CC BY
168
вания Президента РФ В.В. Путина, прозвучавшего на совещании о повышении эффективности госуправления с помощью информационных технологий в Новосибирске 17 мая 2012 г.: «Нам нужно предусмотреть защиту от так называемых "грязных" данных - разного рода неточных или ошибочных сведений... именно из-за такой искаженной информации в базах данных различ-
ных ведомств и возникла мнимая налоговая задолженность у миллионов граждан - практический результат этой “грязной” информации. Ведомствам надо самим наводить порядок в своих электронных архивах, чтобы у людей потом не возникали неудобства, связанные с финансовыми, бюрократическими издержками и пустой тратой времени».
УДК 321
ta ► Ovchinnicov@ssea.runnet.ru
Сергей Александрович Овчинников,
советник Правительства Саратовской области, эксперт Международной неправительственной некоммерческой экспертной организации ««Concordia-Eu-Ru» (Брюссель, Бельгия), руководитель академических программ Международной неправительственной экспертной организации в области ^-технологий и информационной безопасности ISACA, доктор исторических наук, профессор, проректор, директор научно-образовательного Центра «Инфо-ЭПР»,
СГСЭУ
Максим Дмитриевич Земсков,
аспирант кафедры философии и политологии,
СГСЭУ
АНАЛИЗ ПОЛИТИЧЕСКОГО РИСКА ПРОЕКТОВ ГОСУДАРСТВЕННО-ЧАСТНОГО ПАРТНЕРСТВА
В статье обозначены риски, присущие проектам государственно-частного партнерства, связанные с политической поддержкой таких проектов. Традиционные методы оценки проекта, как правило, основаны на учете «жестких» рисков проекта, которые относительно легко идентифицировать. Но это не позволяет находить выход из сложных ситуаций, поскольку данной информации недостаточно для действенных решений. Политическая поддержка проектов ГЧП часто определяется как наиболее важный и критический фактор успеха. При этом большое значение она имеет для минимизации политических рисков в бизнес-процессах, связанных с оказанием услуг. На ранних стадиях разработки проектов ГЧП важен не столько традиционный количественный анализ рисков, что, несомненно, является важным, сколько эффективная политическая поддержка бизнес-деятельности наряду с пониманием того, как информация используется для формирования ответственных решений в рамках проекта.
Ключевые слова: риски, проекты ГЧП, политическая поддержка, методы оценки рисков, ««жесткие» риски, критический фактор успеха, минимизация политических рисков, количественный анализ рисков.
S.A. Ovchinnikov, M.D. Zemskov
POLITICAL RISKS ANALYSIS OF PUBLIOPRIVATE PARTNERSHIPS
The paper identifies the risks inherent in public-private partnerships related to the significance of political support for decision-making. Traditional methods of project evaluation, as a rule, are based on "hard" risks assessment which are relatively easy to identify. But it does not help find solutions in difficult situations, because this information is not sufficient for effective solutions. Political support for PPP projects is often identified as the most important and critical factor of success. Political support is important for minimizing political risks in business processes related to the provision of services. Early in the development of PPP projects not so much traditional quantitative risk analysis is important as an effective political support for business activities together with an understanding of how information is used for decisionmaking.
Keywords: risks, PPP projects, political support, risk assessment methods, "hard" risks, critical success factors, minimizing political risk, quantitative risk analysis.
С 2003 г. в Великобритании государственно-частное партнерство (ГЧП) обеспечивает от 10% до 13,5% общего объема инвестиций при осуществлении государственных услуг населению в стране. Макроэкономические и политические преимущества ГЧП были одними из ключевых факторов для правительства, принявшего решение продвигать эту форму для улучшения оказания государственных услуг в электронном виде. Политическая поддержка проектов ГЧП часто определяется как наиболее важный и критический фактор успеха. При этом большое значение она имеет для минимизации политических рисков в бизнес-процессах, связанных с участием в оказании таких услуг.
На ранних стадиях разработки развития проектов ГЧП важен не только традиционный количественный анализ рисков, что, несомненно, является важным, а, скорее, необходима эффективная политическая поддержка бизнес-деятельности наряду с пониманием того, как эта информация используется для формирования ответственных решений в рамках проекта.
Основным фактором эволюции государственночастного партнерства (ГЧП) в Великобритании была консервативность правительства при реализации программы приватизации, тем не менее ГЧП успешно используются центральным правительством страны для улучшения оказания государственных услуг [10]. У частного сектора больше возможностей занимать деньги, а скорость и интерес реализации программы значительно выше, тем не менее все зависит от политической поддержки проекта. Опыт показывает, что некоторые проекты являются политически более поддерживаемыми, чем другие.
Политический риск, его анализ и управление им в бизнес-контексте находились в центре внимания значительного количества научных публикаций на протяжении более двух десятилетий, и до сих пор интерес к этим вопросам велик. Однако исследователи не смогли достичь консенсуса в определении политических рисков в связи с их разнообразием и множеством источников
[7]. Политический риск трудно определить количественно и учесть при принятии решений [14].
Политическая поддержка и оценка политического риска связаны со степенью поддержки общественностью проектов ГЧП, что имеет основополагающее значение для достижения успеха в развитии ГЧП. Экономическое обоснование необходимо для оценки уровня политической поддержки, с которой также связаны риски.
Политический риск трудно выявить в связи с тем, что это явление присутствует при взаимодействии организации и политической среды, включает в себя понятие неопределенности, политических источников и политических условий. На общем уровне политических рисков, неявно нежелательных для политической деятельности, их можно классифицировать по двум категориям: риски, связанные с правительственными действиями, и риски, связанные с общественными событиями.
Политический риск часто упоминается в значении бизнес-контекста или в отношении прямых иностранных инвестиций (ПИИ) [5]. Кроме того, политический риск нередко определяется как риск, связанный с неблаго-
приятным вмешательством центрального правительства в деятельность организации при проведении бизнес-операций (т.е. принудительное отчуждение, конфискация или экспроприация активов), в результате политических решений (например, изменения в налогообложении или политике) или в случае социальных событий (например, забастовки, терроризм, протесты и т.п.), которые приводят к снижению инвестиций, потерям управленческого контроля [3].
В литературе политический риск используется для обозначения группы политических событий, которые влияют на бизнес-решения и чаще связаны с политической нестабильностью, чем другие формы политического риска. Отсутствие ясности с политическими рисками приводит к нарушению их анализа и интерпретации, определению результатов проявления. Политический анализ такого риска часто проводится с использованием комбинации качественных и количественных методов [4]. Качественные методы включают метод «больших туров», мнения экспертов контрольные перечни, схемы, сценарии или метод Делфи. Количественные методы содержат статистические анализы, такие как многомерный анализ и стохастические методы, включая моделирование, анализ по множеству критериев, в частности аналитическую оценку иерархических процессов или прогнозирование с использованием искусственных нейронных сетей [13].
Одним из ключевых компонентов бизнес-рисков, связанных с инвестициями в проекты ГЧП, являются риски, которые условно можно разделить на две категории - проектные и общие [11]. Проектные риски характерны для проекта микросреды и связаны с техническими, договорными, управленческими рисками и рисками и местных условий. Общие риски, вытекающие из проекта макросреды, оказывают существенное влияние на исход проекта и включают в себя правовые, политические, экономические, социальные и технологические риски. Однако многие спонсоры проектов признают, что наиболее значительным среди общего количества рисков для проекта является политический риск.
После того как риски проекта определены, для принятия решения эти общие риски количественно оцениваются как часть бизнес-кейсов (по соотношению цены и качества) [1; 2]. Риск проекта во многих случаях связан с тем, что необходимо сосредоточиться на количественных аспектах экономического обоснования для принятия решений и сохранении качественной политической информации для принятия решений за пределами бизнес-кейса.
По сути, бизнес-проект используется в качестве инструмента для поддержки проектов принятия решений и планирования идеальной бизнес-структуры, состоит из стратегической и тактической информации на уровне критического фактора успеха (СЭР) структуры отчетности. Стратегический уровень определяют факторы, которые связаны с внутренней организацией и внешней средой и используются для принятия корпоративного решения. Тактический уровень определяют факторы, связанные с проектом, которые составляют прогноз бизнес-компонентов, разработанных командой проекта, и характеристик проекта, методы и систему
работы команды. Информация для определения степени политической поддержки проекта является одним из важнейших компонентов стратегического уровня информационной категории, связанной с политическим риском.
Политические риски проекта, рассматриваемые на стратегическом уровне, могут оказаться среди рисков, которые способны повлиять на организацию государственного сектора, участвующего в разработке и реализации проекта ГЧП. Стратегические риски отличаются от традиционных рисков проекта тем, что они представляют собой серию связанных между собой динамических процессов, а не событий, и должны быть определены, предсказаны и управляемы, в отличие от традиционного анализа рисков техническими методами
[8]. Это крайне важно для хороших и прозрачных по процессу принятия решений, надежных и заслуживающих доверия граждан бизнес-процессов, содержащих лучшую по возможностям информацию. Если проект подготовлен плохо, решения будут приниматься в результате значительных потерь времени и затрат для государственного и частного секторов.
Таким образом, содержание и структура бизнес-кейса должны предоставить достаточную критическую информацию по проекту, в том числе политическую, необходимую для облегчения принятия решения и успешного проекта в целом.
Факторы критического успеха (СЭР) могут быть определены с помощью методологии социологического исследования. Два этапа аналитической оценки иерархического процесса можно использовать для оценки эффективности бизнес-процессов в случае необходимости принятия решения о доступности проекта. Реализованный бизнес-процесс следует модернизировать с помощью повторной инженерии этого бизнес-процесса. Проверка и подтверждение соответствия требованиям бизнес-процесса могут быть проведены с использованием техники Делфи, с помощью 12 экспертов (по четыре от спонсоров проекта, консультантов и советников, корпоративных лиц, принимающих решения) произвести опрос по существу ГЧП. Экспертам предлагается представить свои мнения, проверить и подтвердить, насколько соответствует бизнес-процесс ГЧП, при этом ключевым компонентом должна стать структура отчетности о факторах критического успеха (СЭР).
С политической точки зрения среди СЭР существует две подгруппы факторов: одна связана с предоставлением информации о политической поддержке и выполнении обязательств по проекту, что сообщается центральным правительством, являющимся спонсором проекта; другая представляет собой приоритеты, демонстрирующие значимость проекта с точки зрения министерств. Эти субфакторы имеют решающее значение для бизнес-процесса в случае, когда идет поиск или утверждение спонсоров для финансирования или прогрессирования развития проекта на следующем его этапе государственным сектором.
Эксперты подчеркивают особую важность политической поддержки, необходимой для того, чтобы сдвинуть проект с мертвой точки. Однако для получения политической поддержки необходимо, чтобы спонсоры имели надежный и заслуживающий доверия бизнес,
способный представить в первую очередь политически заинтересованные стороны [4].
Дальнейшее развитие политических перспектив СЭР можно определить, проведя различие между центральными и местными правительствами на основе субфакторов, которые имеют решающее значение для проектов ГЧП и бизнес-решений. Центральное правительство должно быть уверено в том, что проект согласуется с политикой и приоритетами, СЭР и финансовые обязательства по проекту получат политическую поддержку. Местные правительства должны иметь информацию о том, что проект подходит и увязан с политикой и приоритетами, утверждены финансовые обязательства и политическая поддержка проекта.
Все эксперты отмечают, что приоритетную позицию должно занимать центральное правительство, а затем органы местного самоуправления, поскольку местные власти зависят от центрального правительства из-за выделяемых финансов и проводимой политики. В рамках центрального правительства финансовые обязательства по проекту сопутствуют связи с основными проектами, которые уже поддерживаются или реализованы центральным правительством, и политическая поддержка проекта согласуется с приоритетами в политике. Эксперты рассматривают политику и приоритеты проекта как изменчивые в пределах их организации.
В идеальном случае бизнес, сильно ориентированный на политическую поддержку проектов, при оценке политических рисков и стоимости испытывает ограничения из-за недостаточности политической информации для принятия решений бизнес-структурами. Политическая поддержка и риски, связанные с этой поддержкой, являются одним из важнейших вопросов для спонсоров во время развития проекта.
Политическая поддержка должна проявляться на двух уровнях: местном и центральном в виде государственной поддержки правительством страны, членов парламента (депутатов). На ранней стадии развития проектов ГЧП значительный акцент должен быть сделан на включение в проект спонсирования и получение поддержки центральных и местных органов, так как без этого невозможно проект реализовать, несмотря на наличие технически обоснованного бизнес-кейса. После того, как эти два уровня политической поддержки будут реализованы, спонсор проекта должен сосредоточиться на операциях, реализуемых с помощью ГЧП и обновления политики на основе прогрессивных бизнес-процессов [6].
Несмотря на наличие спонсоров проекта и консультантов по разработке надежных бизнес-кейсов, соответствующих экономическому обоснованию на основе передового опыта, эксперты склонны заявлять о необходимости устранения политической неопределенности. Однако уровень политической поддержки часто подвержен изменениям в связи с предстоящими выборами и другими приоритетами политического сектора. Некоторые проекты ГЧП получают политическую поддержку и доступ к фондам развития в преддверии выборов. Тем не менее эти проекты не имели дальнейшего развития. В то же время проекты ГЧП, которые получили настоящую политическую поддержку правительства и парламента, несмотря на изменение первона-
чальных целей финансирования, при наличии значительных средств для развития достигли цели, обозначенные в договоре.
Эксперты считают, что по подлинной политической поддержке можно судить о возможности возникновения политического риска и риска в области финансирования проекта ГЧП, поскольку такие проекты часто демонстрируют быстрое принятие решений по вложению средств на их реализацию или принятие рисков проекта, что позволяет обеспечить выполнение договора. Вопросы, рассматриваемые многими экспертами, сводятся к тому, как применить методы экспресс-анализа для определения подлинного политического интереса к проекту. Отсутствие полной политической информации о проекте ослабляет основу для принятия стратегических решений, в результате чего корпоративные лица, принимающие решения, основывают свое решение на данных, имеющих статус неизвестных критических факторов, которые находятся вне их контроля. Тем не менее этот риск часто сопровождает принятое корпоративное решение руководителями и спонсорами, полагающими, что они оказывают «подлинную» политическую поддержку проекту, когда в действительности они этого не делают. В этих случаях принятие стратегии имеет важное значение для снижения риска существенных потерь, средств и времени на разработку проекта ГЧП. При этом эксперты единодушны в том, что подобное невозможно в явном виде в традиционном бизнесе, так же как это политически неприемлемо для оказания поддержки проекта, который нежизнеспособен, и никакие ссылки на то, что это крупный проект национального масштаба, экономического значения не имеют [7].
Таким образом, вышеобозначенные риски, присущие проектам ГЧП, связаны с политической поддержкой принятия решений. Хотя традиционные методы часто используются спонсорами для оценки рисков проекта, как правило, они основаны на учете «жестких» рисков проекта, которые относительно легко идентифицировать. Для инвестиций в инфраструктуру проектов ГЧП необходим учет мягких рисков, влияющих на инвестиции, которые имеют решающее значение для общего успеха проекта или его неудачи. Следует учитывать критическое значение мягких рисков для общей и политической поддержки, поскольку это является еще одним способом выражения политического риска. Любое неправильное восприятие риска может привести к увеличению ставок по кредитам, падению кредитоспособности и иным неблагоприятным условиям для проекта.
Несмотря на проблемы конфиденциальности и давление общественности по вопросам отчетности о реализации проектов ГЧП, информация о финансовых обязательствах центрального правительства, необходимых для правильного экономического обоснования, включает в себя разработку и распространение комментариев, резюме о расходах (годовых, общих) на реализацию проекта, о мерах по политической под-
держке проекта основными политическими партиями. Необходимо также указывать сведения о крупном спонсоре проекта, который является неотъемлемой его частью и поддерживает или гарантирует поддерживать обязательства правительства.
С помощью этих мер может быть выявлена значительная часть политических рисков, они станут более прозрачными, что позволит проводить более целесообразную политику при приятии бизнес-решений, сократить время и затраты на некачественную разработку проекта. Критический подход к информации позволит спонсорам проекта осуществить разработку стратегии выхода и смягчения политических рисков.
1. Annon M.J. Risk Analysis: Theory and Practice within PFI // Private Finance Initiative Journal. 1997. Vol. 2. № 5. Р. 10 - 13.
2. Annon M.J. Theoretical and Practical Applications of Risk Analysis with the Private Finance Initiative Development, Financing and Implementation Infrastructure / Loughborough University, PTRC Education and Research Services Ltd, 1998.
3. Ethi S. Political Risk Analysis and Direct Foreign Investment: Some Problems of Definition and Measurement // California Management Review. 1986. XXVIII. № 2. P. 57 - 68.
4. Ettis M. The Challenge of Political Risk Exploring the Political Risk Management of Swedish Multinational Corporations / Department of Political Science, Stockholm University, 2004.
5. Icallef M. Political Risk Assessment // Columbia Journal of World Business. 1981. Vol. 16. № 2. P. 47 - 52.
6. Ilburn F. Use of Scenarios in Strategic and Political Risk Analyses // Handbook of Business Strategy. 2005. Vol. 6. № 1. P. 25 - 30.
7. Imon J.D. Political Risk Assessment: Past Trends and Future // Columbia Journal of World Business. 1982. Vol. 17. № 3. Р. 62 - 70.
8. Llan N. and Avis J. Strategic Risks-thinking about them Proceedings of ICE, Differently // Civil Engineering. 2006. Vol. 159. № 6. Р. 10 - 14.
9. Llers V. Political Risk Assessment: theory and the experience of Dutch firms // International Business Review. 1996. Vol. 5. № 3. P. 303 - 318.
10. Metronet A. ^llapse Could Leave TfL with Bill // Daily Telegraph. 2007. September, 23. URL: http://www.telegraph.co.uk/ finance/markets/2816293/Metronet-collapse-could-leave-TfL-with-bill.html.
11. Oostmore L.M. Risk Allocation in the Private Provision of Public Information // International Journal of Project Management. 2007. Vol. 25. № 1. P. 66 - 76.
12. Oostmore M., Aftery J., Eilly C. andIggon D. Management in Projects. 2nd ed. Abingdon: Taylor and Francis, 2006.
13. Selection and Application of SO Risk Management Tools and Techniques for Build - Operate - Transfer Projects // Industrial Management and Data Systems. 2004. № 4. Р. 334 - 346.
14. Stefan H. Robock. Political Risk: Identification and Assessment // Columbia Journal of World Business. 1971. July - August. Р. 6 - 20.
15. Ummel R.J. and Enan D.A. How Multinationals Analyze Political Risk // Harvard Business Review. 1978. № 54. P. 67 - 76.
