CC BY
2374
Вестник Российского УНИВЕРСИТЕТА КООПЕРАЦИИ. 2020. № 3(41)
УДК 332.025.12
РОЛЬ АУДИТА ЭФФЕКТИВНОСТИ В УПРАВЛЕНИИ РЕГИОНАЛЬНЫМИ ПУБЛИЧНЫМИ РЕСУРСАМИ (на примере города Москвы)
И.А. Солдатенко
В статье рассмотрены основы нормативного регулирования и принципы осуществления аудита эффективности как одного из типов государственного аудита, направленного на оценку управленческой деятельности органов исполнительной власти. Сформулированы факторы, связанные с проблемами взаимодействия органов государственного аудита и проверяемых организаций.
На основе годовых отчетов о деятельности Контрольно-счетной палаты Москвы обобщены региональные особенности осуществления аудита эффективности. Обоснована ключевая роль трудовых ресурсов органов аудита в проведении аудита эффективности, описан риск снижения количества аудитов эффективности в будущем при неизменности штатной численности субфедеральных органов аудита. В рамках анализа столичного опыта структурированы основы взаимодействия региональных контрольно-счетных органов и проверяемых организаций на каждом этапе аудита эффективности, определена роль органов аудита в формировании управленческих решений. С учетом сопоставления годовых отчетов о результатах деятельности контрольно-счетных органов разных субъектов РФ предложено разработать и утвердить единый рекомендательный формат годового отчета.
Ключевые слова: аудит эффективности; государственные средства; управление ресурсами; региональные публичные ресурсы; контрольно-счетные органы; стандартизация аудита эффективности; неэффективные расходы.
I.A. Soldatenko. ROLE OF PERFORMANCE AUDIT IN THE MANAGEMENT OF REGIONAL PUBLIC RESOURCES (on the example of Moscow)
The article discusses and summarizes the basics of regulatory regulation and the principles of the performance audit as one of the types of state audit aimed at assessing the management activities of executive bodies. The factors of problems of interaction between state audit bodies and audited organizations are formulated.
Based on the annual reports on the activities of the Chamber of Control and Accounts of Moscow, regional features of the performance audit are summarized. The key role of the labor resources of the audit bodies in conducting performance audits is substantiated, the risk of a decrease in the number of performance audits in the future is described, while the staffing of sub-federal audit bodies remains unchanged. As part of the analysis of the capital's experience, the fundamentals of the interaction of regional control and audit bodies and audited organizations at each stage of the performance audit are structured, the role of audit bodies in the formation of management decisions is determined. Taking into account the comparison of annual reports on the results of the activities of control and accounting bodies of various constituent entities of the Russian Federation, it is proposed to develop and approve a single recommendatory format for the annual report.
Keywords: performance audit; public funds; resource management; regional public resources; control and accounting bodies; standardization of performance audit; inefficient expenditures.
В последние годы российская экономика была подвержена влиянию ряда негативных факторов, среди них волатильность рубля, снижение сырьевых цен, действие западных экономических санкций. Подобное положение обрело перманентный характер, подталкивая органы государственной власти, в том числе региональные, к более решительным действиям в части разработки механизмов стабилизации хозяйственной системы через повышение эффективности государственных расходов. Практика по-
казывает, что повышение экономности, результативности и продуктивности бюджетных трат напрямую зависит от эффективности функционирования надзорных органов: «крепкая» финансовая дисциплина в органах исполнительной власти зачастую является результатом надежной и безошибочной работы системы внешнего государственного финансового контроля.
Аудит эффективности как один из типов государственного аудита появился в России не так давно вместе с распространением программ-
но-целевого метода бюджетного планирования. Однако насчитывая полувековую международную историю и пятнадцатилетнюю российскую, система регламентации аудита эффективности совершенна не во всех аспектах. Исследованием проблематики нормативного регулирования и практики осуществления аудита эффективности использования государственных средств занимались ведущие ученые, среди которых В.А. Двуреченских [4], С.Н. Рябухин [5], А.Н. Саунин [7], Е.А. Чегринец [8] и др.
Организация и проведение аудита эффективности базируются на законодательстве конкретной страны, имеют региональные особенности. При этом в большинстве органов государственного аудита внутренние стандарты и методики основаны на международных стандартах ИНТОСАИ, ключевым из которых является ISSAI 1 «Лимская декларация руководящих принципов аудита» (далее - Лимская декларация).
Так, согласно ст. 4 Лимской декларации, «аудит эффективности включает не только проверку конкретных финансовых операций, но и управленческую деятельность правительства в целом, в том числе организационную и административную системы» [1]. Подобная трактовка определяет существенное отличие финансового аудита и аудита эффективности, дополняя последний новым содержанием в форме оцен-
ки деятельности правительства с позиции экономности, продуктивности и результативности использования государственных ресурсов. Вышеуказанное подтверждается ст. 12 ISSAI 300 «Основополагающие принципы аудита эффективности», где главноИ целью аудита эффективности провозглашается конструктивное обеспечение экономичного, результативного и эффективного управления [2].
По мнению А.Н. Саунина, предмет аудита эффективности - системы управления и государственные программы, организация и деятельность органов исполнительнои власти (предмет финансового аудита - финансовые операции, бухгалтерская и финансовая отчетность проверяемых организации) [6, с. 111]. Иначе говоря, финансовый аудит дополняется оценкои результативности и экономичности деятельности органов власти и управления через культивирование в государственном аппарате ориентации на принципы производительности, экономичности и эффективности [9, с. 3].
Аудит эффективности как контрольное мероприятие представляет собои сложную систему процедур, направленных на поиск аудиторских доказательств по всем целям и вопросам. Между тем фундаментом его качественного проведения выступает грамотныи выбор критериев и показателеи, а также степень доверия
Выбор темы, предмета и объектов на основе риск-
ориентированного подхода
Предварительное изучение предмета, прогнозирование результатов аудита эффективности Составление плана и программы контрольного мероприятия Формирование критериев и показателей оценки
Подготовительный этап
J
Поиск аудиторских доказательств для оценки эффективности использования региональных публичных ресурсов и формирование акта (актов) Ключевые методы: обработка «больших данных», использование инструментов математического анализа, способов сравнения с «лучшими практиками», проведение интервью, опросов
Оформление результатов аудита эффективности в форме отчета и предложений Требования к сведениям в отчете:
- объективность,
- ясность,
- логичность,
- последовательность,
- легкая воспринимаемость (приветствуются диаграммы и графики)
V
Заключительный этап
J
Рис. 1. Процедура проведения аудита эффективности
Отдельные показатели деятельности КСП Москвы в 2016-2018 гг.
№ п/п Наименование показателя Годы
2016 2017 2018
1. Объем расходов регионального бюджета на одного сотрудника штатной численности* (млн руб.) 9 238,2 11 144,6 12 314,3
2. Объем нарушений и недостатков в финансово-бюджетной сфере (млн руб.), в том числе: 15 272,4 18 983,2 12 449,1
2.1. Неэффективное использование государственных средств / Доля (%) 13 366,8 / 87,5 13 330,3 / 70,2 10 737,8 / 86,3
3. Количество контрольных мероприятий (ед.), в том числе: 207 212 233
3.1. Аудиты эффективности / Доля (%) 9 / 4,3 6 / 2,8 6 / 2,6
* В соответствии со ст. 4 Закона города Москвы от 30.06.2010 № 30 «О Контрольно-счетной палате Москвы» Контрольно-счетная палата состоит из председателя, заместителя председателя, пяти аудиторов и 181 сотрудника аппарата Контрольно-счетной палаты. Указанная структура неизменна с начала 2012 г.
и уровень взаимодействия между проверяющими и проверяемыми. В отличие от финансового аудита, аудит эффективности требует намного больших трудозатрат, что объясняется необходимостью применения «творческих» механизмов получения доказательств - опросы, интервью, работа с «большими данными», использование математических инструментов, сопоставление результатов деятельности проверяемых объектов с «лучшими практиками» другого региона (рис. 1).
Принято считать, что значимость конечных итогов аудита эффективности во многом определяется степенью заинтересованности органов исполнительной власти в комплексной оценке их деятельности в части соблюдения не только ее законности, но и эффективности использования публичных ресурсов. Между тем проблема результативности взаимодействия органов внешнего государственного финансового контроля и проверяемых организаций в рамках проведения аудита эффективности не решена до сих пор. Такая действительность, в частности, наблюдается на региональном уровне и объясняется рядом факторов.
Во-первых, органы государственного аудита по определению являются контрольными, что обусловливает нежелание проверяемых объектов взаимодействовать плодотворно.
Во-вторых, происходит смешение в части понимания проверяемыми организациями особенностей осуществления финансового аудита и аудита эффективности ввиду сравнительной «молодости» последнего. При этом известно, что финансовый аудит направлен на поиск нарушений в осуществлении финансовых операций, бухгалтерской отчетности, в области исполнения нормативных правовых актов. Посредством аудита эффективности, помимо
перечисленного, оценивается эффективность управления государственными ресурсами, а итоги такой оценки позволяют корректировать управленческие решения проверяемых объектов, формируя заинтересованность в ней со стороны органов исполнительной власти.
В-третьих, в условиях независимости региональных контрольно-счетных органов (далее -КСО) и отсутствия рекомендательных документов стандарты в области аудита эффективности часто отличаются содержательно, что создает проблемы в понимании сущности указанного типа государственного аудита. Несмотря на нормативное закрепление аудита эффективности в ч. 2 ст. 157 Бюджетного кодекса РФ и наличие соответствующего методологического обеспечения в регионах, нередко в годовых отчетах о работе КСО (например, в Санкт-Петербурге, Брянской области - отчеты за 2019 г.) аудиты эффективности явно не выделяются из совокупности проведенных контрольных и эксперт-но-аналитических мероприятий, что затрудняет оценку и сопоставление их результатов.
Кроме того, официальные сайты региональных КСО не всегда отражают потребности общества в информации. Так, обладая значительным объемом данных, КСО не размещают страницы с простыми и полезными для гражданина аналитическими сведениями, среди которых центральное место могла бы занять информация об эффективности использования публичных ресурсов, о нарушениях в части неэффективного расходования средств.
Следует отметить, что в развитых странах аудит эффективности имеет особое положение в системе государственного аудита. В России осознание необходимости повсеместного внедрения аудита эффективности присутствует, но региональная статистика предопределяет обрат-
ное. Так, на основе годовых отчетов о деятельности Контрольно-счетной палаты Москвы (далее - КСП Москвы) в 2016-2018 гг. установлены региональные тенденции (таблица):
- увеличение объема бюджетных расходов на одного сотрудника;
- небольшая доля аудитов эффективности в общем количестве контрольных мероприятий;
- высокий уровень неэффективного использования государственных средств.
На фоне уменьшения количества аудитов эффективности отмечаем снижение объема неэффективно использованных государственных ресурсов. Одновременно подчеркиваем отсутствие абсолютной зависимости указанных показателей, что объясняется возможностью выявления неэффективных расходов при осуществлении другого вида контрольной (экс-пертно-аналитической) деятельности.
В структуре неэффективных затрат бюджета выделяются следующие категории:
- в 2016 г. - расходование бюджетных средств без получения результата (6 405,7 млн руб., или 47,9 %, - здесь и далее указан удельный вес категории неэффективных расходов в общей величине за соответствующий год), неиспользование остатка денежных средств, полученных от продажи государственного имущества (2 870,7 млн руб., или 21,5 %), длительное неиспользование выделенных бюджетных средств и увеличение остатков бюджетных
средств на счетах учреждений (2 139,7 млн руб., или 16,0 %);
- в 2017 г. - неиспользование остатков средств бюджетных инвестиций (4 456,5 млн руб., или 33,4 %), длительное неиспользование выделенных бюджетных средств и увеличение остатков бюджетных средств на счетах учреждений (4 058,2 млн руб., или 30,4 %);
- в 2018 г. - безрезультатные затраты, связанные в основном с фактами получения в результате использования государственных (муниципальных) средств товаров, работ, услуг, непригодных к использованию (4 025,3 млн руб., или 37,5 %), неиспользование государственных средств по назначению (3 400,9 млн руб., или 31,7 %).
Среди прочего отмечается неизменная штатная численность сотрудников КСП Москвы с начала 2012 г. При этом объем столичного бюджета за восемь лет значительно увеличился как в номинальном, так и в реальном выражении.
Очевидно, для качественного проведения аудитов эффективности необходимы достаточные трудовые ресурсы, в связи с чем тенденция к снижению удельного веса аудитов эффективности в общем количестве контрольных мероприятий адекватна сложившимся обстоятельствам. Так, для проведения оценки экономности, продуктивности и результативности использования публичных ресурсов нужны не только обширные знания, но и богатый твор-
Подготовительный этап
(предварительное изучение предмета, формирование критериев и показателей)
Обсуждение проекта перечня критериев и показателей с руководством объекта Принятие решения об утверждении перечня критериев и показателей руководителем контрольного мероприятия
Основной этап (получение аудиторских доказательств для формирования акта)
Проведение интервью, опросов сотрудников объекта, привлечение экспертов, обсуждение с руководством «узких мест» Оформление акта (актов) по результатам контрольного мероприятия, работа с разногласиями, направление объектам аудита окончательной редакции
Заключительный этап (оформление результатов)
Формирование отчета и предложений, основанных на устраненных разногласиях (по акту) Формирование кратких и ясных, ориентированных на принятие конкретных управленческих решений предложений
Рис. 2. Особенности взаимодействия с руководством проверяемого объекта в рамках аудита эффективности
ческий потенциал. Более того, как правило, в ходе аудита эффективности анализируется гораздо больший объем данных, чем в рамках финансового аудита.
Следует отметить, что присущая КСП Москвы перманентность штатной численности не единичный случай. В Ставропольском крае, Белгородской, Калужской, Орловской, Ярославской областях и многих других регионах наблюдается подобная ситуация. При сохранении штатной численности на одном уровне в течение нескольких лет, с учетом реального роста бюджетов и укрупнения задач, стоящих перед сотрудниками КСО, возникает риск дальнейшего уменьшения числа аудитов эффективности в регионах либо увеличение их количества за счет снижения качества.
Несмотря на существующие проблемы, считаем опыт КСП Москвы в части внутренней регламентации и проведения аудита эффективности передовым. В п. 3.4 Стандарта 2.2 «Аудит эффективности» КСП Москвы определяется необходимость взаимодействия с руководством проверяемых органов и организаций на всех этапах планирования, проведения и оформления результатов аудита эффективности [3], что подкреплено многолетней практикой контрольной деятельности (рис. 2).
В ракурсе взаимодействия с сотрудниками проверяемого объекта следует обратить особое внимание на основной и заключительный этапы аудита эффективности. Так, в акте (актах) может быть отражена значительная сумма неэффективного использования государственных средств, что, скорее всего, вызовет замечания руководства проверяемого объекта. При этом как руководителю контрольного мероприятия, так и инспекторскому составу следует внимательно ознакомиться с разногласиями и сформировать конечную редакцию акта (актов) с их учетом, придерживаясь принципа объективности аудита и основываясь на фактических данных и аудиторских доказательствах.
На заключительном этапе формируются окончательные решения, отраженные в предложениях и определяющие дальнейшие изменения в системе управления публичными ресурсами со стороны проверяемых организаций. Между тем предложения должны отвечать на вопрос «что делать?», а ответ на вопрос «как делать?» объекты контрольного мероприятия ищут самостоятельно.
В заключение отметим, что столичный опыт осуществления аудита эффективности имеет почти пятнадцатилетнюю историю, его регламентация полностью соответствует прак-
тике проведения, а информация о результатах деятельности КСП Москвы отражает в том числе объем неэффективных затрат бюджета, что позволяет оценить динамику нарушений. Вместе с тем существует риск дальнейшего уменьшения доли аудитов эффективности в количестве контрольных мероприятий при неизменной штатной численности.
Кроме этого, по результатам исследования рекомендуется разработать (возможно, межрегиональной рабочей группой) и утвердить документ, устанавливающий формат и содержание годового отчета региональных КСО с требованием о выделении в нем аудита эффективности в структуре контрольной и эксперт-но-аналитической деятельности. Учитывая отсутствие у ряда субфедеральных органов государственного аудита акцентированной информации об аудитах эффективности, а также об объемах неэффективного использования публичных ресурсов, унифицированный подход в части оформления годовых результатов деятельности позволит региональным КСО проводить сравнительный анализ, заимствовать «лучшие практики», программировать совместные контрольные мероприятия и минимизировать ежегодные трудозатраты на формирование структуры отчета.
Список литературы
1. ISSAI 1 «Лимская декларация руководящих принципов аудита». URL: http://audit.gov.ru (дата обращения: 05.06.2020).
2. ISSAI 300 «Основополагающие принципы аудита эффективности». URL: http://audit.gov.ru (дата обращения: 05.06.2020).
3. Стандарт 2.2 Контрольно-счетной палаты Москвы «Аудит эффективности»: утв. приказом от 08.07.2015 № 61/01-05). URL: http://www.ksp. mos.ru (дата обращения: 14.06.2020).
4. Двуреченских В.А. Государственный аудит в системе управления // Самоуправление. 2011. № 9. С. 12-15.
5. Рябухин С.Н. Актуальные проблемы государственных закупок и соблюдение принципов эффективности расходования бюджетных средств // Имущественные отношения в Российской Федерации. 2006. № 5 (56). С. 3-8.
6. Саунин А.Н. Аудит эффективности: международные стандарты проведения // Вестник АКСОР. 2012. № 1 (20). С. 109-117.
7. Саунин А.Н. Применение аудита эффективности контрольно-счетными органами // Вестник АКСОР. 2009. № 4 (11). С. 139-141.
8. Чегринец Е.А. Принцип результативности и эффективности использования бюджетных средств в Российской Федерации // Вестник Рос-
сийской экономической академии им. Г.В. Плеханова. 2009. № 3 (27). С. 24-31.
9. Шахрай С.М. Государственный аудит и эффективность государства // Государственный аудит. Право. Экономика. 2009. № 1. С. 2-3.
Referenses
1. ISSAI 1 «Limskaya deklaraciya rukovodya-sfchikh principov audita». URL: http://audit.gov.ru (Accessed 05.06.2020).
2. ISSAI 300 «Osnovopolagayushchie printsipy audita effektivnosti». URL: http://audit.gov.ru (Accessed 05.06.2020).
3. Standart 2.2 Kontrol'no-schetnoj palaty Moskvy «Audit effektivnosti» [Standard 2.2 of the Control and accounting chamber of Moscow «performance Audit»]: utv. prikazom ot 08.07.2015 № 61/01-05). URL: http://www.ksp.mos.ru (Accessed 14.06.2020).
4. Dvurechenskikh V.A. Gosudarstvennyj audit v sisteme upravleniya [State audit in the management system] // Samoupravlenie. 2011. № 9. S.12-15.
5. Ryabukhin S.N. Aktual'nye problemy gosu-darstvennykh zakupok i soblyudenie printsipov effek-
tivnosti raskhodovaniya byudzhetnyh sredstv [Current problems of public procurement and compliance with the principles of budget spending efficiency] // Imushchestvennye otnosheniya v Rossijskoj Fede-ratsii. 2006. № 5 (56). S. 3-8.
6. Saunin A.N. Audit effektivnosti: mezhdu-narodnye standarty provedeniya [Performance audit: international standards for conducting] // Vestnik AKSOR. 2012. № 1 (20). S. 109-117.
7. Saunin A.N. Primenenie audita effektivnosti kontrol'no-schetnymi organami [Application of performance audit by control and accounting authorities] // Vestnik AKSOR. 2009. № 4 (11). S.139-141.
8. Chegrinets E.A. Printsip rezul'tativnosti i effektivnosti ispol'zovaniya byudzhetnykh sredstv v Rossijskoj Federatsii [The principle of efficiency and effectiveness of the use of budget funds in the Russian Federation] // Vesnik Rossijskoj eko-nomicheskoj akademii im. G.V. Plekhanova. 2009. № 3 (27). S. 24-31.
9. Shakhraj S.M. Gosudarstvennyj audit i effek-tivnost' gosudarstva [Public audit and the effectiveness of the state] // Gosudarstvennyj audit. Pravo. Ekonomika. 2009. № 1. S. 2-3.
СОЛДАТЕНКО Игорь Александрович - аспирант. Российский университет транспорта. Россия. Москва. E-mail: igor.soldatenko.94@mail.ru.
SOLDATENKO, Igor Alexandrovich - Postgraduate Student. Russian University of Transport. Russia. Moscow. E-mail: igor.soldatenko.94@mail.ru.
