций и рекомендаций МОТ в механизме правового регулирования в международном и внутригосударственном масштабе можно оценивать с различных сторон. Во-первых, в них содержатся социальные стандарты, уровню которых должны в идеале соответствовать законодательство всех стран-подписантов. Во-вторых, конвенции и рекомендации МОТ способствуют прямой унификации национальных нормативных правовых актов о социальном обеспечении. Если конвенции МОТ по своей прикладной сути представляют собой инструменты унификации, то рекомендации МОТ являются средствами синхронизации права и гармонизации правового регулирования в сфере трудовых отношений.
Как уже было сказано, на национальном уровне необходимо быстро принимать эффективные законы. Добиться такого качества правотворческой работы традиционными способами становится все труднее. Тем более что при модернистской (централизованной) модели управления правотворчество всегда было монополией государства. В эпоху постмодерна эта «ноша» с каждым этапом развития общества и усложнения общественных связей становится все тяжелее. У государства часто не хватает управленческих ресурсов. Соответственно, необходимо искать новые резервы, которыми в сложившихся условиях могут стать только общество, его институты, активные граждане, вовлеченные в процесс правообразования.
Современные правотворческие процедуры во главу угла ставят уже не столько реализацию государственного функционала, сколько направлены в первую очередь на повышение эффективности правового регулирования. Увеличивается значение прогностической и корректирующей составляющих в механизмах правообразования.
В свою очередь, такая зависимость национального и наднационального (международного) измерений (уровней) права заставляет по-новому оценить соотношение средств повышения эффективности правовой системы. Если правовая система современного государства представляет собой комплексную, многоуровневую структуру, встроенную в глобальное правовое пространство и международное региональное право, то средства повышения ее эффективности также должны иметь универсальный характер.
В идеале эти инструменты должны быть применимы как в целях гармонизации правового регулирования интегрирующихся государств, так и для совершенствования национальной правовой системы, повышения качества правотворческой функции органов государственной власти.
Гармонизация правового регулирования как форма сближения права и — одновременно — наднацио -нальное средство повышения эффективности правовой системы должна быть органично связана с другими средствами — универсальными технологиями совершенствования правовой системы. Тем более что одним из результатов глобализации является использование разными государствами фактически одинаковых по содержанию правовых процедур.
В заключение еще раз отметим основной тезис нашего исследования: в прикладном смысле гармонизация правового регулирования является одним из средств повышения эффективности национальной правовой системы посредством ее сближения с
правовыми системами других государств в рамках интеграционных процессов. Другими словами, гармонизация представляется инструментом (формой) сближения, цель которого состоит в повышении эффективности национального права. В какой-то степени это является главным стимулом и мотивом интеграции. Глобализация делает современные государства эффективнее в политическом и экономическом плане, а сближение их правовых систем, в том числе через гармонизацию правового регулирования, обеспечивает этот процесс надежной правовой основой.
Также следует учесть, что в процессе интеграции объективно синхронизируются национальные механизмы повышения эффективности правового регулирования, прежде всего это касается процесса право-образования. Национальные механизмы приобретают общие, универсальные черты, в технологическом смысле одинаково работающие в правовом пространстве интегрирующихся государств.
Список литературы
Алексеев С. С. Право на пороге третьего тысячелетия: некоторые тенденции мирового правового развития — надежда и драма современной эпохи. М., 2000.
Алексеев С. С., Архипов С. И., Корельский В. М. и др. Теория государства и права / под общ. ред. С. С. Алексеева. М., 2004. Бахин С. В. Сотрудничество государств по сближению национальных правовых систем: унификация и гармонизация права: дис. ... д-ра юрид. наук. СПб., 2003.
Варламова Н. В. Универсализация социального порядка и гармонизация правового регулирования в условиях глобализации // Вестник Российского университета дружбы народов. 2007. № 4.
Головина С. Ю., Лютов Н. Л. Полезен ли опыт Европейского союза для гармонизации трудового законодательства государств Евразийского экономического союза? // Журнал российского права. 2017. № 4.
Дмитриева Г. К. Сближение частного права разных государств в условиях глобализма: международно-правовые механизмы // Lex russica. 2012. № 6.
Доронина Н. Г. Гармонизация права как альтернатива наднациональности в правовом регулировании экономических отношений // Журнал российского права. 2013. № 10.
References
Alekseev S. S. The right on the threshold of the third millennium: nekotorye tendentsii mirovogo pravovogo razvitiya — nadezhda i drama sovremennoy epokhi. Moscow, 2000. (In Russ.)
Alekseev S. S., Arkhipov S. I., Korel'skiy V. M. et al. Theory of State and law. Ed. by S. S. Alekseev. Moscow, 2004. (In Russ.) Bakhin S. V. Cooperation of States on the convergence of national legal systems: unification and harmonization of law. Dr. diss. St. Petersburg, 2003. (In Russ.)
Dmitrieva G. K. Convergence of private law of different States in the context of globalism: international legal mechanisms. Lex russica, 2012, no. 6. (In Russ.)
Doronina N. G. Harmonization of Law as an Alternative of Suprenationality in Legal Regulation of Economic Relations. Journal of Russian Law, 2013, no. 10, pp. 134—138. (In Russ.)
Golovina S. Yu., Lyutov N. L. Is the Experience of the European Union Useful for Harmonizing the Labor Legislation of the States of the Eurasian Economic Union? Journal of Russian Law, 2017, no. 4, pp. 70—83. (In Russ.) DOI: 10.12737/article_58e39ece 9c1c04.35188602.
Varlamova N. V. Universalization of social order and harmonization of legal regulation in the context of globalization. Vestnik Rossiyskogo universiteta druzhby narodov, 2007, no. 4. (In Russ.)
Информация об авторе
Е. Е. Орлова, доцент кафедры гражданского права и процесса Юридического института Тамбовского государственного технического университета, кандидат юридических наук, доцент
