CC BY
100
МИГРАНТЫ В ЕВРОПЕ
УДК 325.1 Матье ТАРДИС
РОЛЬ ФРАНЦИИ В УРЕГУЛИРОВАНИИ МИГРАЦИОННОГО КРИЗИСА1
Аннотация. Общеевропейская система предоставления убежища, созданная в 1999 г., оказалась неспособной устоять перед наплывом на европейскую территорию миллиона человек. Не масштаб притока ищущих убежище, а скорее последующее их перемещение по территории Союза выявило слабость режима убежища ЕС. При этом его несостоятельность можно было предвидеть ещё до 2015 г., учитывая существующую серьёзную рассогласованность национальных систем предоставления убежища и трудность для государств ЕС согласованно ответить на вызов, связанный с притоком беженцев. В этом контексте франко-германское сотрудничество не сыграло роль двигателя для ЕС. Ввиду чрезвычайности ситуации Германия и Франция выработали общую позицию по установлению временной и экстренной системы распределения ищущих убежища в Европе и созданию "хотспотс" в местах высадки иммигрантов. В то же время Франция, мало затронутая волной беженцев, оказалась не готова платить за реформирование общеевропейской системы предоставления убежища, уступив первенство в этих вопросах Германии. Вместе с тем Франция на своей территории предпринимает усилия для решения проблем беженцев, столкнувшихся с неэффективностью общеевропейской системы убежища и крайне суровыми условиями жизни на побережье Северного моря. Однако кризис, связанный с массовым притоком беженцев, развенчивает миф о Франции, как о "земле приюта".
Ключевые слова: беженцы, Европейский Союз, франко-немецкое сотрудничество, Кале.
В течение всего одного года европейский пейзаж претерпел глубокие изменения, связанные с прибытием миллиона мигрантов на территорию Европы. Между кораблекрушением, приведшим к гибели 1200 человек на Пасху в апреле 2015, и соглашением ЕС с Турцией, о котором было заявлено Европейским советом 18 марта 2016 г., прошла череда совместных заявлений, решений на уровне ЕС, которым противоречили действия национальных государств, мобилизация граждан, трагедии. Всё это определяло характер дебатов и жизни европейцев. В этом контексте заявление Ангелы Меркель 31 августа 2015 г. "wir schaffen das " ("мы можем это сделать"), в трёх словах резюмирует масштаб кризиса, который прежде всего носит гуманитарный характер. В заявлении прозвучала позиция, которая контрастирует с
1 Статья написана по материалам публикации, подготовленной автором для Немецкого совета по международным делам (БОДР).
© Матье Тардис - исследователь Центра изучения миграций и гражданства Французского института международных отношений (ИФРИ). Адрес: 27 улица Прос-сесьон, 75740 Париж, Франция. E-mail: tardis@ifri.org DOI: http://dx.doi.org/10.15211/soveurope420168393
политикой "закрытых дверей", провозглашённой Венгрией под руководством Виктора Орбана.
Какую позицию в рамках этого европейского политического спектра занимает Франция, сталкиваясь с проблемой беженцев? Франция является главным двигателем ЕС наравне с Германией, но эта беспрецедентная со Второй мировой войны ситуация коснулась её в меньшей степени. За 2015 г. во Франции, по данным Евро-стата, было подано 70600 заявлений о предоставлении убежища, что на 20% выше по сравнению с показателем предыдущего года, но несравнимо с ситуацией в Германии, где были зарегистрированы 1,1 млн заявлений об убежище через систему EASY и 41800 - через Службу по делам иностранцев и беженцев ФРГ. Такая разница наглядно показывает несоответствие национальных вызовов по обе стороны Рейна. Но как эта разница может повлиять на действия двух государств в разрешении кризиса, который в первую очередь носит общеевропейский характер? Иными словами, может ли Германия рассчитывать на Францию?
Несдержанные обещания "Европы приюта"
Право на убежище входит в поле европейских дискуссий с появлением политической Европы. Несмотря на амбициозные цели и череду заявлений, Евросоюз не смог внедрить общеевропейскую систему предоставления убежища, которая бы единообразно применялась на всей территории континента.
15 лет гармонизации права на убежище в Европе
Начиная с 1980-х гг. страны-члены ЕС продолжают дискуссии по теме убежища. Амстердамский договор 1997 г. отнёс вопрос о предоставлении убежища к ведению Сообщества, что положило начало гармонизации права на убежище в Европе. Европейский совет в Тампере 15-16 декабря 1999 г. дал основания надеяться, что данная гармонизация будет осуществляться на основе высоких стандартов. Страны-члены договорились тогда о совместной работе по внедрению "общеевропейской системы предоставления убежища, основанной на полном и всеобъемлющем применении Женевской конвенции".
Переговоры о первой волне законодательных документов по гармонизации завершились принятием трёх директив в 2003, 2004 и 2005 гг., которые касаются соответственно условий приёма ищущих убежища1, критериев определения для предоставления международной защиты (статус беженца и субсидиарная защита), а также содержания данных форм защиты2 и, наконец, процедуры предоставления и изъятия международной защиты3. Однако все эти документы оставляют большую свободу государствам-членам.
Принятая в дальнейшем Европейским советом в ноябре 2004 г., Гаагская программа предусматривает учреждение общей процедуры предоставления убежища и
1 Directive 2003/9/CE du Conseil du 27 janvier 2003 relative à des normes minimales pour l'accueil des demandeurs d'asile dans les États membres.
2 Directive 2004/83/CE du Conseil du 29 avril 2004 concernant les normes minimales relatives les normes minimales relatives aux conditions que doivent remplir les ressortissants des pays tiers ou les apatrides pour pouvoir prétendre au statut de réfugié ou les personnes qui, pour d'autres raisons, ont besoin d'une protection internationale, et relatives au contenu de ces statuts.
3 Directive 2005/85/CE du Conseil du 1er décembre 2005 relative à des normes minimales concernant la procédure d'octroi et de retrait du statut de réfugié dans les États membres.
единого статуса для лиц, пользующихся убежищем, начиная с 2010 г. Тем самым программа инициировала принятие второй законодательной волны по гармонизации данной сферы. Переговоры о новых законодательных документах, которые тогда получили название "Пакет убежища", начались поздно, в июне 2008 г. Принятие пакета было таким же трудоёмким, как и в случае с первой волной директив по вопросам убежища. Оно было связано с сопротивлением, с одной стороны, Европейской комиссии, которая должна была пересмотреть некоторые свои заявления в 2011 г., и Европейского парламента, который только что получил право на участие в принятии решений в этой области, и, с другой - коалиции стран-членов, в том числе Германии, Франции и Великобритании. Последние законодательные акты были приняты в июне 2013 г. Страны-члены явно демонстрировали усталость от 15 лет гармонизации и коммунитарного метода.
Общеевропейская система предоставления убежища ещё не приспособлена к вызовам по защите беженцев
Несмотря на две волны гармонизации условий реализации права на убежище, реальность выглядит гораздо более противоречивой. Концентрация запросов на убежище в некоторых странах отмечается уже давно. В 2014 г. первые пять стран въезда - Германия, Швеция, Италия, Франция, Венгрия - получили 82,5% запросов о международной защите. Количество положительных решений о предоставлении международной защиты среди стран-членов также варьировалось в 2014 г. В то время как Швеция предоставила защиту 74% ищущих убежища, а Германия - 42%, во Франции этот процент существенно ниже - лишь 22 %, в Греции - 14%, в Венгрии - 9%\ Общеевропейская система предоставления убежища остаётся суммой 28 национальных систем убежища, которые, тем не менее, связаны между собой регламентом "Дублин-3"2. Согласно регламенту, на ищущих убежища налагается запрет на передвижение между странами-членами, что создаёт ситуацию, которую сами беженцы и государства считают несправедливой. Парадоксальным образом Дублинский регламент усиливает эффект вторичных перемещений и подталкивает иностранцев проживать на незаконных основаниях, хотя именно с этим явлением он был призван бороться. Несмотря на многочисленные вызовы, с которыми странам-членам необходимо справляться, общеевропейская система предоставления убежища страдает от нехватки доверия. В действительности Евросоюз серьёзно не подходил к решению этих п3роблем пока количество запросов на убежище было ещё относительно невысоким .
Одновременно с этим европейские государства ещё не осознали, насколько усугубилась ситуация с беженцами в мире. По данным Управления Верховного комиссара ООН по делам беженцев, в конце 2014 г. в мире насчитывалось 60 млн беженцев, ищущих убежища, и внутренне перемещённых лиц. За последние четыре года количество беженцев выросло на 45%: с 10,5 млн в 2012 г. до 15,1 млн в июне 2015-
1 По данным, представленным Евростатом.
2 Регламент (ЕС) №604/2015 Европейского парламента и Совета от 26 июня 2013 г. устанавливает критерии и механизмы определения того государства-члена, которое должно рассматривать ходатайство о предоставлении международной защиты, поданное в другом государстве выходцами из третьих стран или лицами без гражданства.
3 В 2006 г., например, было зарегистрировано около 200 000 претендентов на убежище.
го (85% из них находились в индустриально неразвитых странах) [UNHCR, 2015]1. Эта ситуация главным образом стала результатом войны в Сирии. Вместе с тем военные конфликты по-прежнему продолжаются в Афганистане, Сомали и в Судане. Как следствие всё чаще встречаются "затяжные ситуации, связанные с беженцами"2, что создаёт дополнительное давление на государства первого приёма. Ухудшение жизненных условий в этих государствах, отсутствие законного места жительства, а также риски дискриминации вынуждают беженцев продолжить свой путь в другие страны. Таким образом развивалась и ситуация в Европе в 2015 году.
Дело в том, что европейские страны не предвидели последствий увеличения числа беженцев. Они не сумели оказать нужную поддержку основным принимающим странам. Те программы региональной защиты, которые были запущены в 2005 г. в Украине, Молдавии, Белоруссии и Танзании3 для того, чтобы "содействовать установлению системы убежища в регионах исхода и транзита", не имели желаемого эффекта. Причиной тому стала нехватка решимости стран-членов, а также отсутствие координации с внешними службами ЕС и с политикой по развитию и гуманитарной помощи [European Council on Refugees and Exiles, 2015]. Кроме того, поддержка третьим странам должна была сопровождаться введением в действие европейской программы по переселению4. Данная программа никогда не была реализована, и участие европейских стран в переселении остаётся незначительным. В 2014 г. 6385 беженцев были переселены в Европу: среди них треть - в Швецию.
Поддержка третьих стран и вопросы переселения стали центром дебатов начиная с лета 2015 г. Эти меры находятся в "наборе инструментов" ЕС уже около десятка лет. Однако они никогда не вызывали большого энтузиазма в странах-членах Евросоюза, несмотря на поощрения со стороны Еврокомиссии, Европарламента, Управления Верховного комиссара ООН по делам беженцев и различных НПО по помощи беженцам. Европейская политика убежища демонстрирует, насколько сложно для ЕС развивать общее долгосрочное видение, а для стран-членов - выйти за рамки национальных интересов на кратковременный срок. Более того, она свидетельствует о том, что кризис беженцев является прежде всего кризисом принятия решений в Европе и их эффективного претворения в жизнь.
1 Более 5,1 млн палестинских беженцев находятся под мандатом Управления ООН по делам палестинских беженцев на Ближнем Востоке (UNRWA).
2 По определению Управления Верховного комиссара ООН по делам беженцев, затяжная ситуация, связанная с беженцами (protracted refugee situation), - это ситуация, при которой не менее 25 тысяч беженцев из одного государства ищут убежища в одной или нескольких странах на протяжении как минимум пяти лет. В конце 2014 г. 6 млн человек находились в такой ситуации. С 2016 г. в подобной ситуации находятся сирийские беженцы.
3 Commission européenne, Communication de la Commission au Conseil et au Parlement européen relative aux programmes de protection régionaux, COM(2005) 388 final, Bruxelles, 01.10.2005.
4 Переселение подразумевает отбор и перемещение беженцев из одного государства, где они запросили защиту, в третью страну, которая согласилась их принять в качестве беженцев и готова предоставить им статус постоянного резидента. Данный статус обеспечивает защиту от высылки и даёт право переселенным беженцам и членам их семей получить те же права, что и граждане принимающей страны, а также, если необходимо, доступ к получению гражданства страны переселения.
Франко-германский тандем: поверхностное сотрудничество в сфере предоставления убежища
Кризис беженцев представляет собой серьёзный вызов для ЕС, который с течением времени стал вопросом экзистенционального характера для будущего Союза. Именно в такой ситуации сотрудничество Франции и Германии должно было следовать своему призванию и выступить в качестве двигателя европейского строительства. Речь идёт об "исторической ответственности", которую обе страны взяли на себя в ходе общего заявления в 2003 г., в котором Германия и Франция подтвердили своё стремление "продолжать быть силой, способной генерировать новые предложения, и, ничего не навязывая, привлекать своих партнёров".
Общие позиции, которые не навязываются партнёрам
События, которые произошли в апреле 2015 г., и последовавшие за этим предложения Европейской комиссии в рамках Европейской повестки дня по миграции1 ставят европейцев перед необходимостью брать на себя ответственность. В условиях всеобщего смятения в Европе Германия и Франция пытаются выступать единогласно. Но их единство далеко не очевидно, поскольку позиции обеих стран изначально далеки друг от друга. Так, например, после кораблекрушения в апреле 2015 г. Франция настаивала на необходимости "прежде всего сократить нелегальные потоки миграции" и "ужесточить борьбу с преступными путями, которые бесстыдно эксплуатируют отчаяние мигрантов" 2. Германия, со своей стороны, призывала к лучшему распределению ищущих убежища в Европе. А в мае 2015 г. президент, премьер-министр и министр внутренних дел Французской республики выступили против "квот мигрантов", одновременно защищая идею "более справедливого" распределения беженцев в Союзе [ВаишаМ М., 2015]. Этот эпизод весьма показателен. Он свидетельствует о том, что причиной разногласий стало не просто неправильное истолкование предложений Европейской комиссии со стороны Франции, а то, что французские власти ещё не осознали масштаба происходящего на границах Европы.
В конце концов Франция присоединилась к Германии в преддверии первого Совета министров, отвечающих за иммиграцию, и высказалась по поводу предложений Еврокомиссии. В пресс-коммюнике от 1 июня 2015 г. министры внутренних дел Франции и Германии, Томас де Мезьер и Бернар Казнев, представили позицию, которая станет руководящей в последующие месяцы3. Она зиждется на принципах ответственности и солидарности, а также на двух мерах: "временном и чрезвычайном" механизме перемещения ищущих убежища, которые явно нуждаются в защите и установлении так называемых "хотспотс" - центров регистрации иммигрантов, располагающихся вблизи точек их высадки. С этого момента Германия и Франция стали пытаться выступать единогласно хотя бы в отношении вышеуказанных элементов. Это единство также прозвучало в выступлениях канцлера Меркель и президента Олланда в Европарламенте 7 октября 2015 г., а также в их приветственных словах перед началом заседаний Евросовета. Томас де Мезьер и Бернар Казнев
1 Commission Européenne, Communication from the Commission to the European Parliament, the Council, the European Economic and Social Committee and the Committee of the Regions, A European Agenda on Migration, COM(2015) 240 final, Bruxelles, 13.05.2015.
2 Communiqué de presse de Bernard Cazeneuve, 19 avril 2015.
3 Communiqué de presse commun Bernard Cazeneuve - Thomas de Maizière, 1er juin 2015.
продолжали сотрудничество в рамках Совета министров и также неоднократно подчеркивали их общую позицию1.
Тем не менее в расширенной Европе франко-германский союз не убедителен для партнёров. Примером может служить принятый в сентябре 2015 г. механизм перемещения беженцев2. В соответствии с договорами, он не касается Соединённого Королевства и Дании, его оспаривают перед Судом ЕС Венгрия и Словакия. На 22 марта 2016 г. ни один ищущий убежища не был перемещен в Австрию, Хорватию, Эстонию, Польшу, Чехию и Словению3. Если добавить ещё Грецию и Италию, которые являются бенефициариями этой системы, и Швецию, которая не обязана использовать данный механизм, только 13 стран-членов ЕС на эту дату последовали за Германией и Францией.
Очевидное непостоянство Франции
Позиция, которая была высказана сторонами 1 июня 2015 г. о перемещении мигрантов и установлении "хотспотс", стала ответом на экстренную и на данный момент исключительную ситуацию. Речь идёт о согласии лишь на минимальном уровне, которое не предполагает предложений по урегулированию кризиса в средне- или долгосрочной перспективе. 3 сентября 2015 г. президент Франции и канцлер Германии озвучили общие предложения, включая "постоянный и обязательный" механизм перераспределения ищущих убежища в ЕС [Бо^й А., 2015]. Немецкие власти считали, что их французские партнёры последуют за ними. Тем не менее, проект документа, который был внесён 9 сентября4, был слабо поддержан Францией5, а 13 февраля 2016 был отклонён премьер-министром М. Вальсом в Мюнхене и ещё через несколько дней в ходе заседания Национальной Ассамблеи6. Позиция Франции кажется неизменной: она не пойдет на увеличении квоты в 30 тысяч беженцев, которых она уже приняла в рамках механизма переселения и перемещения, принятых в июле и сентябре 2015 г. При этом в результате подписанного с Турцией соглашения 18 марта 2016 г. Франция выиграла. Действительно, обязательства по приёму сирийских беженцев с территории Турции остаются в ра-
1 Смотрите, например, общее пресс-коммюнике от 3 декабря 2015 г. об усилении контроля на внешних границах и от 18 марта 2016 г. о дополнительных мерах по реализации соглашения с Турцией.
2 Решение (ЕС) 2015/1523 Совета от 14 сентября 2015 г. и решение (ЕС) 2015/1601 Совета
от 22 сентября 2015 устанавливают временные меры в сфере международной защиты в пользу Италии и Греции. В соответствии с этими решениями механизм перемещения касается распределения 160 тысяч ищущих убежище в течении двух лет. Тем не менее, в результате соглашения с Турцией от 18 марта 2016 г. это число было сокращено до 106 тысяч человек.
4 http://www.statewatch.org/news/2016/mar/eu-refugee-state-of-play-relocation.pdf
4 Commission européenne, Proposal for a Regulation of the European Parliament and of the Council establishing a crisis relocation mechanism and amending the Regulation (EU) n° 603/2013 of the European Parliament and the Council of 26 June 2013 establishing the criteria and mechanisms for determining the Member State responsible for examining an application for international protection lodged in one of the Member States by a third country national or a stateless person, C0M(2015) 450 final, Bruxelles, 09.10.2015.
5 Франция не будет поддерживать автоматического принятия механизма в случае чрезвычайной ситуации.
6 "Réfugiés : Valls adoucit son discours face à Merkel avant le sommet de Bruxelles", Le Parisien,
17 février 2016.
нее утверждённых рамках благодаря использованию 18 тысяч мест для переселения, которые ещё не были задействованы, и 54 тысячи мест для перемещения, которые ещё не были выделены Грецией и Италией. А внедрение системы приёма по гуманитарным причинам1 будет задействовано, когда незаконные приезды в Грецию прекратятся, и будет осуществляться только на добровольной основе.
Франко-германский тандем быстро подошёл к своим пределам из-за колебаний Франции в вопросе существенной реформы европейской политики убежища. Германия, напротив, взяла на себя лидерство в Европе. Но так было не всегда. В 2000-х гг. вопросы об иммиграции выносились на европейский уровень чаще всего именно Францией. Иммиграция была ключевой темой президентства Николя Саркози, в ходе которого была развернута активная законодательная работа, особенно по вопросу о выборе между избирательной иммиграцией и вынужденным приёмом иммигрантов. Президент Саркози пожелал вынести домашние прения на европейский уровень, преследуя прежде всего внутриполитические цели. Европейский пакт об иммиграции и убежище 2008 г. вошёл в эту стратегию. После президентских выборов в 2012 г. иммиграция перестала быть центром внимания французской политической жизни. С возникновением проблемы сирийских беженцев Германия стала проявлять более активное участие, приняв сначала программу приёма по гуманитарным причинам 20 тысяч сирийцев в 2013 г., и позже, начав подталкивать своих европейских партнёров последовать своему примеру. С тех пор активность Германии на европейской арене является эхом внутренних политических и социальных вызовов. По обе стороны Рейна европейскую политику диктуют прежде всего национальные интересы, они в том числе определяют и уровень участия стран.
Право на убежище во Франции: попытки разрешения вечного кризиса
Осторожность Франции объясняется отсутствием внутреннего политического консенсуса по вопросам, относительно которых в условиях напряжённости перед вызовами безопасности существуют совершенно различные позиции. Свобода действий правительства ограничена парламентской оппозицией, которая почти единогласно враждебно относится к более открытой политике в отношении беженцев, а также присутствием набирающего обороты Национального Фронта, для предвыборной программы которого тема иммиграции остаётся одной из приоритетных. Тем не менее правительству приходится иметь дело с проблемой предоставления убежища, решение которой оно старается найти с 2012 г. Кризис беженцев в Европе разразился в тот момент, когда правительство Франции старалось решить ситуацию с правом на убежище на своей территории.
Долгий путь к реформе права на убежище
Достаточно редкий во Франции консенсус по вопросам убежища подчёркивает, что все действующие игроки, связанные с вопросом убежища, согласны в том, что французская система убежища "себя изжила"2. Однако органы власти и обществен-
1 Commission Européen, Commission Recommendation for a voluntary humanitarian admission scheme with Turkey, C(2015) 9490, Bruxelles, 15.12.2015.
2 См. интервью Мануэля Вальса в должности министра внутренних дел в ежедневной газете "Le Monde" от 5 мая 2013 г.: "Manuel Valls, il faut reformer un système d'asile à bout de souffle", 5 mai 2013. См. также документ ассоциации помощи беженцам " Франция - зем-
ные организации, занимающиеся защитой беженцев, не разделяют этого мнения. С точки зрения правительства, в основном напряжение вызвано резким ростом количества запросов на убежище с 2007 г., если не принимать во внимание тот факт, что именно тогда этот показатель был особенно низким1. На самом деле кризис с убежищем во Франции является следствием отсутствия активной работы по осуществлению процедуры предоставления убежища и принятием ищущих убежища в начале 2000-х гг. Доступ к процедуре предоставления убежища может занять несколько месяцев, особенно в Париже. Средняя продолжительность рассмотрения запросов на убежище достигла 16 месяцев в 2013 г. Этот срок так велик, поскольку в большинстве случаев признание статуса беженцев до 2014 г. становилось возможным благодаря обращению в апелляционную инстанцию, в то время как в первой инстанции эти показатели были низкими2. Главная болезненная точка французской системы - это условия приема. В 2012 г. во Франции насчитывалось 21 410 мест для размещения в центрах приёма для ищущих убежища. Как следствие, большинство нуждающихся в убежище обращаются к гостиницам, размещение в которых недостаточно и дорогостояще, в уже переполненные социальные центры, к общественной солидарности или просто живут на улице3. Реформа системы убежища потребовалась из-за необходимости применения европейских директив, принятых в 2013 г. и заставивших страны-члены адаптироваться к европейским стандартам.
Выбранный для осуществления реформы права на убежище метод заключался в проведении общих обсуждений среди действующих игроков, связанных с вопросом убежища (представители администрации и местных властей, депутаты различных уровней и общественные организации), результатом которых спустя два года, в июле 2015 г., стало принятие закона4. Самая важная задача - это улучшение ситуации с размещением нуждающихся в убежища. П5равительство планирует предоставить 60864 места для их размещения к 2017 г. Каким образом обеспечить поддержку этой беспрецедентной меры в условиях сокращения бюджета и роста не-
ля приюта": http://www.france-terre-asile.org/toutes-nos-publications/details/1/174-donner-de-l-ambition-à-la-réforme-de-l-asile.html.
1 Управления по защите беженцев и апатридов Франции (OFPRA) зарегистрировали 35 520 ходатайств об убежище в 2007 г. Этот показатель вырос до 64 811 в 2014, что сравнимо с показателем 2004 г. (65 600 ищущих убежища).
2 По данным Евростата, уровень положительных ответов полученных через Управление по защите беженцев и апатридов Франции возрос на 9,4 % в 2012. Таким образом, Франция находилась на 21-м месте среди стран ЕС. 56 % решений о предоставлении международной защиты было принято через Национальный суд по правам беженцев (CNDA).
3 При этот во внимание не берётся гораздо более сложная ситуация в заморских департаментах Франции. Более полный анализ ситуации с убежищем во Франции смотрите: European Council on Refugees and Exiles, Asylum Information Database- Country Report: France, Bruxelles, décembre 2015.
4 Loi n° 2015-925 du 29 juillet 2015 relative à la réforme du droit d'asile.
5 Постановление от 21 декабря 2015 о реализации ст. L. 744-2 Кодекса въезда и пребывания иностранцев и права на убежище. Помимо центров приёма ищущих убежища выделяется 20 512 мест для срочного размещения ищущих убежища, находящихся в рамках Дублинской процедуры. Постановление также указывает количество мест для размещения по регионам с целью снять давление с области Парижа, где сконцентрировано наибольшее количество поданных ходатайств об убежище во Франции. Дополнительно выделяется пять тысяч мест для беженцев, которые нуждаются в жилье на территории Франции.
приязни по отношению к мигрантам во Франции1? Европейский кризис беженцев парадоксально служит интересам министра внутренних дел. В сентябре 2015 г. он воспользовался возмущением после публикации фотографии Айлан Курди и призвал мэров, в том числе из оппозиции, участвовать в приёме беженцев и поддержать открытие центров по приёму беженцев на территории их коммун. Однако сложно идти дальше, в особенности рассчитывая на дальнейшее укрепление европейской солидарности.
Кале как символ
Министр внутренних дел Франции рассматривает ситуацию в Кале также в контексте европейского кризиса беженцев. В октябре 2015 г. число мигрантов на побережье достигло шести тысяч. Однако концентрация мигрантов в области Кале не новое явление. Более того, это давний факт. Ситуация обострилась в 1999 г. с приездом беженцев из Косово и открытием центра в городе Сангатт, где проживало 67 тысяч человек на протяжении трёх лет. Центр в Сангатте закрыли 31 декабря 2002 г. по итогам переговоров Франции и Соединённого Королевства. Но мигранты по-прежнему присутствуют там примерно в том же количестве, и их присутствие ощутимо. В сентябре 2009 г. французские власти уничтожили лагеря пуштунов перед объективами камер журналистов со всей Европы2. Когда наплыв существенно возобновился в 2014 г., репрессивный подход, в том числе с использованием задержания в целях перемещения мигрантов по всей территории Франции3, остался преобладающим в политике государства.
Тем не менее изменение политики произошло после провала операции по уничтожению лагеря летом 2014 г. Министр внутренних дел учредил миссию, цель которой заключалась в предложении решений, "позволяющих сочетать применение различных методов, соблюдая права мигрантов... с целью избежать их концентрации" [АйЬаЫ I., У^поп I., 2015]. С начала 2015 г. мигрантам в Кале были предложены социальное обеспечение и предоставление приюта, а лагеря были постепенно уничтожены. Начиная с октября 2015 г. по всей территории Франции было открыто 119 центров приёма и адаптации для временного размещения мигрантов из Кале. Согласно данным министерства внутренних дел, на 21 марта 2016 г. 3260 мигрантов приехали в эти центры . Кроме того, власти наконец поняли, что те люди, которые находятся в Кале, в большинстве своём подпадают под международную защиту. Таким образом предоставление убежища становится единственным способом урегулирования их правового статуса.
Кале - это символ. Символ недостатков политики убежища Франции и их последствий на уровне местных администраций. Ситуация в Кале также ставит вопрос о месте Соединённого Королевства в Евросоюзе и показывает, каковы послед-
Отметим, что тем не менее открытие новых центров будет происходить в условиях сокращения бюджета, что скажется не только на качестве, но и на самом наличии социального и юридического сопровождения для ищущих убежища. См : http://www.france-terre-asile.org/iшages/stories/publications/pdf/calais-quelle-sortie-de-crise.pdf
Большинство решений о размещении в центрах задержания аннулируется административным судом. Кроме того, многих мигрантов нельзя перемещать ввиду их национальности, что предусмотрено Дублинским регламентом.
В ответ на многочисленную критику в марте 2016 г. министр внутренних дел запустил интернет-сайт, сообщающий о действиях государства в Кале (http://etat-a-calais.fr).
ствия наличия общей шенгенской границы внутри Европы. Кале - это результат провала общеевропейской системы предоставления убежища, не предоставляющей равных возможностей защиты в каждой европейской стране, и ставящей беженцев в западню Дублинской системы. Кале стал ещё и примером реакции европейского общества на миграцию: европейские активисты, местные добровольцы помогают мигрантам уже много лет, так же как и представители профильных общественных организаций, гуманитарные НПО и местное население на территории, которая сильно страдала от экономического кризиса, и где уровень терпимости варьируется. Наконец, Кале - это также символ жизненных путей мигрантов и беженцев, бежавших от нарушений прав человека с надеждой на лучшую жизнь. В конечном итоге Кале является символом крайней сложности миграционного вопроса, касающегося отныне всей Европы в прежде невиданных масштабах.
Пришёл ли конец мифу о Франции как о земле убежища?
Кризис беженцев в Европе расставил всё на свои места. Он выявляет несогласованность среди европейских государств в вопросе о внедрении в практику европейской политики предоставления убежища. Он подчёркивает, насколько слаб франко-германский двигатель в решении вопроса о европейском строительстве. Наконец, он ставит под сомнение миф о Франции, как земле убежища для людей, которые подвергаются преследованиям, и тех, кто борется за свободу. Франция живёт в своих собственных представлениях о своей щедрости по отношению к беженцам1. Однако разрыв с Германией, ставший столь значительным в 2015 г., свидетельствует о том, что эта иллюзия не соответствует реальности. Страна может лишь констатировать, что она не привлекательна для тех беженцев, которые сейчас прибывают в Европу.
Франция, самопровозглашённая родина прав человека, также является нацией, которая в 1793 г. придумала право на убежище в современном его значении2. Однако в нынешней ситуации в Европе Франция мало берёт на себя в деле защиты беженцев, уступая Германии. Франция считает, что вопрос миграции относится к политике управления потоками. Действительно, французы говорят о миграционном кризисе, в то время как немцы называют его кризисом беженцев. Это также показывает, насколько сложно сделать действенной память об убежище во Франции наряду или в рамках памяти о миграциях. В памяти немецкого народа, напротив, изгнание как явление, видимо, более укоренено3.
Из-за разницы в подходах вряд ли произойдёт существенное изменение позиций сторон. Следовательно, дальнейшее углубление франко-германского сотрудничества ограничится управлением срочными текущими делами. Уязвимость французского правительства за год до президентских и парламентских выборов сужает
1 Ещё недавно Франция тем не менее стояла на первом месте среди европейских стран по приёму ищущих убежища в период 2008 (35 160 зарегистрированных заявлений) - 2011 (56 250). гг.
2 Статья 120 Конституции 24 июня 1793 г. гласит, что "французский народ предоставляет убежище иностранцам, изгнанным из своей родины за дело свободы, и отказывает в этом праве тиранам". Тем не менее, эта конституция никогда не применялась.
3 Смотрите выступления Катрин Перрон и Эвелин Рибер на конференции, организованной Французским институтом международных отношений (ИФРИ) 25 ноября 2015 года "Европа и беженцы в 2015 году: кризис памяти?". Доступно на сайте www.ifri.org.
возможности принятия смелых мер, если только правительство не поймёт и не убедит, что выгода нации как раз в большей европейской солидарности. На самом деле, колониальное прошлое и миграционная история могут поставить Францию в ситуацию, подобную той, что сложилась сейчас в Германии, если, например, в Ма-грибе будет нарушена стабильность, и это заставит жителей региона покидать свои страны. Право на убежище - плод европейской истории. Женевская конвенция 1951 г. прекрасно показывает это, поскольку на момент принятия она распространялась лишь на европейских беженцев. Тем не менее общая история уступила в странах место национальной памяти, и порой они даже противостоят друг другу. Каким образом тогда создать общую судьбу европейских наций, если нет единого представления о прошлом? Беженцы задают нам вопрос об общеевропейском проекте, который был начат в 1957 г., они нам напоминают об основаниях этого проекта: мире, свободе и уважении к человеку. Значит, они дают нам ключ для оживления европейского строительства. И вполне можно ожидать более активных действий Франции во всех этих делах.
Список литературы/References
European Council on Refugees and Exiles (ECRE) (2015), Regional Protection Programmes: an Effective Policy Tool ?, Bruxelles.
UNHCR (2015), Mid-Year Trends 2015.
Baumard M. (2015) Ce qui se cache derrière les quotas européens de réfugiés // Le Monde, 17 mai 2015.
Aribaud J.,Vignon J. (2015) Rapport à Monsieur le ministre de l'Intérieur sur la situation des migrants dans le Calaisis.
Réfugiés : Valls adoucit son discours face à Merkel avant le sommet de Bruxelles // Le Parisien, 17 février 2016.
Boudet А. (2015) Migrants: Hollande et Merkel annoncent une initiative commune après la mort d'un enfant syrien // Le Huffington Post, 3 septembre 2015.
The role of France in the adjustment of the migration crisis
Author. Tardis M. The researcher of the Center for the migration and citizenship studies of the French Institute of the foreign relations. Address: 27, Prosession street, Paris, France, 75740. E-mail: tardis@ifri.org.
Abstract. Common European Asylum System created in 1999 has shown its inability to resist the arrival of millions of people at the European borders. It is not so much the scale of the phenomenon but the secondary movements within the EU territory that revealed the failure of this system. This failure could be foreseen before 2015 on the basis of significant imbalances between national asylum systems and the difficulty of member states to respond together to the challenging situation with refugees. In this respect, Franco-German cooperation has not played a role of a driving force for the European integration. Faced with the emergency, Germany and France have adopted a common position on the introduction of a temporary and exceptional system for distributing asylum applicants in Europe and on the creation of hotspots in places of migrants landing. However, France, less affected by the increase in the number of refugees, seems to be unwilling to support the revision of the European asylum system and leaves the leadership in these questions to Germany. The refugee crisis puts into question the idea of France as a land of asylum.
Key words: refugees, European Union, Franco-German cooperation, Calais.
DOI: http://dx.doi.org/10.15211/soveurope420168393
