CC BY
16
УДК 004.032.26
РИСКИ ГОСУДАРСТВЕННО-ЧАСТНОГО ПАРТНЁРСТВА В ЭЛЕКТРОННОМ ПРАВИТЕЛЬСТВЕ И ИХ ОПРЕДЕЛЕНИЕ
© Овчинников Сергей Александрович
почётный работник высшего профессионального образования Российской Федерации, советник и эксперт Правительства Саратовской области, директор НОЦ «ИНФО ЭПР», доктор исторических наук, профессор, проректор по безопасности, Саратовский государственный социально-экономический университет.
'' Ovchinnicov f/ ssca. runnct.ru
© Земсков Максим Дмитриевич
аспирант кафедры философии и политологии, Саратовский государственный социально-экономический университет.
В статье рассмотрен метод выявления рисков проектов государственно-частного партнёрства (ГЧП) в электронном правительстве. Процедура определения наиболее важных рисков проекта необходима для создания эффективной и приемлемой структуры распределения рисков, которая обеспечивает реализацию жизнеспособного проекта ГЧП.
Ключевые слова: метод выявления рисков проектов ГЧП, электронное правительство, структура распределения рисков, реализация жизнеспособного проекта ГЧП, государственная поддержка проекта электронной услуги
ие
дентификация риска представля-!. ет собой процесс, в ходе которого определяется, какие конкретные события риска являются наиболее важными, жизнеспособен проект или нет. Конкретные события риска включают:
- более высокие, чем планировалось, затраты на установку;
- более высокие, чем планировалось, эксплуатационные расходы;
- ниже прогнозируемого уровень спроса клиентов на проект;
- падение стоимости местной валюты по отношению к другим валютам.
Для анализа рисков должны быть рассмотрены технические, проектные, экономические, финансовые аспекты и вопросы государственной поддержки проекта электронной услуги, реализуемой ГЧП. Исследование технико-экономического обоснования должно показать
наличие некоторых из основных рисков или незапланированных изменений, которые могли бы угрожать жизнеспособности проекта. Относительно ГЧП, это обычно означает, что конечным результатом реализации данного риска является финансовая нежизнеспособность проекта. Эта процедура выяснения наиболее важных рисков проекта необходима для того, чтобы продумать эффективную и приемлемую структуру распределения рисков, которая обеспечивает реализацию жизнеспособного проекта ГЧП. Например, если основные угрозы идентифицируются и демонстрируют значительную вероятность финансовой нежизнеспособности проекта, то вполне возможно, что такие усовершенствования, как, например, поддержка управления, обязательны для обеспечения минимизации последствий некоторых рисков [1].
Рассмотрим метод решений задачи выявления рисков проектов ГЧП в Е^оьегптеШ.
Прежде всего, надо собрать всю доступную информацию о предлагаемом проекте ГЧП электронного правительства по следующим вопросам.
1. Наличие и приобретение каналов связи.
2. Безопасность и наличие лицензий.
3. Деньги. Наличие и возможность передачи ресурсов.
4. Операционные расходы.
5. Процентные ставки.
6. Валютный курс.
7. Развитость рыночных отношений.
Следующий этап - описание рисков.
1. Каналы связи, необходимые для проекта, не доступны или не были приобретены.
2. Существует неопределённость в том, сколько это будет стоить, чтобы приобрести, и когда наступит окупаемость затрат.
3. Отсутствие соответствия нормам и стандартам в области безопасности, разрешений, лицензий и т. д.
4. Местные средства недоступны для перевода в твёрдую валюту.
5. Прибыль, полученная в рамках проекта ГЧП в стране, не может быть передана его владельцами за пределы страны.
6. Затраты на эксплуатацию проекта выше, чем ожидалось.
7. Фактическое количество оказываемых услуг, востребованных пользователями, меньше, чем ожидалось.
8. Тарифы проекта или цены на услуги не корректируются в соответствии с ростом инфляции и согласованной формулой.
Влияние этих рисков на конкретные проекты ГЧП может привести:
- к увеличению расходов на реализацию проекта сверх запланированных;
- к значительной отсрочке реализации, добавив, процент расходов на форсмажорные обстоятельства, временным задержкам наступления периода, когда проект может стать безубыточным;
- к выплате значительных новых крупных сумм, чтобы смягчить или устранить убытки в сфере безопасности;
- к выплате значительных крупных сумм в виде штрафов или пеней;
- к прекращению реализации проекта, пока не будут .устранены эти риски.
Ряд угроз есть и в ходе торгов при объявлении международных тендеров, когда необходимое количество заинтересованных компаний не будут участвовать в конкурсе на проект, и тендер может потерпеть неудачу.
Финансовый риск присутствует во время эксплуатации, если инвесторы не смогут получить для себя прогнозируемые финансовые
результаты, а также будут оспаривать решения, прекращать поддержку проекта. Это снизит рентабельность проекта для его владельцев и кредитоспособность или коэффициент покрытия для кредиторов проекта. Кредиторы могут потребовать с владельцев больших инвестиций, например создания резервных счетов. Инвестор может попытаться запросить от правительства повышения цены или увеличения тарифа за услуги, чтобы оплатить эти высокие расходы по обслуживанию долга на кредиты и окупить свои затраты. В случае отказа инвестор может рассматривать это как нарушение контракта и тем самым добиваться судебных рассмотрений, прекращения поддержки проекта [2].
Рассмотрим факторы риска при реализации конкретных проектов ГЧП [3].
1. Ответственность при планировании. Подробный дизайн, спецификации и стандарты. Сроки планирования.
Правительство должно нести ответственность за обеспечение надлежащих проектных решений. Проекты стандартов и дизайна образца услуги должны подходить для установленных целей. Ситуация риска при разработке и создании проекта возникает, если используются неправильные или неточные данные или отложено завершение проекта.
2. Стоимость закупок и реализации. Стоимость программы. Стоимость эксплуатации.
Общие расходы на создание проекта были больше, чем ожидалось. Завершение проекта задерживается из-за превышения стоимости, недостатков при планировании работы. Проект не в состоянии функционировать и работать в полной мере, как ожидалось. Может произойти увеличение затрат на создание проекта, потому что из-за неправильного и ошибочного дизайна применяются новые, более дорогие конструкции, что приведёт к увеличению эксплуатационных расходов в большей мере, чем планировалось.
Частной организации, возможно, придётся платить штрафы правительственному агентству, если она не в состоянии удовлетворить минимальные требования стандартов по контракту к проекту и выполнить пуско-наладочные работы в срок, обусловленный контрактом. Факторы риска для проекта - это также незапланированные простои, сокращение его доходов, снижение кредитоспособности.
Новые законы или правила, которые принимаются, могут привести к увеличению расходов или уменьшению прибыли подрядчика, без компенсации. Существует угроза прекращения реализации проекта из-за проявлений терроризма, массовых беспорядков, войны, природных катастроф (землетрясение, пожар, наводнение и т. п.).
Разработчик вправе предъявить иск и требовать компенсации ущерба от подрядных организаций за потерянные доходы в связи с увеличением расходов или из-за упущенной выгоды от регулирующих действий. Частная организация может требовать возмещения убытков за нарушение условий договора.
Если правительство компенсирует частным организациям расходы на уровне, который ниже стоимости, то это не позволит организации погасить остатки кредитов и не удовлетворит ожидаемый уровень прибыли. Необходимо страхование от политических рисков или частичные гарантии рисков (например, от Всемирного банка).
Перечисленные проблемы приводят к возникновению сбоев или полному прекращению работ в рамках проекта [4].
Для минимизации рисков необходим тщательный технический анализ, исследование реализации проекта, анализ финансово-экономических показателей и любой другой имеющейся информации, будь то в форме детальных количественных исследований или качественных описаний в виде резюме.
Каждый проект электронного правительства по-своему специфичен, поэтому будет иметь свои собственные уникальные проблемы в отношении рисков, с которыми он сталкивается. Некоторые проекты могут иметь дополнительные риски, не перечисленные выше, тем не менее риски должны быть определены и полностью проанализированы. Аналитики должны проявлять гибкий и адаптируемый подход, когда дело доходит до исследования рисков проекта. Результаты этой процедуры будут служить важным вкладом в следующие этапы определения рисков, чтобы решить, каким образом лучше всего управлять ими.
Техника оценки рисков в проекте ГЧП электронного правительства - это процесс оценки, размера и влияния каждого крупного риска, вероятности того, что конкретный случай возникновения риска возможен. Целью этой техники является создание более прозрачной, измеримой и последовательной оценки затрат на каждый соответствующий риск для проекта ГЧП электронного правительства [5].
Следует учесть, что участники ГЧП стремятся выйти за рамки моделей ранее закупаемых проектов, особенно в тех случаях, когда крупные проекты были запланированы и утверждены, но затем не были реализованы, потому что риски не очень эффективно управлялись традиционным государственным монопольным сектором. Проекты могут стоить дороже при установке и настройке, чем планировалось; занимать больше времени, чтобы стать оперативно
реализуемыми, чем планировалось; требовать больших затрат, чтобы успешно работать в соответствии с проектом; работать при более низких уровнях производительности и эффективности, чем планировалось; они не обслуживаются должным образом, становятся непригодными для использования либо требует дорогих, новых, незапланированных активов на реконструкцию и замену.
Вырваться из этого «порочного круга» поможет оценка затрат на эти риски, сопоставление размера их последствий и вероятности риска события. Риски должны систематически и последовательно анализироваться в соответствии с отмеченной процедурой. Следующим шагом, необходимо определить, на кого (государственные или частные организации) должна быть возложена ответственность за управление каждым риском, основанная на их анализе [6]. Для применения этой техники следует собрать всю информацию из существующих отчётов по техническим, проектным, правовым и институциональным, экономическим и финансовым и другим вопросам. Необходим свободный доступ к собеседованию с техническими специалистами и руководителями управлений по вопросам, связанным с проектом электронного правительства:
- ИТ-директорам;
- специалистами по коммуникационным технологиям;
- специалистам по установке ИКТ-оборудования и управлению реализацией проекта;
- менеджерам бюджета;
- аудиторам в государственном секторе;
- специалистам по закупкам;
- специалистам, обслуживающим соответствующие сферы деятельности ГЧП;
- любым другим опытным специалистам, участвующим в реализации данного проекта.
Кроме того, необходимо собирать любые существующие точные данные из собственного опыта реализации электронного правительства и ИКТ-проектов, связанных с этим проектом, в том числе сведения о запланированных и фактических (желательно проверенных) результатах:
- проекте дизайна и технологий;
- затратах на реализацию проекта;
- графике завершения проекта;
- проектах эксплуатации, технического обслуживания и периодического обновления программного обеспечения или оборудования;
- плановых показателях уровня проекта (объём, мощность, своевременность, доступность, надёжность, экономия средств и т. д.), а также других данных о производительности проекта.
Оценку для каждого риска следует определять исходя из стоимости каждого рискового события, а также вероятности возникновения реального рискового события. В этом процессе может быть использован шаблон анализа рисков, который предусматривает несколько сценариев для каждого рискового события.
1. Катастрофический сценарий: максимально возможный ущерб от происходящего события риска.
2. Критический сценарий: расходы большого масштаба от происходящего события риска.
3. Серьёзный сценарий: расходы среднего размера от воздействия происходящего события риска.
4. Планируемый сценарий: плановая стоимость проекта (без изменений).
5. Благоприятный сценарий: экономия средств за счёт благоприятных событий, происходящих из-за отсутствия риска (например, проект будет завершён своевременно, до устаревания и пересмотра бюджета).
После этого следует оценить вероятность, выраженную в процентах, от каждого из пяти сценариев риска, определённых выше. Для оказания помощи в завершении этого процесса может быть использован шаблон вероятности рисков, предлагающий несколько сценариев для каждого рискового события.
1. Катастрофический сценарий: вероятность катастрофической версии происходящих событий риска.
2. Критический сценарий: вероятность критической версии происходящих событий риска.
3. Серьёзный сценарий: вероятность серьёзной версии происходящих событий риска.
4. Планируемый сценарий: вероятность каких-либо происходящих изменений по запланированной в бюджете схеме затрат.
5. Благоприятный сценарий: вероятность благоприятной версии происходящих событий риска.
Этот перечень призван охватить весь спектр возможных сценариев каждого риска данного проекта. Таким образом, сумма всех пяти вероятностей для данного риска должна составить 100%.
На самом деле, есть ещё множество сценариев, помимо приведённых, по каждому отдельному риску. Однако эти пять сценариев предназначаются, чтобы управлять рядом других различных сценариев, составляющих весь спектр. Затем необходимо вычислить вероятность взвешенной стоимости каждого риска проекта ГЧП. Для этого необходимо по каждому сценарию умножить размер предполагаемого воздействия (выражается в стоимости), на оценку
вероятности рисков возникновения этого размера сценария, потом сложить стоимость всех этих сценариев такого риска. Эта сумма и будет представлять вероятность взвешенной стоимости каждого риска.
Аналитики должны обратить особое внимание на расчётный размер вероятности взвешенной стоимости каждого риска, чтобы получить понимание того, насколько чувствительна общая жизнеспособность проекта ГЧП к каждому рассмотренному риску. Следует выделить риски, которые приводят к высокой вероятности взвешенных затрат. Если они особенно велики, целесообразно их разделение между государственным и частным секторами. Иначе могут потребоваться дополнительные финансовые вложения или кредитные средства, расширяющие возможность управления ими.
Далее готовится доклад об анализе рисков проектов ГЧП. Это обобщающий процесс, используемый для оценки риска затрат, вероятностей рисков и взвешенных затрат рисков.
Большинство органов государственной власти или полугосударственных структур ни разу не проводили анализ проектных рисков или даже публично закупаемых проектов. Многие министерства и другие государственные учреждения имеют откровенно корыстные интересы в устранении внешних наблюдателей от участия в измерении их фактических расходов, по сравнению с запланированными в бюджете расходами на крупные проекты. Кроме того, процесс оценки рисков является, по сути, субъективным процессом. Разные люди, с разным профессиональным опытом, по-разному способны оценить различные уровни размера и вероятности определённого события, происходящих из-за влияния риска [7, 8].
Распределение рисков между различными сторонами ГЧП [9] представляет собой процесс определения того, какие стороны можно сделать ответственными за управление и контроль над процессами, принимая во внимание специфику воздействия каждого риска на проект. Риски, которые были идентифицированы, должны быть понятны каждому участнику и распределяться между частным сектором и правительством.
Целью этой процедуры является разработка наиболее эффективной стратегии распределения всех соответствующих проектных рисков между сторонами. Каждый риск должен быть обозначен. Следует закрепить ответственную сторону, которая будет лучше всего и в состоянии управлять, контролировать и минимизировать этот риск. Если этого не сделать, то проект будет под угрозой из-за невозможности контролировать, поэтому потребует более высоких платежей, чтобы компенсировать затраты для принятия
такого риска. Например, частный оператор является лучшим и в состоянии контролировать операционные риски, а также риск того, что эксплуатационные расходы будут выше, чем предполагалось изначально. Назначение для этого правительственной структуры будет подвергать проект существенному риску, поскольку она будет иметь недостаточно возможностей для контроля, так как оперативное управление, обычно, передаётся в руки частных подрядчиков. Это может сделать проект более дорогим для правительства, уменьшая возможные преимущества ГЧП.
Аналогично, политическими и регулятивными рисками являются те, для осуществления контроля которых частная структура не имеет фактической и правовой основы. Если эти риски были направлены на частную структуру, скорее всего, потребуется гораздо более высокая плата за риск, в виде более высоких тарифов и цен, подлежащих уплате пользователями или агентствами правительства. Тем не менее некоторые риски, такие как части рыночного риска и спрос, не могут быть полностью контролируемыми, поэтому ГЧП необходимо находить эффективные способы, при помощи которых некоторые из этих рисков могут быть распределены между сторонами.
Без правильного и эффективного распределения рисков, проекты электронного пра-
вительства быстро становятся более дорогими для всех сторон. Кроме того, они скоро будут нежизнеспособными, потому что ни одна сторона не желает участвовать в сделках, где они должны нести большие риски, чем те, которые они могут контролировать [10].
Каждый проект должен разработать свою собственную уникальную структуру распределения рисков, что наилучшим образом соответствует его индивидуальным потребностям. При осуществлении этой процедуры аналитики должны быть осведомлены об этих общих подходах и в состоянии решить, каковы потребности конкретного проекта, которые следует выделить любому риску.
Каждый сектор и каждый проект электронного правительства отличаются, поэтому конкретный проект будет иметь свои собственные уникальные проблемы, и когда речь идёт о рисках, с которыми он сталкивается, они должны быть выделены. Некоторые проекты могут иметь дополнительные риски, которые должны быть выявлены и обозначены. Работа аналитиков предполагает гибкий и адаптируемый подход, когда дело доходит до принятия решения, какие риски имеют отношение к данному проекту и как они должны быть выделены.
Материалы поступили в редацию 28.11.2012 г.
Библиографический список (References)
1. Овчинников С. А. Информационно-политические риски и устойчивость политической системы в условиях демократического транзита [Текст] / С. А. Овчинников, А. А. Коробов // Информационная безопасность регионов : научно-практический журнал. - 2012. - № 1 (10). - ISSN 1995-5731.
2. Овчинников С. А. Проблемы стандартизации, совместимости и взаимодействия власти, бизнес-процессов и граждан в условиях широкого внедрения информационных технологий [Текст] / С. А. Овчинников, В. П. Семенов // Вестник СГСЭУ. - 2011. - № 2. - ISSN 1994-5094.
3. Овчинников С. А. Зарубежный опыт построения электронного правительства и роль информационной экспертизы в этом процессе [Текст] / С. А. Овчинников, А. В. Трофименко // Вестник СГСЭУ. - 2011. - № 2. - ISSN 1994-5094.
4. Овчинников С. А. Причины и условия неудач внедрения электронного правительства [Текст] / С. А. Овчинников, С. Е. Гришин // Вестник СГСЭУ. - 2011. - № 4. - ISSN 1994-5094.
5. Овчинников С. А. Концепции электронного правительства: критический взгляд на идеологию нового государственного управле-
1. Ovchinnikov S. A., Korobov A. A. Informa-cionno-politicheskie riski i ustojchivost' politicheskoj sistemy v uslovijah demokraticheskogo tranzita. Informacionnaja bezopasnost' regionov : nauchno-prakticheskij zhurnal. 2012. № 1 (10). ISSN 19955731.
2. Ovchinnikov S. A., Semenov V. P. Problemy standartizacii, sovmestimosti i vzaimodejstvija vlasti, biznes-processov i grazhdan v uslovijah shirokogo vnedrenija informacionnyh tehnologij. Vestnik SGSJeU. 2011. № 2. ISSN 1994-5094.
3. Ovchinnikov S. A.,Trofimenko A. V. Zaru-bezhnyj opyt postroenija jelektronnogo pravitel'stva i rol' informacionnoj jekspertizy v jetom processe. Vestnik SGSJeU. 2011. № 2. ISSN 1994-5094.
4. Ovchinnikov S. A., Grishin S. E. Prichiny i uslovija neudach vnedrenija jelektronnogo pravitel'stva. Vestnik SGSJeU. 2011. № 4. ISSN
1994-5094.
5. Ovchinnikov S. A., Tagiev K. D. Koncepcii jelektronnogo pravitel'stva: kriticheskij vzgljad na
ния [Текст] / С. А. Овчинников, К. Д. Тагиев // Вестник СГСЭУ. - 2011. - № 3. - ISSN 1994-5094.
6. The World Bank [Электронный ресурс]. - URL: http://www. worldbank.org (дата обращения: 07.11.2012 г.).
7. URL: http://www.gsg.com.au/PDF/ (дата обращения: 07.11.2012 г.).
8. URL: http://www.hm-treasury.gov.uk/648B2/ PFI_604.pdf (дата обращения: 07.11.2012 г.).
9. The World Bank [Электронный ресурс]. -URL: http://info.worldbank.org/etools/docs/ library/240066/ISTHEP1.pdf (дата обращения: 07.11.2012 г.).
10. URL: http://www.uncitral.org/pdf/english/ texts/procurem/pfip/annexl-e.pdf (дата обращения: 07.11.2012 г.).
ideologiju novogo gosudarstvennogo upravlenija. Vestnik SGSJeU. 2011. № 3. ISSN 1994-5094.
6. The World Bank. URL: http://www. worldbank. org (data obrashhenija: 07.11.2012 g.).
7. URL: http://www.gsg.com.au/PDF/ (data obrashhenija: 07.11.2012 g.).
8. URL: http://www.hm-treasury.gov.uk/648B2/ PFI_604.pdf (data obrashhenija: 07.11.2012 g.).
9. The World Bank. URL: http://info.worldbank. org/etools/docs/library/240066/ISTHEP1.pdf (data obrashhenija: 07.11.2012 g.).
10. URL: http://www.uncitral.org/pdf/english/texts/ procurem/pfip/annexl-e.pdf (data obrashhenija: 07.11.2012 g.).
УДК 621.3
ПОВЫШЕНИЕ ЭФФЕКТИВНОСТИ НАУЧНОГО СЕКТОРА КАК ФУНДАМЕНТ ЭКОНОМИЧЕСКОЙ БЕЗОПАСНОСТИ
РОССИИ1
© Васильев Андрей Анатольевич
профессор, доктор исторических наук, профессор кафедры экономической и политической истории России, Саратовский государственный социально экономический университет.
© Неверов Александр Николаевич
доктор экономических наук, доцент, профессор кафедры педагогики и психологии, Саратовский государственный социально-экономический университет.
В современном мире устойчивость экономического развития и обеспечение национальной безопасности определяют продуктивность научной деятельности. А высокая эффективность науки возможна при наличии институциональных основ результативной научной деятельности и обязательного преобразования её результатов в формате «фундаментальные исследования - прикладные исследования - внедренческие разработки».
Ключевые слова: научная эффективность, воспроизводство интеллектуального и человеческого капитала, коммерциализация инноваций, научный продукт.
С
егодня переход на инновационныи путь развития осуществляется во мно-
1 Статья подготовлена в рамках государственного задания Министерства образования и науки, 10.210.2011: «Инструменты повышения эффективности научной деятельности в условиях модернизации экономики и общества».
гом благодаря инерционной силе, которую дала фундаментальная (прежде всего!) и прикладная наука, развивавшиеся на основе отечественной системы образования. Интеллектуальная сила нации, накопленная на предыдущем этапе развития (1950-х по 1980-е гг.), позволяла
