CC BY
216
РЕГУЛИРОВАНИЕ ПРАВОВОГО ПОЛОЖЕНИЯ БЕЖЕНЦЕВ В ЕВРОПЕЙСКОМ СОЮЗЕ: СОЦИАЛЬНО-ПОЛИТИЧЕСКИЕ И ПРАВОВЫЕ АСПЕКТЫ
Е.Е. Юркина
Кафедра международного права Российский университет дружбы народов Ул. Миклухо-Маклая, 6, 117198 Москва, Россия
Статья посвящена рассмотрению вопросов предоставления убежища в Европейском Союзе, социальных, политических и правовых факторов, влияющих не формирование права предоставления убежища, рассмотрены непосредственные механизмы регулирования правового положения беженцев и их статуса в праве Европейского Союза.
Испокон веков людям приходилось в поисках безопасности покидать свои дома и устремляться в другие места, чтобы избежать преследования, вооруженных конфликтов или политического насилия практически во всех регионах мира. Однако вплоть до XX века не существовало каких-либо универсальных норм в отношении защиты таких лиц. Попытки защитить их и оказать им помощь, как правило, предпринимались на местном уровне и применительно к конкретной ситуации.
Только после Первой мировой войны после образования Лиги Наций вопрос о беженцах стал рассматриваться как международная проблема. После Второй мировой войны создание Организации Объединенных Наций и Совета Европы, принятие Всеобщей декларации прав человека 1948 г., Конвенции о статусе беженцев 1951 г. и других документов гарантировали беженцам минимальные юридические права и права человека. В соответствии с этими документами основную ответственность за защиту беженцев и оказание им помощи несут государства, в частности те, которые предоставляют убежище и в которых ищут защиты беженцы. Трудности, стоящие перед странами, принимающими беженцев, в основном схожи: дальнейшее развитие системы эффективной защиты беженцев, прием беженцев и доступ к процедуре определения статуса беженца, применение этих процедур, прием больших групп беженцев и создание условий для их социальной интеграции, проблема безопасности государства и противодействия терроризму и т.д.
Проблема беженцев тесно связана с вопросом соблюдения прав человека. Эта взаимосвязь состоит их двух аспектов. Первый: нарушения прав человека являются одной из основных причин массового исхода и часто исключают возможность добровольной репатриации. Второй аспект: проблема игнорирования минимальных прав беженцев в стране убежища. Во время поиска убежища все большее число лиц сталкиваются с ограничительными мерами, лишающими их доступа на безопасные территории, такими, как задержка лиц, ищущих убежище, или их насильное возвращение в районы, где их жизнь, свобода и безопасность оказываются под угрозой. Часто они также становятся жертвами грубейших проявлений расизма. На
практике государства, в которых беженцы просят убежища, требуют от этих лиц доказывания того, что они действительно нуждаются в предоставлении статуса беженца. Вопрос уважения и защипы прав беженцев на территории принимающих государств тесно связан с другой проблемой — ограничение больших потоков экономических беженцев на территории развитых государств, прежде всего государств Западной Европы и Северной Америки. На сегодняшний день существует лишь один механизм ограничения потока экономических беженцев — это установление чрезвычайно сложных процедур признания лица беженцем, что создает угрозу правам человека.
Еще один сложный вопрос, связанный с беженцами, — это их интеграция в государстве, предоставившем убежище. Этот процесс очень долгий, не одно поколение проходит его и все же, как показывает практика, интеграция беженцев в новом государстве до конца невозможна. Эти люди, ввиду отличия религиозных, жизненных взглядов предпочитают жить отдельно, собираются в диаспоры, поддерживают свои традиции. Часто беженцы из других стран не стремятся к общению со своими соседями, не желают работать. Районы беженцев становятся рассадниками преступности. Поэтому каждый раз, рассматривая заявление о предоставлении статуса беженца, чиновники стоят перед дилеммой: не нарушить права человека и ограничить доступ людей, которые будут поддерживать высокий уровень преступности и не будут стремиться к интеграции в новой стране, к установлению контактов с новыми соседями, добросердечно пустивших на свою территорию. Недавно, весь мир столкнулся с опасной угрозой — угрозой терроризма. Терроризм процветает и находит поддержку в диаспорах беженцев, живущих в развитых государствах. Террористы и беженцы происходят часто из одних стран, и различать их порой невозможно. Такая ситуация не делает доступ беженцев в государства, где они ищут убежища, более легким. И в то же самое время развитые страны нуждаются в новых человеческих ресурсах. Они уже не в состоянии обеспечивать себя ими самостоятельно. Беженцы в этом случае являются хорошим решением проблемы. Это новые жители, которые готовы заниматься работой, которой граждане развитых государств не хотят заниматься, это новые дешевые трудовые ресурсы. Кроме того, снижающийся уровень рождаемости в развитых странах приводит к старению населения, к потребности в молодом населении, которое также может формироваться за счет беженцев. «Поразительно часто от переселения выигрывают обе стороны: беженцы приносят с собой новые навыки, искусства и вкусы, которые обогащают принимающее их общество, а сами они и их семьи получают возможность жить более полезной жизнью, приносящей большую отдачу, вдали от опасностей, от которых они когда-то бежали».
В свете обозначенных проблем интересно рассмотреть развитие законодательства Европейского Союза по вопросам беженцев.
Беженцы и защита их прав — сложный правовой и социальный вопрос. Он должен решаться как на международном уровне, так и на национальном уровне каждого государства. На развитых государствах как основных прибежищах преследуемых лиц лежит громадная ответственность. Их законодательство должно совершенствоваться и все лучше обеспечивать права беженцев, все меньше нарушая их. Но они не должны также забывать о своей безопасности и своих интересах. Вопросы, связанные с беженцами, перешли на уровень правового регулирования Европейским Союзом. Это обеспечивает единообразие норм предоставления статуса беженца во всем регионе. По другому быть не могло, поскольку при достаточно одинаковом уровне экономического развития стран в этом регионе при более мягких правилах признания статуса беженца в одном государстве и более строгом в
соседнем одно государство будет просто переполнено беженцами. В связи с присоединением новых членов к Европейскому Союзу, границы ЕС изменились, также изменились и соседи. Это вызвало необходимость создания новых механизмов контроля на границах параллельно с развитием европейского права, связанного с регулированием вопроса беженцев.
В Европе наблюдается стойкая тенденция отрицательного отношения к беженцам. Одной из причин такого отношения общества к беженцам стал терроризм, захлестнувший Европу. Одними из последних событий, повлиявших на отношение и политику в отношении беженцев, стали события в Нидерландах (убийство режиссера Тео ван Гога мусульманскими беженцами на религиозной почве), погромы во Франции и террористические акты в Лондоне, а также выступления мусульман в связи с опубликованием карикатур на пророка Муххамеда, после которых граждане самых, казалось бы, безопасных стран Западной Европы стали опасаться появляться в некоторых районах своих родных городов, заселенных беженцами.
Многие страны ЕС стали неодобрительно относится к беженцам. Все сложнее определить, реально ли нуждается лицо в убежище, не станет ли оно через какое-то время террористом. Многие бегут из стран, где активно действуют террористические организации, именно из-за деятельности таких организаций. Но в то же время террористы могут проникнуть в страну под видом беженцев. С другой стороны, невозможность полной интеграции и различия культур, образа жизни и жизненных взглядов и позиций может приводить беженцев, получивших убежище, в стан террористической организации, зарождающейся на территории какого-нибудь государства. На фоне гуманизации права беженцев и работы ООН и Верховного Комиссара, направленной на защиту беженцев, внутренняя политика государств — членов Европейского Союза по вопросам предоставления убежища ужесточается. Такие же, закономерные, явления наблюдаются и на уровне законодательства самого Союза.
В Европейском Союзе существуют три подхода к притоку иммигрантов из «третьих стран». Сторонники первого подхода до сих пор предпочитают рассматривать прибывающих иммигрантов в рамках древней теории «политического убежища». Убежище в идеале должно предоставляться лицам, которым в их собственной стране грозит смерть или издевательства по причине отличия их политических взглядов, национальности или религии от принятых официально. Существует еще и так называемый «вспомогательный статус», который предоставляется людям, бегущим от военных действий или от смертной казни в своей стране, назначенной в качестве уголовного наказания. На самом деле из ежегодно прибывающих в Европу сотен тысяч иммигрантов лишь несколько процентов действительно нуждаются в укрытии — это некоторые реальные беженцы из стран Центральной Африки, где постоянно идут гражданские войны, жертвы религиозных репрессий из Ирана, противники репрессивных режимов стран Центральной Азии и Северной Кореи. Подавляющее большинство «беженцев» — это «искатели лучшей жизни», или экономические мигранты. Огромный поток таких беженцев был устремлен в Европу из Латвии (до ее присоединения к ЕС), Белоруссии, Кавказского региона РФ и некоторых арабских государств.
Второй подход к проблеме иммиграции — консервативный. Его сторонники говорят, что Европа должна оставаться «европейской» — в расовом и культурном отношении. Сторонники этого подхода не признают необходимости спасения реальных жертв недемократических режимов, колониальные преступления и принцип воссоединения семей. Консерваторы считают, что процесс переселения в богатую
Европу становится лавинообразным и неуправляемым, разрушает привычные стандарты жизни, грозит экспансией мусульманской религии и, как следствие, потерей завоеванных Европой прав и свобод. Такой подход может быть охарактеризован как ксенофобия. Каковы причины, по которым европейцы не хотят видеть в своих странах иммигрантов? Во-первых, это психологические причины, которые на самом деле очень важны (шок от различия в культурах и непривычности облика переселенцев, сложности интеграции и т.п.) «Иммигранты привносят в принимающие их общины иную культуру и обычаи, иной язык и иную религию. Это явление обогащает общины, но оно может быть и источником дискомфорта и даже распрей и отчужденности. Проблема интеграции весьма реальна» [2]. Во-вторых, экономические причины. Не все иммигранты имеют высокую мотивацию к труду. Некоторые долго пользукЛся социальным пособием, постепенно деградируя. Не все дети иммигрантов успешно вписываются в учебный процесс в местных школах, многие из них не успевают и в результате со временем становятся также в очередь на получение социальной помощи. Семьи выходцев из азиатских и африканских стран традиционно большие, часто женщины в них остаются домохозяйками, а содержание таких семей требует дополнительных затрат, которые также покрываются из средств европейского начогоплательщика. Последний, понятное дело, не в восторге. В среде иммигрантов-мусульман в либеральной Европе иногда находят укрытие и поддержку сторонники таких организаций, которых не без основания в Америке, в России и Израиле называют террористическими. Однако весь этот негатив все же не перевешивает экономической выгоды от прилива трудовых ресурсов в европейскую экономику. Именно иммигранты выполняют наиболее тяжелую и мало оплачиваемую работу в странах ЕС.
Третий подход к иммиграции присутствует на уровне общественной дискуссии, но пока редко в открытую реализуется в реальных действиях государств. Его сторонники признают, что граждане «старой Европы» не желают работать на «грязных» работах, не желают заводить большие семьи, но в то же время постоянно увеличивают потребление материальных благ и требуют для себя достойной, обеспеченной пенсии. Между тем «...в Европе резко падают показатели и рождаемости, и смертности. Население ваших стран сокращается и стареет...Если это произойдет, рабочие места останутся незаполненными, перестанут оказываться услуги. Экономическое положение ваших стран ухудшится, и они могут столкнуться со стагнацией...У этой проблемы нет простого решения. Однако иммиграция является существенной частью этого решения, без которой не обойтись» [2]. В свое время была надежда на переселенцев из бедных стран ЕС в богатые, но она не оправдалась. Бедные страны стали быстро подтягиваться в экономическом развитии и сами начали требовать дешевую рабочую силу. Ирландия и Испания из стран-доноров превратились в привлекательные для иммиграции государства. Новые члены ЕС, Латвия в том числе, лишь ограниченное время смогут поставлять в «старую Европу» человеческий ресурс, ибо он тоже весьма ограничен. В такой ситуации единственным долгосрочным источником трудовой силы остаются неевропейские иммигранты — беженцы африканского и азиатского происхождения. Сторонники третьей теории предлагают открыто признать это и по-деловому определить количественные квоты и качественные критерии доступа, с тем чтобы в Европе оставались не те, кто лучше умеет врать, а те, кто в силу образованности, здоровья и высокой мотивации к труду наиболее выгоден для европейской экономики.
Правовое регулирование положения беженцев в Европейском Союзе прошло несколько этапов развития. Тема внутренней безопасности появилась в повестке
дня европейской интеграции довольно поздно. Защита безопасности граждан традиционно считалась одной из главных функций национального государства. Поэтому вести речь о сотрудничестве в данной области, а тем более о передаче части своего суверенитета на наднациональный уровень, стало возможным лишь после того, как выяснилось, что национальные государства не могут больше решать эти проблемы изолированно друг от друга.
В июне 1990 г. пять государств — Бельгия, Нидерланды, Люксембург, Франция и Германия — подписывают Шенгенское соглашение, которое предусматривало отмену пограничного контроля и свободное передвижение в пределах этих государств и между ними. К концу 1990-х гг. к этому соглашению присоединяются все государства — члены ЕС, за исключением Ирландии и Великобритании.
В июне 1990 г. принимается Дублинская конвенция, устанавливающая ответственность отдельных стран за рассмотрение просьб о предоставлении убежища. Гармонизация противоречащих друг другу национальных подходов и правил в отношении того, кому и на каких условиях разрешается ходатайствовать о предоставлении убежища в Западной Европе и получать его, началась именно с принятия Дублинской конвенции, определяющей государство, ответственное за рассмотрение ходатайств о предоставлении убежища, поданных в одном из государств — членов Европейского Союза. Основной акцент в Конвенции делается на то, что лишь одно из государств-членов должно нести ответственность за рассмотрение ходатайства того или иного ищущего убежища лица и принятие решения по нему с тем, чтобы такие лица не могли более «прицениваться», стараясь попасть в наиболее благоприятную, с их точки зрения, страну. Согласно положениям Конвенции беженец обязан просить убежище в первой «безопасной стране», в которую он въехал. К «безопасным» странам, по смыслу Дублинской конвенции, относятся все страны Европейского Союза. Кроме того, каждая страна сама решает, какие еще страны считать «третьими безопасными». В Германии кроме стран-членов ЕС считались «третьими безопасными» Польша, Чехия, Норвегия и Швейцария (по состоянию на 2000 год). Россия, Украина, Белоруссия, Грузия, Турция в большинстве стран не считаются «третьими безопасными странами», поэтому беженцы из другой страны, въехавшие через одну из этих стран, не могут быть возвращены в нее. Концепция «третьей безопасной страны» не является в настоящее время абсолютным принципом международного права. С одной стороны, существует мнение, что лицо, ищущее убежище, не должно заниматься так называемым «беженским шоппингом», то есть не должно многократно переезжать из страны в страну, чтобы обеспечить себе наилучшие экономические условия. С другой стороны, концепция «третьей безопасной страны» критикуется многими юристами, в частности УВКБ ООН, полагает, что эта концепция сыграла отрицательную роль в развитии международного права в области защиты беженцев. Поэтому сам факт проезда беженца через территорию страны, где он мог бы подать заявление, еще не лишает его права обратиться за защитой в стране, в которую он прибыл. Существуют примеры опасности применения данной концепции, когда лицо возвращается в «третью безопасную страну», а оттуда в другую страну, которая хоть и считается безопасной в последней стране, откуда выслали беженца, но в ней наблюдаются нарушения международных стандартов. Такая ситуация может быть охарактеризована как непрямое выдворение. В российском праве нет критериев определения безопасности страны, в которую выдворяются лица, ищущие убежища. Есть случай отказа в предоставлении убежища российскими властями афганским беженцам на том основании, что они могли искать убежище в Узбекистане, через территорию которого они приеха-
ли в Российскую Федерацию. Тот факт, что Узбекистан не подписал Конвенцию 1951 г., не был принят в расчет.
Договор о Европейском союзе 1992 г. (Маастрихтский) уполномочил министров юстиции и внутренних дел создать основу для общеевропейской политики в области предоставления убежища. Далее, в феврале 1992 г. в соответствии с Маастрихтским договором министрам юстиции и внутренних дел даются полномочия на создание основы для разработки политики в области предоставления убежища повсюду в Европе.
В июне 1992 г. министры принимают Резолюцию о минимальных гарантиях в отношении процедур предоставления убежища, которая содержит ряд положений, защищающих права заявителей, но с принципиально важной оговоркой, разрешающей государствам не соблюдать некоторые из них при определенных обстоятельствах.
В ноябре — декабре 1992 г. министры юстиции и внутренних дел стран Европейского Союза приняли две необязательные для выполнения резолюции и одно заключение: «Явно необоснованные заявления о предоставлении убежища», «Согласованный подход к решению вопросов, касающихся принимающих третьих стран» и «Заключения по странам, в которых в целом отсутствует серьезная угроза преследований».
В ноябре 1994 г. было принято типовое соглашение о повторном приеме, позволяющее направлять ищущих убежища лиц обратно в те страны, через которые они проехали транзитом по пути в государства Европейского Союза.
В марте 1996 г. была выработана «Единая позиция по согласованному применению определения термина «беженец» в Женевской конвенции». Она касается толкования определения беженца и позволяет государствам использовать ограничительный подход, который исключает лиц, пострадавших от «преследования негосударственных сил», из числа тех, кому может предоставляться убежище.
И, наконец, в июне 1997 г. было заключен Амстердамский договор. Он заложил детальную правовую основу для гармонизации общей политики в отношении убежища и миграции. На его основании выработка политики по вопросам предоставления убежища и иммиграции и разработка обязательных для выполнения документов в этих областях передается в ведение Европейского Союза. Несмотря на то, что общее регулирование указанных вопросов осуществляется на уровне Союза, непосредственные действия по предоставлению виз и убежища пока еще осуществляется сами государствами-членами от своего имени, а не от имени Союза в целом. Определен пятилетний срок для создания мер по обеспечению свободного передвижения людей, вместе с обеспечением мер в отношении контроля на внешних границах, предоставления убежища и иммиграции, а также мер, касающихся предоставления убежища, иммиграции и защиты прав граждан третьих стран. Союз также в пятилетний срок должен был принять меры, касающиеся пересечения внешних границ государств-членов, касающиеся порядка предоставления убежища в следующих вопросах:
- критерии и механизмы, необходимые для установления государства-члена, ответственного за рассмотрение каждого конкретного заявления о предоставлении убежища, поданного гражданином третьей страны на территории одного из государств-членов;
- минимальные стандарты для приема лиц, ищущих убежища в государствах-членах;
- минимальные критерии для квалификации граждан третьих стран в качестве беженцев;
- минимальные стандартные процедуры, необходимые для предоставления или лишения статуса беженца в государствах-членах;
- минимальные стандарты для предоставления временной защиты перемещенным лицам из третьих стран, лишенным возможности вернуться в страну происхождения, и лицам, нуждающимся в международной защите по иным причинам;
- поддержка согласованных усилий государств-членов в деле приема беженцев и перемещенных лиц, а также при решении возникающих при этом проблем.
Амстердамский договор заложил детальную правовую основу для гармонизации общей политики в отношении убежища и миграции. После вступления в силу Амстердамского договора и поэтапной реализации заложенных в нем целей Европейский Союз перешел к первому этапу гармонизации политики в области предоставления убежища.
В октябре 1999 г. в «Выводах Тампере» устанавливаются политические цели общей политики в области предоставления убежища на основе «безусловного соблюдения права на убежище» и «полного и всеобъемлющего применения» Конвенции 1951 года.
В 1999-2001 гг. Европейская комиссия представляет государствам-членам проект четырех директив и один проект регламента, которые составляют суть первого этапа гармонизации политики в отношении предоставления убежища. Принятой в июле 2001 г. Директивой Совета устанавливаются распределение бремени и минимальные нормы защиты в случае массового притока перемещенных лиц (Reception Conditions Directive — Директива о распределении бремени). В январе 2003 г. принимается вторая из четырех Директив Совета, которая устанавливает минимальные нормы в отношении приема лиц, ищущих убежище, включая размещение, здравоохранение, образование, трудоустройство и правовое обеспечение (Minimal Standards Directive — Директива о минимальных стандартах). Государства, однако, получают возможность отказаться от соблюдения некоторых норм и сократить либо отменить льготы при определенных обстоятельствах. В феврале 2003 г. в Регламенте Совета (Дублин-П), который, по существу, является переработанным вариантом не действовавшей Дублинской конвенции 1990 г., заново определяется ответственность государств-членов за рассмотрение заявлений о предоставлении убежища. Министры юстиции и внутренних дел в марте 2004 г. согласовывают текст Директивы о приемлемости, определяющей, кто может считаться беженцем и кто может претендовать на получение более ограниченной — или «временной» — правовой защиты (Qualification Directive — Директива о приемлемости). 30 апреля 2004 г., за два дня до вступления в Союз 10 новых членов, Совет ЕС согласовывает текст Директивы (2004/83/ЕС) о минимальных стандартах предоставления гражданам третьих стран или лицам без гражданства статуса беженцев либо лицам, нуждающимся в иной международной защите, и содержания предоставляемой защиты, охватывающей такие вопросы, как право на обжалование и определение так называемых «безопасных» стран (Asylum Procedure Directive — Директива о процедурах). Это последний из пяти законодательных актов, призванных гармонизировать политику государств-членов в отношении предоставления убежища. Директива распространяется на всех членов ЕС, за исключением Германии [3]. Согласно этому документу 24 государства-члена должны привести в соответствие национальное законодательство до 10 октября 2006 г. Эта Директива является наиболее противоречивым документом, к пересмотру ее текста на стадии рассмотрения органами ЕС призывали многие организации, в том числе УВКБ ООН. В то же время этот документ явился завершением первого этапа гармонизации права ЕС в области миграции и
предоставления убежища. Во время разработки документа возникли противоречия относительно предложения об исключении положений, связанных с предоставлением статуса беженца. В то время как общее согласие относительно объема прав, которые должны быть предоставлены обладателям статуса беженца, было достигнуто легко, большие противоречия выявились на этапе обсуждения минимальных прав, которые должны быть предоставлены обладателям вспомогательной защиты. Германия отказалась признавать возможность преследования со стороны неправительственных структур. В результате принятие Директивы откладывалось до тех пор, пока в марте 2004 г. не было предложено политическое решение, и Германия согласилась принять положение о возможности преследования со стороны негосударственных структур. В Преамбуле закреплены некоторые очень важные принципы: возможность государств-членов создавать условия и правила, более благоприятные, чем закрепленные в директиве, приоритет прав ребенка при применении директивы, учет возможности существования особых форм преследования детей при рассмотрении заявлений от представителей меньшинств. Разъясняется, что положения директивы не распространяются на граждан третьих стран и апатридов, которые находятся в государстве ЕС по решению этого государства по гуманитарным соображениям (из сострадания). Было достигнуто согласие в отношении предоставления вспомогательной защиты некоторым группам, в том числе лицам, бежавшим от вооруженных конфликтов и повсеместного разгула насилия. Основанием для предоставления защиты было признано и преследование по признаку пола. Были установлены фиксированные минимальные уровни социальных пособий, трудоустройства и медицинской помощи. Помещения для приема мигрантов и лиц, ищущих убежища, были улучшены, а административные процедуры, особенно в новых государствах-членах, усовершенствованы. Принятие директивы явилось еще одним шагом на пути к созданию Единой Европейской системы предоставления убежища (Common European Asylum System), провозглашенной в Тампере. Принятие минимальных стандартов в этой области для государств-членов со слабо развитой системой предоставления убежища, а особенно для некоторых новых членов, представляется очень важным.
Несмотря на все положительные оценки новых документов ЕС, существует также критика этих документов по следующим основаниям. УВКБ ООН считает, что «правительства прилагают недостаточные усилия для решения проблемы разработки новой ориентации в миграционной политике. В результате, по его словам, отношению Европы к проблеме убежища и иммиграции присущ вопиющий парадокс: хотя в столицах государств-членов признают, что единственный эффективный способ решения этих проблем — полная гармонизация их систем, они, после многолетних споров и дискуссий, все еще не желают поступиться какой-то частью своего национального суверенитета, что необходимо для осуществления такой гармонизации» [1, с. 11]. Верховный Комиссар привлек внимание к тому, что основной проблемой является желание всех государств ЕС, которые должны одобрить текст Директивы единодушно, сохранить все ограничения в области предоставления убежища, которые оговариваются их национальным законодательством. За последние несколько лет большинство государств ЕС существенно изменило законодательство в области предоставления убежища беженцам или же готовится к его пересмотру, несмотря на имеющий место процесс гармонизации. В связи с этим каждое отдельное государство стремится к тому, чтобы директива отражала самые последние ограничительные меры, принятые на уровне отдельных государств.
Наибольшую критику вызывают следующие положения законодательства ЕС о беженцах.
О «безопасных странах»: люди могут быть высланы еще до того, как станут известны результаты рассмотрения их просьб в страны, через которые они въехали и которые уполномоченные органы государств, в которых указанные лица ищут убежища, признают «безопасными». При этом лицо, ищущее убежище, не имеет возможности оспорить это допущение. Согласно другому, еще более суровому положению, некоторым людям может быть отказано в возможности даже подать заявление о предоставлении убежища, если они проехали транзитом через страну, отнесенную тем или иным европейским государством к новой категории — «сверхбезо-пасных». «УВКБ ООН предупредило, что в некоторых случаях это может вызвать целую цепь депортаций через ряд стран, в результате чего злополучный заявитель снова окажется в родной стране, где ему угрожала вполне реальная опасность подвергнуться преследованиям» [1, с. 11].
О пограничном контроле: пограничный контроль подразумевает, что лицам, просящим убежища на границе после прибытия из безопасных стран, может быть отказано в убежище без гарантий, что они будут в безопасности и что их проблемы будут рассматриваться в другом месте. В условиях отсутствия таких гарантий существует опасность, что беженцы будут депортированы снова в опасные для них зоны, что противоречит международному праву в области защиты беженцев.
О праве остаться в стране во время апелляции: специалисты УВКБ отметили, что в нескольких странах ЕС 30-60% беженцев признаются беженцами только после того, как отказ в получении убежища пересматривается в рамках апелляции. В связи с этим возможная принудительная депортация такого большого количества беженцев прежде, чем будет рассмотрена их апелляция, «может стать серьезным ухудшением стандартов в области защиты беженцев в большинстве государств ЕС и привести к увеличению количества ошибок правосудия» [1, с. 11].
Также существует мнение, что новое законодательство ЕС может привести к тому, что страны, имеющие самые слабые системы для решения вопросов убежища и меньше всего ресурсов, — новые государства-члены в Центральной Европе — будут вынуждены разбирать несоразмерно большое число заявлений от мигрантов и ищущих убежище лиц, что создаст реальную угрозу устойчивости этих систем. Другие ограничительные и в высшей степени спорные методы, которые в настоящее время предусмотрены в национальном законодательстве отдельных стран, могут в конечном счете попасть в законодательство всех 25 государств ЕС.
Сегодня Европа вступает во второй этап реформирования иммиграционной системы и системы предоставления убежища, и в этих условиях появилась новая возможность усовершенствовать или укрепить законодательство, особенно в таких областях, как более справедливое распределение между странами связанного с беженцами бремени и создание общей системы проверки и оформления лиц, ищущих убежище, в целях более оперативного принятия более справедливых решений в отношении людей, пытающихся въехать в ЕС. УВКБ внесло на рассмотрение ряд предложений для национального, европейского и глобального уровней. Они включают создание специализированных центров приема, где многонациональные группы сотрудников будут быстро и эффективно проверять и оформлять определенные категории лиц, ищущих убежище, которые въезжают в ЕС. Заявителей, которым отказано в удовлетворении просьбы об убежище, будут незамедлительно возвращать в страны, заключившие с Европой в ходе перег оворов соглашения о разрешении на повторный въезд в страну. Будет усовершенствован механизм распределе-
ния бремени между государствами, для того, чтобы отдельным странам не приходилось принимать непропорционально большое число беженцев. Со временем в целях правления централизованными системами регистрации, проверки и оформления планируется создание Агентства ЕС по вопросам убежища и Контрольный совет по вопросам убежища. Предполагается укрепить системы иммиграции и предоставления убежища на национальном уровне. Будут выделены дополнительные ресурсы для создания потенциала в бедных странах в Африке, Азии и других регионах мира, которые принимают основную часть изгнанных из родных мест людей и собственно беженцев. Идея этого проекта состоит в том, что, если он окажется успешным и будут повышены нормы защиты в регионах происхождения, сократится число лиц, ищущих убежища в Европе. Планируется также сосредоточить внимание на качестве систем предоставления убежища в промышленно развитых странах и на улучшении условий в регионах происхождения беженцев, с тем, чтобы те из них, кто возвращается домой, смогли там остаться, и вообще, чтобы все меньше людей было вынуждены уезжать. Необходимо «перейти от преимущественно негативного подхода — закрытия границ, задержания, перехвата в море, сокращения размеров пособий — к подходу, который продолжает древнюю традицию радушного приема беженцев. Это будет следующей задачей — как для Европы, так и мира в целом» [1, с. 11]. Новые нормы должны обеспечить защиту беженцев и других лиц, которые в ней действительно нуждаются, и помочь повысить доверие к системам предоставления убежища, принятым в европейских государствах.
«Руководителям гуманитарных организаций, которые видят опасное ослабление приверженности Европы делу защиты прав личности, приходится противостоять группировкам политиков, журналистов и прочих деятелей, которые уже не первый год бьют тревогу, утверждая, что континент буквально наводнен незваными гостями. Эти силы, часто намеренно, искажали и извращали основные факты, касающиеся одного из главных вопросов этой проблемы — проведения различия между группами людей, которые спасаются бегством от преследования и которые, будучи действительно беженцами, имеют право на международную защиту, и незаконными, экономическими мигрантами, которые ищут лучшей жизни, но в силу именно этого вполне законно подпадают под действие национального иммиграционного контроля» [1, с. 7]. Сегодня задача объединенной Европы состоит в том, чтобы найти разумное равновесие между законными интересами государств и интересами беженцев.
Институт беженства и его правовое закрепление получили наибольшее развитие после Первой и Второй мировых войн. Вопрос защиты прав беженцев тесно связан с защитой прав человека, нарушение которых часто является причиной возникновения беженцев на какой-либо территории. Большой поток беженцев устремлен на территорию государств Европейского Союза, которые вынуждены в качестве ответной меры вводить все более жесткие ограничения на их прием, нарушая тем самым или ставя под угрозу защиту их прав. Получается замкнутый круг.
Новая опасность и угроза миру в XXI веке — терроризм — тесно связан с проблемой беженцев. Это является одной из причин, по которой страны Европы объединяют свои усилия для формирования единых норм регулирования приема беженцев. А поскольку Европейский Союз устанавливает общие правила пересечения границ, то вопрос предоставления убежища невозможно обойти стороной для стран ЕС.
На фоне борьбы с терроризмом и огромным количеством беженцев правила Европейского Союза в отношении их приема можно назвать жесткими, что вызывает критику ООН, которое проводит политику гуманизации права предоставления убежища.
ЛИТЕРАТУРА
1. Беженцы. — 2001. —№135.
2. Кофи Аннан. Выступление в Европейском парламенте по случаю получения Премии им. Андрея Сахарова. Источник: http://www.un.org/russian/basic/sg/messages/ /2004/eur_parliament.htm.
3. ECRE Information Note on the Council Directive 2004/83/EC of 29 April 2004 on minimum standards for the qualification of third country nationals and stateless persons as refugees or as persons who otherwise need international protection and the content of the protection granted. Source: http://www.ecre.org.
REGULATION OF THE LEGAL STATUS OF THE REFUGEES IN THE EUROPEAN UNION: SOCIOLOGICAL, POLITICAL AND LEGAL ASPECTS
E.E. Yurkina
The Department of International Law Peoples’ Friendship University of Russia Miklykho-Maklaya St., 6, 117198 Moscow, Russia
The article is dedicated to questions on asylum granting in the European Union, social, political and legal factors, affecting the law of asylum granting: certain mechanisms of the regulation of the legal status of refugees and their status under the European law are considered.
