CC BY
286Аудит эффективности в деятельности Счетной палаты Российской Федерации
Снопок Антон Владиславович,
магистр, кафедра экономики и финансов общественного сектора, Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации, [email protected]
В данной статье рассматривается аудит эффективности в деятельности Счетной палаты Российской Федерации, проведен анализ результатов аудита эффективности за последние 4 года, рассмотрена нормативная правовая база аудита эффективности, указаны ее недостатки, рассмотрены основные отличия нового и старого законодательства о проведении аудита эффективности. Также рассмотрен международный опыт проведения аудита эффективности и международные стандарты.
Автором выявлены важные недостатки аудита эффективности в деятельности Счетной палаты Российской Федерации и предложены методы по совершенствованию аудита эффективности, опираясь на практику высших органов аудита зарубежных стран с развитой экономикой.
Ключевые слова: Аудит эффективности, аудит, государственный финансовый контроль, Счетная палата Российской Федерации, Международные стандарты ИНТОСАИ.
Аудит эффективности является одним из видов аудита,который используется в деятельности Счетной палаты Российской Федерации. В данной статье рассмотрим роль аудита эффективности в деятельности Счетной палаты Российской Федерации, проведем анализ результатов данного вида аудита и рассмотрим возможные предложения по развитию и совершенствованию аудита эффективности.
Применительно к деятельности Счетной палаты Российской Федерации, аудит эффективности является новым и активно развивающимся видом аудита. Аудит эффективности это одно из направлений государственного финансового контроля, которое состоит из контрольных мероприятий. Цель данного вида аудита это проверка управленческой деятельности органов государственной власти и по результатам проверки внесение предложений по улучшению деятельности системы государственного управления [1, с. 439].
В Лимской декларации содержится основные три вида государственного аудита: аудит финансовый, аудит соответствия и аудит эффективности [2, с. 8]. Содержание данных аудитов раскрывается в соответствующих Стандартах аудита Международной организации высших органов финансового контроля.
А в Федеральном законе "О Счетной палате Российской Федерации" от 05.04.2013 № 41-ФЗ (далее - Федеральный закон № 41-ФЗ) указаны следующие виды аудита:
- финансовый аудит (контроль)
- аудит эффективности
- стратегический аудит
- аудит государственных программ Российской Федерации
- аудит в сфере закупок, товаров и услуг
- и другие ...
Финансовый аудит (контроль) применяется в целях документальных проверок достоверности финансовых операций, бюджетного учета, бюджетной и иной отчетности, целевого использования федеральных и иных ресурсов в пределах компетенции Счетной палаты, проверок финансовой и иной деятельности объектов аудита (контроля).
X X
о
го А с.
X
го т
о
ю
М О
а>
о
см
№ О!
О Ш
т х
<
т о х
X
Аудит эффективности применяется в целях определения эффективности использования федеральных и иных ресурсов в пределах компетенции Счетной палаты, полученных объектами аудита (контроля) для достижения запланированных целей, решения поставленных социально-экономических задач развития Российской Федерации и осуществления возложенных на нее функций.
На сегодняшний день список аудитов дополнилось такими как, программный аудит, контрактный аудит, аудит банковской системы. Такие типы аудитов не являются самостоятельными единицами, потому что они направленны на проверки определенных направлений.
Исторически устоявшимися типами аудита, которые законодательно закреплены, считаются: финансовый аудит, аудит эффективности и стратегический аудит. Стратегический аудит не нашел четкого отражения в нормативно-правовой базе, но все же не однократно упоминается в Стратегии деятельности Счетной палаты на 2013-2018 годы и в Стратегии деятельности Счетной палаты на 2018-2024 годы.
Аудит эффективности, как и финансовый аудит, в деятельности Счетной палаты Российской Федерации используется в виде контрольного или экспертно-аналитического мероприятия.
Финансовый аудит направлен на достоверность финансовой информации, а аудит эффективности анализирует уже эту информацию. В настоящее время в развитых странах накоплен большой опыт проведения аудита эффективности. Во многих странах разработаны собственные стандарты по проведению аудита эффективности. Такой вид аудита зачастую проводится совместно с финансовым аудитом, что является правильной практикой, но особенность и отличие аудита эффективности от финансового заключается в том, что у него более широкий предмет и такой вид контроля является своего рода творческой работой. Иными словами аудит эффективности не может существовать без финансового аудита.
На современном этапе аудит эффективности совершенствуется, в 2016 году усовершенствовалась нормативная правовая база, появились методические рекомендации по проведению аудита эффективности. Нормативной базой при проведении аудита эффективности использования государственных ресурсов, до 30 декабря 2016 года являлся СФК 104 Стандарт финансового контроля «Проведение аудита эффективности использования государственных средств (далее -СФК 104), но на смену данному стандарту утвердился СГА 104. Стандарт внешнего государственного аудита (контроля), Аудит эффективности (утв. постановлением Коллегии Счетной палаты РФ от 30.11.2016 № 4ПК) (далее - СГА 104 «Аудит эффективности»).
Основными причинами принятия нового стандарта являются:
- приведение стандарта в соответствие с законодательной и нормативно-правовой базой (Федеральный закон от 05.04.2013 № 41 - ФЗ, Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 № 145-ФЗ (далее - БК РФ), Международные стандарты финансового контроля, принятые стандарты государственного аудита);
- упорядочение контрольных мероприятий, целями и задачами которых является определение и оценка эффективности;
- выведение аудита эффективности из эксклюзивного контрольного мероприятия и расширение практики применения методологии аудита эффективности в контроле и оценке эффективности;
- стилистическая и структурно-логическая корректировка.
Что касается самого содержания аудита эффективности, то СФК 104 аудит эффективности относил к типу финансового контроля, а СГА 104 «Аудит эффективности» аудит эффективности обозначает как вид внешнего государственного аудита.
В новом Стандарте предмет стал конкретизирован. Предметом аудита эффективности в соответствии с СГА 104 «Аудит эффективности» является использование федеральных и иных ресурсов и деятельность объектов аудита по использованию федеральных и иных ресурсов.
Объект тоже стал более конкретизирован в сравнении с СФК 104. Объектами аудита эффективности в соответствии с СГА 104 «Аудит эффективности» являются:
- федеральные государственные органы (в том числе их аппараты);
- органы государственных внебюджетных фондов;
- Центральный банк Российской Федерации;
- федеральные государственные учреждения;
- федеральные государственные унитарные предприятия;
- государственные корпорации;
- и другие...
Стандарт СГА 104 «Аудит эффективности» является более доработанным и соответствующему актуальному законодательству. В нем четко прописаны, цели и задачи, для которых был разработан данный стандарт, конкретизированы объекты и предметы аудита эффективности. Изменения коснулись и этапов проведения аудита эффективности, Стандарт стал более доработан в целом.
Не смотря на то, что аудит эффективности является актуальным и активно развивающимся видом аудита, на практике Счетной палатой Российской Федерации он применяется в небольшом объеме. Рассмотрим количество нарушений вы-
явленных Счетной палатой за период 2015-2018 годы в стоимостном выражении, возьмем нецелевое и неэффективное использование бюджетных средств. Для этого составим таблицу используя данные отчетов Счетной палаты за 2015-2018 годы (табл. 1).
общего количества мероприятий составляет 5,5%, в то время как в учебнике Саунина А.Н. говорится о том, что в большинстве зарубежных странах, в которых развит аудит эффективности, доля данного аудита от общего количества мероприятий превышает 50% [6, с 40-41].
Таблица 1
Сравнение выявленных нарушений Счетной палатой Рос-
Таблица 2
Аудит эффективности в деятельности Счетной палаты
Показатели нарушений 2015 год 2016 год 2017 год 2018 год
Нецелевое использование (млрд. руб.) 3,7 1,1 4,7 1,89
Неэффективное использование (млрд. руб.) 81,2 33,3 34,8 70,7
Общая сумма выявленных нарушений (млрд. руб.) 516,5 965,8 1 865,67 772,7
Удельный вес неэффективного использования средств к общей сумме выявленных нарушений (%) 15,7 3,4 1,8 9,1
Показатели деятельности Счетной палаты 2019 год
Количество контрольных и экспертно-аналитических мероприятий 254
Количество аудитов эффективности 14
Доля аудитов эффективности в общем количестве мероприятий (%) 5,5
Если сравнивать нарушения связанные с неэффективным использованием средств и нецелевым, то из данных полученной таблицы мы видим, что нарушений с неэффективным использованием заметно больше. Также мы наблюдаем снижающуюся тенденцию по нарушениям неэффективного использования, к 2017 году показатель сократился почти в 3 раза за 2 года. Удельный вес неэффективного использования средств к общей сумме выявленных нарушений в рассматриваемом периоде был низким, в основном это объясняется сложностью в проведении данного вида аудита, недостатке кадров, способных проводить данный вид аудита и ограниченности временного ресурса.
Но не только в стоимостном выражении видно, что аудит эффективности применяется крайне редко. Используя материалы, представленные сайтом Счетной палаты Российской Федерации, посмотрим, сколько контроль и экспертно-аналитических мероприятий в плане деятельности Счетной палаты в сравнении с общим количеством мероприятий. Данную аналитику возможно провести только за 2019 год, потому что План деятельности Счетной палаты Российской Федерации является закрытым документом, что нарушает принцип открытости, который указан в статье 4 Федерального закона № 41-ФЗ. В отчетах о деятельности Счетной палаты за последние годы есть данные только о количествах контрольных и экспертно-аналитических мероприятиях, но данных о количестве аудита эффективности в них не конкретизируется.
Составим таблицу, используя План деятельности Счетной палаты Российской Федерации за 2019 год (табл. 2).
Как мы видим, мероприятий, связанных с аудитом эффективности, крайне мало. Их доля от
Основными проблемами при проведении аудита эффективности являются: недостаточность профессиональных кадров, владеющих навыками проведения аудита эффективности; неполнота методических рекомендаций, отсутствие заинтересованности высшего органа аудита в проведении данного вида аудита. Выше перечисленные факты указывают на актуальность данной темы.
Большинство высших органов аудита развитых стран уже преуспели в данном виде аудита и имеют большой опыт в его проведении. Для того, чтобы развивать и успешно проводить аудит эффективности в Счетной палате Российской Федерации необходимо изучить стандарты и методики аудита эффективности высших органов аудита зарубежных стран. Можно рассмотреть опыт таких высших органов аудитов, как Великобритания, Канада или Швеция.
Интересные наработки и практические советы разработаны Управлением Генерального аудитора Канады. Данные советы содержат информацию как организовать и проводить аудит эффективности начинающим органам государственного аудита, это определенная пошаговая инструкция для развития аудита эффективности.
Основными рекомендациями данных разработок являются:
- первые шаги в аудите эффективности нужно применять к небольшим целевым программам;
- в рабочую группу должны входить только те сотрудники, которые имеют определенный опыт в проведении таких работ;
- проводить обучение сотрудник, сложность заключается в том, что обучение проходит только на объекте контроля.
Помимо данных разработок существуют рекомендации Международных стандартов ИНТОСА, в частности в ISSAI 3100 «Руководство по основным принципам аудита эффективности» сказано, что первым этапом необходимо создать «песочницу» в которой Счетная палата будет проводить аудит эффективности [7, с 31]. Под «песочницей»
х
X
о
го А с.
X
го т
о
ю
М О
а>
о
сч
№ OI
понимается создание такой среды для высшего органа аудита, в которой он сможет методом проб и ошибок проводить аудит эффективности и тем самым накапливать опыт в проведении данного вида аудита. Накапливать опыт в проведении аудита эффективности можно в одну единую методическую рекомендацию, так как действующая рекомендация по проведению аудита эффективности в Счетной палате носит только общий характер и не содержит оптимальный и достаточный перечень критериев оценки эффективности.
Существует много рекомендаций по развитию аудита эффективности, в данной статье рассмотрен определенный международный опыт, который может быть использован Счетной палатой Российской Федерации, рассмотрены практические аспекты аудита эффективности в Российской Федерации, из которого можно сделать вывод, что данный вид аудит находится только на стадии становления, но постепенно развивающийся.
Литература
1. Васильева, Марина Владимировна диссертация ... доктора экономических наук : 08.00.05 Кисловодск 2012
2. ISSAI 1. The Lima Declaration of Guidelines on Auditing Precepts // http://www.intosai.org/.
3. Федеральный закон "О Счетной палате Российской Федерации" от 05.04.2013 N 41-ФЗ.
4. Составлено автором на основе отчетов о деятельности Счетной палаты Российской Федерации за 2015-2018 гг.
5. Перечень контрольных, экспертно-аналитических и иных мероприятий Счетной палаты Российской Федерации на 2019 год. http://www.ach.gov.ru/activities/control/Перечень.
6. Саунин, А.Н. Аудит эффективности использования государственных средств: Учебное пособие. — М.: Издательство Московского университета, 2015. — 40-41 с.
7. Приложение к ISSAI 3100 «Руководство по основным принципам аудита эффективности». Пункт 4.1.
Audit of efficiency in the activities of the Accounts Chamber
of the Russian Federation Snopok A.V.
Russian Presidential Academy of National Economy and Public Administration
This article examines the audit of efficiency in the activities of the Accounts Chamber of the Russian Federation, analyzes the results of the performance audit over the past 4 years, reviews the regulatory framework for audit of efficiency, identifies its shortcomings, considers the main differences between the new and old legislation on audit of efficiency. The international experience in conducting performance audits and international standards are also considered. The author has identified important shortcomings of the audit of efficiency in the activities of the Accounts Chamber of the Russian Federation and proposed methods for improving the audit of efficiency, based on the practice of the supreme audit bodies of foreign countries with developed economies. Keywords: Audit of efficiency, audit, state financial control, Accounts Chamber of the Russian Federation, INTOSAI International Standards. References
1. Vasilieva, Marina Vladimirovna the dissertation ... Doctors of
economic sciences: 08.00.05 Kislovodsk 2012
2. ISSAI 1. The Lima Declaration of Guidelines on Auditing Precepts // http://www.intosai.org/.
3. The Federal Law "On the Accounts Chamber of the Russian
Federation" dated 04.04.2013 N 41-03.
4. Compiled by the author on the basis of reports on the activities
of the Accounts Chamber of the Russian Federation for 20152018.
5. The list of control, expert-analytical and other events of the
Accounts Chamber of the Russian Federation for 2019. http://www.ach.gov.ru/activities/control/List.
6. Saunin, A.N. Audit of the effectiveness of the use of public
funds: Textbook. - M.: Publishing house of Moscow University, 2015. - 40-41 p.
7. Appendix to ISSAI 3100 "Guidelines on the basic principles of
performance audit." Item 4.1.
О Ш
m x
<
m о x
X
