CC BY
149
удк 005:004 Сергей Александрович Овчинников,
советник Правительства Саратовской области, Ovchinnicov@ssea.runnet.ru эксперт Международной неправительственной
некоммерческой экспертной организации ««Concordia-Eu-Ru» (Брюссель, Бельгия), руководитель академических программ Международной неправительственной экспертной организации в области IT-технологий и информационной безопасности ISACA, доктор исторических наук, профессор, проректор, директор научно-образовательного Центра «Инфо-ЭПР»,
СГСЭУ
Максим Альбертович Фатеев,
кандидат экономических наук, профессор, президент Торгово-промышленной палаты Саратовской области
АКТУАЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ ГОСУДАРСТВЕННО-ЧАСТНОГО ПАРТНЕРСТВА В ЭЛЕКТРОННОМ ПРАВИТЕЛЬСТВЕ
В статье отмечено, что за последние годы за рубежом появилось довольно много исследований по проблемам государственно-частного партнерства (ГЧП) в электронном правительстве, что связано с расширением применения информационно-коммуникационных технологий (ИКТ) для решения задач оказания государственных услуг. Рассмотрены вопросы управления механизмом ГЧП в электронном правительстве в качестве средства для ускорения процесса реформ предоставления госуслуг гражданам, предприятиям, организациям и другим государственным учреждениям. Отмечены ключевые аспекты, которые играют важную роль в повышении эффективности и целесообразности применения ГЧП, особенности и значение политики, программ, услуг и инструментов, которые могут способствовать привлечению частного сектора к деятельности в областях, являвшихся до сих пор прерогативой правительства. С учетом того, что ГЧП в электронном правительстве - это сложный механизм, который должен охватывать широкий круг вопросов и многие области, такие как инфраструктура, приложения, учреждения, люди, важно понять те нюансы этого феномена, которые помогут признать ГЧП как необходимость, чтобы облегчить финансовые трудности правительства и в то же время повысить эффективность оказания госуслуг. Подчеркнуто, что оптимальная выгода от ГЧП может быть получена только при хорошем управлении, обеспечении прозрачности и выполнении политических обязательств, связанных с наличием соответствующей правовой, институциональной и нормативно-правовой базы и адекватного местного потенциала (человеческого, финансового), стратегий внедрения ГЧП, которые реально могут быть претворены в жизнь.
Ключевые слова: государственно-частное партнерство (ГЧП), электронное правительство, информационно-коммуникационные технологии (ИКТ), эффективность оказания госуслуг, стратегии внедрения ГЧП.
S.A. Ovchinnikov, M.A. Fateev
THE ACTUAL ISSUES OF PUBLIOPRIVATE PARTNERSHIP IN E-GOVERNMENT
The article points out that a lot of researches on issues of the state-private partnership in electronic government appeared abroad for the last years. It was connected with the increasing of information- communicative technologies applied to render some state services. The mechanism of management of the state-private partnership in electronic government for speeding up the reform process in rendering state services are considered in the article. The key aspects playing an important role in effective implementation of such services are proved. Peculiarities and essence of the policy, programs, services and tools which may involve a private sector in the spheres used to be only the state ones are considered. The state-private partnership in electronic government is a complex mechanism concerning a wide range of spheres and services such as infrastructure, application, people, establishments, so far it is important to understand the specificity of this phenomenon which may decrease the financial problems of the state and make these service efficient as well. It is stressed that the real benefit may be gained only due to a good management, transparency and fulfillment of political obligations linked with the relative legal, institutional, regulative-legislative bases , appropriate local potential (human and financial), the implementation strategies which may be really fulfilled.
Keywords: state-private partnership, e-government, information-communicative technologies, efficiency of service rendering, implementation strategies.
За последние годы за рубежом появилось довольно много исследований по проблемам государственночастного партнерства (ГЧП) в электронном правительстве. Такая активность связана с тем, что использование и применение информационно-коммуникационных технологий (ИКТ) в настоящее время принято считать мощными двигателем экономического роста. При этом в центре внимания исследователей находится вопрос о том, как управлять ИКТ в качестве средства для ускорения процесса реформ предоставления госуслуг гражданам, предприятиям, организациям и другим государственным учреждениям [7; 8; 9].
Имеющийся опыт и знания в настоящее время позволяют сосредоточить внимание на различных аспектах электронного правительства и особенностей, которые должны быть приняты во внимание на национальном, субрегиональном, национальном, региональном и местном уровнях. Кроме того, существует необходимость понимания ключевых аспектов, которые играют важную роль в повышении эффективности и даже целесообразности применения ГЧП в таких ситуациях, особенностей и значения политики, программ, услуг и инструментов, которые могут способствовать привлечению частного сектора к деятельности в областях, являвшихся до сих пор прерогативой правительства.
ГЧП в электронном правительстве - это сложный механизм, который должен охватывать широкий круг вопросов и многие области, такие как инфраструктура, приложения, учреждения, люди, политика. Поэтому важно понять нюансы этого феномена, что поможет признать ГЧП как необходимость, чтобы облегчить финансовые трудности у правительства и в то же время повысить эффективность оказания госуслуг. По этой причине ГЧП приобретает все более важное значение, особенно в контексте нынешнего финансового кризиса. Однако следует отметить, что оптимальная выгода от ГЧП может быть получена только при хорошем управлении, обеспечении прозрачности и выполнении политических обязательств, связанных с наличием соответствующей правовой, институциональной и нормативно-правовой базы и адекватного местного потенциала (человеческого, финансового), стратегий внедрения ГЧП, которые реально могут быть претворены в жизнь.
Идея внедрения ГЧП в области электронного правительства возникла на основе того, что многие правительства успешно использовали модели ГЧП в других секторах, таких как водоэнергоснабжение, транспорт и т.д. Необходимо учитывать, что технологические ноу-хау, необходимые для большинства инициатив электронного правительства, осуществляются прежде всего в частном секторе (особенно в странах с развивающейся экономикой), что имеет важное значение для обеспечения успеха электронного правительства.
Всемирный банк определяет электронное правительство как «использование информации и коммуникационных технологий правительством по улучшению ассортимента и качества информации и услуг, предоставляемых гражданам, предприятиям, организациям гражданского общества, другим правительственным учреждениям эффективным экономически и удобным способом, что делает правительство более прозрачными и подотчетным гражданам, способствует укреплению демократии» [6].
Для реализации проектов ГЧП в области электронного правительства необходимы соответствующая методология и руководство [5]. Организация и последовательность действий в этом направлении основываются на последовательности шагов, которые необходимо соблюдать при фактической реализации ГЧП в области электронного правительства. Порядок и последовательность действий должны отражать цикл проекта ГЧП, включая следующие моменты:
- цель и формат ГЧП, выработка политики и руководящих принципов его использования;
- понимание целей и обоснование применения ГЧП в области электронного правительства;
- методы создания соответствующих политических, правовых, организационных условий и нормативноправовой базы для ГЧП в электронном правительстве;
- методы выявления и отбора соответствующих проектов для ГЧП в области электронного правительства;
- методы анализа и структурирования проекта электронного правительства для обеспечения его жизнеспособности;
- методы осуществления тендеров и закупок проектов ГЧП в области электронного правительства;
- методы для заключения контрактов и финансирования проектов ГЧП в области электронного правительства;
- методы управления контрактами ГЧП и мониторинг реализации проектов ГЧП в электронном правительстве.
В силу многих факторов некоторые этапы жизненного цикла проекта ГЧП требуют различных дискретных шагов, поэтому каждая ГЧП-технология должна быть реализована с использованием согласованных форматов.
Государственно-частное партнерство в области электронного правительства можно определить как юридически закрепленное договором отношение между организацией частного сектора и государственным органом. Договор требует от частного партнера конкретных мер для доставки желаемых электронных государственных услуг, для которых частный сектор должен инвестировать часть своих ресурсов (финансовых, технологических, временных, репутационных и т.д.) и нести ответственность за некоторые риски предоставления услуг, платежи по которым частному партнеру производятся только в обмен на фактическое исполнение и доставку услуг.
Таким образом, ГЧП в электронном правительстве включает широкий спектр контрактов, в которых существуют разного уровня риски проекта. Например, в некоторых ГЧП государство может нести ответственность за финансирование и владеть основным электронным проектом сетевой инфраструктуры и оборудованием объектов, в то время как эксплуатация нового сервиса электронного правительства, который использует эту сеть, осуществляется подрядчиком в виде ответственного частного партнера [11].
Основные характеристики, которые определяют ГЧП в электронном правительстве, должны быть юридически закреплены договором между государственным сектором и частным подрядчиком и определяют сферу электронной доставки услуг, которые ранее традиционно предоставлялись правительством. Для этого требуются инвестиции со стороны частного подрядчика, переводы на него некоторых ключевых рисков, в том числе по про-
♦--------------------------------------------------
ектированию новых электронных услуг, их установке и настройке и т.д.
ГЧП могут даже включать совместное принятие контрактов, по которым новая компания создается сочетанием частного инвестора или инвесторов и регулятора, который затем подписывает контракт на поставку конкретной электронной правительственной услуги.
Риски распределяются между государственным участником и частной стороной договора - это именно то, что формирует партнерство. Операционные риски распределяются на партнера из частного сектора (как правило, это коммерческие риски), а политические риски
- на партнера из государственного сектора. Но на практике существует множество рисков, которые не попадают в категории коммерческих или политических, такие риски распределяются между сторонами на основе переговоров [1; 2].
ГЧП стали популярны еще в конце 1980-х - начале 1990-х гг., поскольку возникла необходимость удовлетворения растущего спроса на расширение и восстановление инфраструктуры и телекоммуникационных сетей, а также других секторов. Используя ГЧП как инструмент для выполнения своих обязательств перед гражданами, правительства смогли воспользоваться современными электронными технологиями и опытом частного сектора, чтобы избежать чрезмерной нагрузки на ограниченные бюджеты. Граждане при этом пользуются более эффективной формой предоставления услуг, иногда снижаются сборы с пользователей, заметен экономический рост в тех секторах, которые стремятся бороться за выгодные контракты ГЧП.
Целями ГЧП в области электронного правительства являются:
- привлечение новых инвестиций частного сектора для того, чтобы использовать государственные средства при развитии электронного правительства, в том числе и основной информационной и коммуникационной инфраструктуры технологий и оборудования, а также при поставке услуг гражданам;
- привлечение частного сектора, его опыта, технологий и инноваций при проектировании электронных сетей и услуг, а также извлечение выгоды из работы с частным сектором с учетом его творчества и изобретательности, а также для использования предлагаемых частным сектором маркетинговых каналов и опыта обслуживания клиентов в коммерческих целях при предоставлении услуг клиентам с использованием системы электронного правительства.
Потенциальными преимуществами ГЧП в области электронного правительства являются:
- увеличение темпов распространения услуг электронного правительства, приложений и инфраструктуры в связи с финансовым участием частного сектора посредством инвестиций и участия в прибылях;
- использование более совершенных технологий при проектировании и наличие индивидуальных инженерных систем, предоставляемых частным сектором;
- повышенное внимание к результатам способствует улучшению качества оказания услуг и повышению удовлетворенности клиентов, а также обусловливает использование возможностей более способного к новациям отечественного частного сектора.
---------------------------------------------------♦
Рассмотрим формы ГЧП, предназначенные для применения в электронном правительстве. Большинство из них включают в себя:
- контракты на оказание электронных услуг, обслуживание и управление средствами ИКТ;
- совместное владение проектами и их финансирование;
- договор об оказании электронных услуг и менеджмент в сфере ИКТ.
Три наиболее популярных механизма реализации договоров сторон ГЧП - сервис, управление и лизинг.
Так, например, в США в штате Вирджиния заключаются контракты на управление многих регулирующих сфер офисов. При этом применяется метод координации всех автоматизированных рабочих мест в организации, контроль за установкой, операциям, техническое обслуживание аппаратного и программного обеспечения на каждой рабочей станции и оказание поддержки справочной службы. Государство платит за эту услугу частному оператору фиксированную плату. Частный подрядчик имеет стимулы управлять операциями как можно более эффективно, а государство экономит средства за счет покупок компьютерной техники. Правительство штата Техас поддерживает государственно-частное партнерство с «Bearing Point» для проектирования и управления мультисервисной платформой с целью обеспечения доступа граждан почти ко всем государственным услугам в Интернете. В Канаде и большинстве европейских стран используются возможности частных компаний, предоставляющих государственные услуги. Все большее число развивающихся стран также заключают частные контракты в секторе оказания госуслуг [17].
Ценность любой новой системы электронного правительства определяется качеством и полнотой передаваемой информации. На практике для многих проектов ГЧП электронного правительства возникает соблазн сделать ставку на дизайн и разработку новой сети ИКТ или системы, при этом за рамками внимания остаются вопросы повышения качества, полноты, точности и актуальности информации, которая будет продвигаться по новой системе.
Разработка и внедрение ГЧП в области электронного правительства требует долгосрочной политической воли и четкой государственной политики, выработки и принятия нормативно-правовой базы и институциональных рамок, в которых ГЧП в электронном правительстве могут развиваться и работать.
Этот процесс должен включать в себя следующие компоненты:
- обязательства со стороны политического руководства;
- успешные партнерские отношения между государственным и частным сектором. Они могут быть, только если есть четкая фиксация прав и обязанностей как со стороны правительства, так и со стороны организаций частного сектора, что должно иметь прочную правовую основу, а не основываться на простых публичных заявлениях о функциях и операциях ГЧП.
Самые высшие государственные должностные лица должны быть готовы принять активное участие в поддержке государственно-частного партнерства, а также руководить развитием всех его направлений. Хорошо информированные политики могут играть важную роль
в минимизации негативного мнения о значении для граждан эффективно развивающегося государственночастного партнерства [3].
Не менее важной проблемой является необходимость формирования уставного фонда для осуществления ГЧП в области электронного правительства. Существующие законы могут ограничивать или вносить неопределенность относительно законности формирования и управления государственным и частным сектором в сфере ГЧП. Без ясности и определения ведущей роли частного сектора эти совместные партнерства часто рассматриваются как высокорисковые предприятия, которые не хотят нести различные виды рисков, правительства не желают стимулировать их вкладывать средства в технологически инновационные и коммерческие творческие решения [10].
В ряде стран создано эффективное законодательство для содействия совместной работе с частным сектором. К сожалению, любое восприятие риска, реальное или только мнимое, имеет тенденцию к увеличению затрат на реализацию проекта электронного правительства. Эти правовые неопределенности обычно делают ГЧП в электронном правительстве менее осуществимыми и привлекательными для частного сектора. После установления партнерства государственный сектор должен и впредь активно участвовать в проектах на всех уровнях, особенно в мониторинге эффективности каждого проекта ГЧП и электронного правительства, реализации электронной политики в целом. Постоянный мониторинг работы каждого контракта ГЧП электронного правительства имеет решающее значение для обеспечения его успеха. Этот контроль может сосредоточиться на конечных результатах партнерства (например, при определении уровня удовлетворенности оказанием услуги гражданам), может осуществляться на ежедневной, еженедельной, ежемесячной или ежеквартальной основе. Частота определяется в бизнес-плане или договоре. Этот мониторинг помогает правительству разъяснять гражданам положительные качества проекта [4].
Каждая сторона должна знать заранее, чего ей следует ожидать от партнерства. Тщательно разработанный план позволит существенно увеличить вероятность успеха партнерства. Этот план часто разрабатывается с помощью внешних экспертов, которые хорошо знакомы с данной областью. Скорее всего, план будет напоминать подробный договор, четко описывающий обязанности как государственного, так и частного секторов. В дополнение к определению соответствующих обязанностей сторон хороший план или договор будет включать в себя четкое определение метода разрешения споров, потому что не все случаи в нем можно предвидеть.
Большое количество граждан будет зависеть от реализации проекта ГЧП в электронном правительстве, причем не только государственных служащих и партнеров из частного сектора. При этом затрагиваются интересы части общества, получающей услуги, высказываются мнения, зачастую содержащие серьезные заблуждения о партнерстве и его значении для широких слоев населения. Важно налаживание открытого и откровенного общения с заинтересованными сторонами, чтобы свести к минимуму потенциальное негативное отношение при создании партнерства.
Необходим выбор такого количества электронных государственных услуг, которое может быть подходящим для реализации решения через ГЧП. Следует учитывать, что не все потенциальные проекты могут быть готовы к передаче на обслуживание ГЧП. Часто ключевые реформы и подготовка должны быть завершены в пределах определенной сферы государственных услуг, прежде чем контракт ГЧП будет реализован. Проекты электронного правительства должны иметь право выбора характеристик услуг исходя из необходимости, доступности по цене, ограничений неопределенности, возможности для частного сектора реализации инноваций и т.д. При формировании государственно-частного партнерства крайне важно, чтобы обе стороны были настроены на разумные ожидания от его результатов - особенно это касается государственного сектора.
В любом контракте на поставку услуг в течение длительного периода времени (более 2 - 3 лет) самая низкая ставка не всегда является лучшей. На практике ставки для долгосрочных контрактов услуг зачастую занижены, являются причиной более низкого качества обслуживания и предполагают, что риск изменения обстоятельств в течение срока действия договора будет покрываться за счет сборов с клиентов. Таким образом, правильный выбор частного партнера должен позволять правительству выбрать ставку, которая обеспечивает лучший результат при долгосрочных отношениях.
Важно, чтобы государственный и частный секторы договорились о ключевых процессах управления в начале формирования ГЧП-отношений. Необходимы создание надлежащих политических рамок для ГЧП в области электронного правительства. Разработка и реализация эффективной политики в области ГЧП электронного правительства предполагает соблюдение со стороны политиков согласованного определения цели ГЧП, в том числе основных требований (доступности, соотношения цены и качества, прозрачности закупок, распределение рисков и т.п.), которые должны неукоснительно соблюдаться структурой ГЧП.
ГЧП-политика в электронном правительстве является фундаментом, на котором разработаны и подготовлены законы и правила, поскольку создание политической основы для ГЧП в области электронного правительства, как правило, служит первым шагом в процессе установления общих рамок для ГЧП.
Таким образом, создание и внедрение четкой политики электронного правительства в отношении ГЧП имеет решающее значение как для достижения успеха, так и с целью нивелирования дорогостоящих неудач. ГЧП-политика электронного правительства должна быть сформулирована и распространена в виде официального документа правительства, в котором следует сначала определить, что именно считается ГЧП электронного правительства. Затем необходимо подтвердить четкую поддержку правительством ГЧП в качестве опции для предоставления и улучшения электронных государственных услуг и объяснить, почему эта поддержка существует. В документе следует указать, какие обязанности несут государственные органы в результате реализации новой политики ГЧП. Так, любые управляющие организации, предлагая новый проект услуг электронного правительства, должны включать анализ потенциала использования ГЧП для реализации проекта электрон-
ного правительства и привлечения частных инвестиций для уменьшения расходов бюджетных средств. Документ должен содержать определение основных принципов оценки проектов и закупок этих проектов реализации ГЧП в электронном правительстве.
1. Овчинников С.А., Гришин С.Е. Комплексный подход к рассмотрению теории управления рисками при внедрении информационных технологий // Вестник СГСЭУ. 2011. № 5 (39). С. 188 - 191.
2. Овчинников С.А., Гришин С.Е. Причины и условия неудач внедрения электронного правительства // Вестник СГСЭУ. 2011. № 4 (38). С. 177 - 180.
3. Овчинников С.А., Тагиев К.Д. Концепции электронного правительства: критический взгляд на идеологию нового государственного управления // Вестник СГСЭУ. 2012. № 3 (42). С. 147 - 153.
4. ChanA.P.C., ChanD.W.M, ChiangY.H., TangB.S., ChanE.H.W., Ho K.S.K. Exploring Critical Success Factors for Partnering in Construction Projects // Journal of Construction Engineering and Management. ASCE. 2004. Vol. 130. № 2. Р. 188 - 198.
5. Chow L.K. Incorporating Fuzzy Membership Functions and Gap Analysis Concept into Performance Evaluation of Engineering Consultants / The University of Hong Kong. HKSAR, 2005.
6. Estache A., Juan E, Trujillo L. Public-Private Partnership // The World Bank Sustainable Development Vice-presidency Policy Research Working Paper. 2007. December.
7. Grant T. Keys to Successful Public-Private Partnerships // Canada Business Review. 1996. Vol. 23. № 3. P. 27 - 28.
8. Jin X., Doloi H. Interpreting Risk Allocation Mechanism in Public-Private Partnership Projects: an Empirical Study in a Transaction Cost Economic Perspective // Construction Management and Economics. 2008. Vol. 26. № 7. Р. 707 - 721.
9. LiB, Akintoye A., EdwardsP.J., Hardcastle C. The Allocation of Risk in PPP/PFI Construction Projects in the UK // International Journal of Project Management. 2005. Vol. 23. № 1. Р. 25 - 35.
10. Medda F. A Game Theory Approach for the Allocation of Risks in Transport Public-Private Partnerships // International Journal of Project Management. 2007. Vol. 25. № 3. Р. 213 - 218.
11. Shen L.Y., Platten A, Deng X.P. Role of Public-Private Partnerships to Manage Risks in Public Sector Projects in Hong Kong // International Journal of Project Management. 2006. Vol. 24. № 7. Р. 587 - 589.
12. Tah J.H., Carr V. A Proposal for Construction Project Risk Assessment Using Fuzzy Logic // Construction Management and Economics. 2000. Vol. 18. № 4. Р. 498 - 500.
13. Treasury H.M. Public-Private Partnerships: the Government's Approach. London, 2000.
14. Yuan J., Zeng A.Y., Skibniewski M.J., Li Q. Selection of Performance Objectives and Key Performance Indicators in Public-Private Partnership Projects to Achieve Value for Money // Construction Management and Economics. 2009. Vol. 27. № 3. Р. 253 - 255.
15. URL: http://www.bmponline. org www.batf.org.
16. URL: http://www.teranet.ca/corporate/profileIndex.html.
17. URL: http://www.Texas On-line.com.
