CC BY
46
удк351 Сергей Александрович Овчинников,
советник Правительства Саратовской области, Ovchinnicov@ssea.runnet.ru эксперт Международной неправительственной
некоммерческой экспертной организации ««Concordia-Eu-Ru» (Брюссель, Бельгия), руководитель академических программ Международной неправительственной экспертной организации в области ^-технологий и информационной безопасности ISACA, доктор исторических наук, профессор, проректор, директор научно-образовательного Центра «Инфо-ЭПР»,
СГСЭУ
Зармик Мамиконович Бабаян,
заместитель председателя комиссии по экономической политике, развитию и поддержке малого предпринимательства Общественной палаты Саратовской области
НЕКОТОРЫЕ ПРОБЛЕМЫ ГОСУДАРСТВЕННО-ЧАСТНОГО ПАРТНЕРСТВА ПРИ СОЗДАНИИ ЭЛЕКТРОННОГО ПРАВИТЕЛЬСТВА В РОССИИ И РОЛЬ НЕЗАВИСИМОЙ ИНФОРМАЦИОННОЙ ЭКСПЕРТИЗЫ
В ЭТОМ ПРОЦЕССЕ
В статье рассматриваются актуальные вопросы подхода к реализации государственных и муниципальных услуг на уровне целостного межведомственного и межуровневого интегрированного подхода, что характерно для э-правительства второго поколения (э-правительство 2.0, правительство без границ), в котором предусмотрены инновационные подходы к реализации государственных услуг, обязательные для всех федеральных, региональных и муниципальных органов власти. При этом для исполнения роли координаторов и инноваторов органы власти
должны иметь соответствующий инструмент в виде независимой информационной экспертизы. Такая экспертиза пока не развита. Создание э-правительства второго поколения и реализация государственных услуг нового поколения в России с участием государственно-частного партнерства требуют значительных усилий в плане осуществления огромной подготовительной работы и внесения корректив в политику, экономику, законодательство, управленческую деятельность, подготовку кадров, развитие института независимой информационной экспертизы для эффективного общественного контроля за процессами оказания э-госуслуг населению.
Ключевые слова: государственные и муниципальные услуги, дата-центр, э-правительство, э-услуги, информатизация, зашита персональных данных, угроза информационной безопасности, государственно-частное партнерство, институт независимой информационной экспертизы.
S.A. Ovchinnikov, Z.M. Babayan
SOME CHALLENGES OF PUBLIC-PRIVATE PARTNERSHIP WITH REGARD TO DEVELOPING E-GOVERNMENT IN RUSSIA AND THE ROLE OF INDEPENDENT INFORMATION EXPERTISE
The paper deals with current challenges of providing state and municipal services in view of inter-agency and integrated approach which is typical for e-government of the second generation (e-government 2.0, government without borders), which provides for the implementation of innovative approaches to public services, mandatory for all federal, state and municipal authorities. The role of coordinator and innovator of authorities requires appropriate tools in the form of independent information expertise. Such expertise is not yet developed. The creation of e-government of the second generation and introduction of public services of the new generation in Russia with the participation of public-private partnerships require significant effort in terms of enormous preparatory work and adjustments in politics, economics, law, management, training, development of the institution of independent information expertise for effective public control over the process of providing e-government services to the public.
Keywords: state and municipal services, data center, e-government, e-services, informatization, personal data protection, information security threat, public-private partnership, institution of independent information expertise.
Реализация двух версий федеральной целевой программы (ФЦП) «Электронная Россия» свидетельствует о том, что в нашей и некоторых других странах пока используется дорогостоящий и сугубо административноведомственный, технократический подход к реализации государственных и муниципальных услуг, присущий так называемому э-правительству первого поколения (э-правительство 1.0) в противовес целостному межведомственному и межуровневому интегрированному подходу, характерному для э-правительства второго поколения (э-правительство 2.0, правительство без границ) [1], предусматривающему инновационные методы реализации государственных услуг, обязательные для всех федеральных, региональных и муниципальных органов власти. При этом для исполнения роли координаторов и инноваторов эти органы должны иметь соответствующий инструмент в виде независимой информационной экспертизы [1]. Такая экспертиза пока не развита и используется только Советом по развитию информационного общества в Российской Федерации посредством экспертно-консультативной группы, которая, однако, пока себя активно не проявила [12].
В тексте долговременной ФЦП «Информационное общество 2011 - 2020 гг.» отражен приоритет развития технологий электронного правительства и поставлена задача: государственные услуги должны осуществляться под лозунгом «сделать больше за меньшие деньги». В частности, требуется:
- обеспечить переход к информационному обществу, устойчиво развивающемуся, включающему в свою жизнь все слои граждан, с минимальным загрязнением окружающей среды;
- внедрить образовательные стандарты для воспитания граждан глобальной экономики знаний (информационного общества);
- обеспечить равный доступ к медицинским услугам и др.
Для всего этого необходимы массированные трансформационные изменения в политике, экономике, правовой сфере, административных процедурах и работе правительства в целом.
Ложное, романтическое представление, сложившееся в 1990-е гг., о том, что ИКТ являются ключевым элементом в реализации подобных изменений, разбилось о суровую реальность, которую продемонстрировало внедрение в развитых и развивающихся странах электронных правительств, сопровождающееся созданием веб-сайтов, дата-центров, оказанием э-услуг. Жизнь показала, что ИКТ не являются панацеей от всех бед, напротив, возникли такие негативные моменты, как дублирование разработок э-правительств, нерациональные затраты на ИКТ, недостаточное внимание к информатизации на уровне муниципалитетов, отсутствие капитализации произведенных затрат и критической массы потребителей государственных и муниципальных э-услуг, ограниченность доступа граждан к участию в государственном и муниципальном управлении, риски в сфере защиты персональных данных и угрозы информационной безопасности.
Большинство правительств в мире стремятся осуществлять все более широкие и комплексные политикоорганизационные, экономические и культурные преобразования с тем, чтобы найти выход из создавшейся ситуации, а также для того, чтобы ИКТ-технологии реально принесли выгоду государственному сектору.
Многие страны ЕС, Великобритания, Канада и Австралия разработали и опубликовали стратегические документы на период до 2020 г. [5], в которых они наметили решительный переход от э-правительства первого поколения к радикальной трансформации всего спектра отношений государственного сектора и пользователей государственных услуг в рамках э-правительства второго поколения. Этот процесс называется трансформацией услуг гражданам.
В нашей стране ФЦП «Электронная Россия 2002 -2010 гг.» закончилась, фактически завершив создание э-правительства первого поколения. С 2011 г. в рамках утвержденной ФЦП «Информационное общество (2010
- 2020 годы)» должны начаться создание э-правитель-ства второго поколения и реализация спектра государственных услуг нового, второго поколения (э-услуги 2.0). В этих целях намечено продолжить развитие государственно-частных партнерств и расширить сотрудничество государства с коммерческим и некоммерческим секторами [2].
В связи с этим представляет интерес реализация государственно-частного партнерства (посредничества) в программе построения э-правительства в Великобритании. В 2003 г. правительство Великобритании опубликовало и вынесло на обсуждение общественности новую политику по стимулированию сотрудничества государственных, частных и некоммерческих структур в предоставлении электронных государственных и муниципальных (общественных) услуг. В документе под названием «Политические рамки для смешанной экономики в предоставлении услуг электронного государства» изложены цели и обоснование новой политики, обозначены некоторые препятствия успеху такого сотрудничества внутри самого правительства и вне его, способы их преодоления.
Новая политика была необходима, поскольку прогресс в реализации создаваемого э-правительства Великобритании был крайне медленным, и для скорейшего и существенного преобразования общественных услуг требовались более эффективные возможности частных и некоммерческих организаций и ИКТ-технологий, без чего общественные услуги рисковали остаться непрозрачными на фоне развития персонализированной и гибкой электронной коммерции в частном секторе. Стремление развивать многоукладную экономику в секторе предоставления электронных услуг приобрело важное политическое значение, а этот новый политический документ стал основой перехода к такой экономике, поскольку в нем предлагалось создание рынка, на котором организации частного и некоммерческого секторов выступают в качестве посредников между гражданами и правительством.
Посредники из частного и некоммерческого секторов определены в этом документе как организации, предлагающие услуги, предназначенные избранным группам граждан или предприятий. Кроме того, они отличались от организаций, предоставляющих услуги по поручению правительства. Посредникам следовало быть агентами клиентов и иметь интерфейс с правительством, а не агентами самого правительства. Политические рамки базировались на совокупности принципов, включающих спецификацию набора услуг, которые могли предостав-
лять посредники, и перечень рабочих отношений между посредниками и правительством.
Правительство полагало, что такие посредники должны играть важную роль в общей стратегии строительства электронного правительства, так как демонстрировали всем министерствам возможность активно подключать посредников к предоставлению своих услуг, поскольку время, когда само государство предоставляет все электронные услуги, скоро пройдет.
Кроме того, один из ключевых принципов новой политики состоял в том, что предложения посредников должны отклоняться только в случаях явных конфликтов интересов государства и посредников. Планировалось, что за три года должна быть создана многоукладная экономика предоставления государственных услуг, в которой потребители (граждане и предприятия) смогут нанимать посредников из государственного, частного или некоммерческого секторов для создания потребителям наиболее удобных способов обращения к государственным услугам.
Правительство сформировало набор принципов, направленных на регулирование поведения всех участников многоукладной экономики, которые определяют спектр услуг, предлагаемых посредниками, характер отношений между посредниками и государством, и устранение ряда проблемных вопросов.
Прежде всего, речь идет о стимулировании заинтересованности частного и некоммерческого секторов в посредничестве, гарантиях субъектам этих секторов максимальной степени свободы и маневра в области услуг, которые могут быть предложены, а также подтверждения того, что эти услуги могут быть предложены максимально широкой клиентской аудитории. Реализация этой политики должна быть избавлена от проблем, которые были характерны для государственно-частных отношений в прошлом: отказ ведомств сотрудничать с внешними организациями, тенденция к затягиванию сроков переговоров и волокита с предоставлением доступа к информации, отказ возможным посредникам в использовании собственных брендов при оказании услуг и т.п. [7].
Рассмотрим принципы вовлечения посредников в смешанную экономику на основе политики по стимулированию сотрудничества государственных, частных и некоммерческих структур в предоставлении электронных государственных и муниципальных (общественных) услуг в Великобритании.
1. Посредники - это организации, предлагающие услуги, нацеленные на избранные группы клиентов, будь то граждане или компании. Они не предлагают услуги от имени государственного сектора и не должны позиционировать себя в качестве представителей государства. Посредник выступает как агент конечного потребителя.
2. Посредники должны иметь возможность свободно предлагать свои услуги любым клиентам.
3. Посредники имеют право предлагать любые легальные продукты или услуги.
4. Министерства могут отклонять предложения посредничества только на основании очевидного конфликта предложения с политикой ведомства или в том случае, когда соглашение с конкретным посредником будет
препятствовать предоставлению той же услуги другими посредниками.
5. Переговоры о посредничестве на каждом этапе от рассмотрения предложения до заключения договора должны быть ограничены по времени.
6. Партнерские отношения с посредниками будут работать лучше, если обе стороны имеют естественный взаимный интерес в совместной деятельности и посреднику не требуется вознаграждение. В некоторых случаях посредники могут получать справедливое вознаграждение.
7. Любые требования к посредникам возмещать потребление ресурсов государственного сектора должны удовлетворяться в соответствии с существующими указаниями казначейства.
8. Посредники должны соответствовать требованиям законодательства, которые позволяют им эффективно посредничать в предоставлении государственных услуг.
9. Посредники и ведомства должны применять одни и те же государственные технические стандарты для обеспечения интероперабельности и обмена информацией.
10. Посредники могут ожидать предоставления им эффективного и экономичного доступа к государственным информационным и человеческим ресурсам, с тем чтобы успешно выполнять свою роль в предоставлении государственных услуг.
11. Посредники могут использовать свои собственные торговые марки.
12. Посредники не должны злоупотреблять своим доминирующим положением на рынке.
Остальные принципы регламентируют вопросы оплаты работы посредников правительством, правовых обязательств посредников и предотвращения антимонопольной практики со стороны какого-либо доминирующего игрока на рынке.
Таким образом, приведенный выше свод принципов отражает довольно реалистичный взгляд правительства как на текущее состояние, так и на будущие проблемы в связи с реализацией политики посредничества. Рациональной основой новой политики является то, что использование посредников в одинаковой степени принесет выгоды государству, гражданам и посредникам.
Выгоды для государства. Предполагается, что привлечение посредников к оказанию государственных услуг позволит правительству со временем расширить общее количество каналов доставки услуг и позволит предложить государственные услуги привлекательным для клиентов образом, потому что частные и некоммерческие организации находятся к клиентской базе ближе, чем правительство, могут предоставить больше того, что хотят клиенты, и таким способом, каким они хотят.
По сути, это означает, что посредники рассматриваются как способ улучшения отношений между государством и гражданином. Не исключено, что посредники могут предоставлять правительству детализированную информацию из своих клиентских баз данных (например, о сегментации и предпочтениях клиентов), и правительство тогда получит возможность воспользоваться этой информацией для уточнения состава и требований к государственным услугам, что приведет к повышению ценности государственных ресурсов, на которых они базируются.
Посреднические организации будут играть ключевую роль в повышении востребованности электронных услуг, и это важно, если учесть довольно низкий текущий уровень использования большинства онлайн-услуг, монопольно предоставляемых государством.
Еще один источник выгод для правительства состоит в том, что создание рынка конкурирующих посредников в любой сфере услуг будет снижать расходы правительства, поскольку давление рынка обеспечивает сокращение операционных издержек посредников по сравнению с существующей стоимостью трансакций внутри государства, а внедрение новых каналов взаимодействия с гражданами через посредников предоставляет правительству возможность для снижения расходов на обеспечение доступа к государственным услугам по всем существующим каналам за счет передачи части каналов посредникам и перехода на использование меньшего числа прямых каналов к государственным ресурсам.
Эти источники выгод помогут управлять ключевым риском, связанным с процессом создания электронного правительства, с разработкой и эксплуатацией дорогостоящих онлайновых услуг, которые впоследствии никто не использует.
Данный документ определяет в качестве основного критерия успеха политики насаждения посредничества рост востребованности вводимых в строй государственных услуг [11].
Выгоды для посредников. Зависят от добавляемой ими к государственным услугам ценности для клиентов. Некоторые из них будут без изменений вносить государственные услуги в портфель своих услуг, другие станут выступать в роли консультантов граждан в их отношениях с государством (например, в вопросах налогообложения), а третьи будут использовать существующие ресурсы государственной информации для предоставления на их базе услуг для граждан более высокой ценности, чем предоставляют органы государственного сектора [9].
Независимо от ролей посредников их основные выгоды сводятся:
- к добавлению в свой портфель новых, популярных, привлекательных и удобных государственных услуг и, вполне естественно, к увеличению своей клиентской базы за счет новых потребителей этих услуг;
- укреплению «преданности» существующих клиентов за счет предложения им новых услуг;
- укреплению своих позиций на конкурентном рынке за счет увеличения клиентской базы и спектра предоставляемых услуг.
С финансовой точки зрения выгода посредников состоит и в том, что они могут брать с клиентов дополнительные деньги за добавляемую ими ценность государственных услуг: например, за удобство работы через универсальное единое окно с пакетами слуг, каждый из которых в целом решает ту или иную проблему клиентов. Иногда работа через посредника, добавляющего ценность к государственным услугам, формирует у потребителя экономию в связи с грамотным расчетом налогов или других обязательных платежей. За это посредник может получать дополнительное вознаграждение.
Примерами успешной посреднической деятельности, намеченной государством, является повышение цен-
ности услуг министерства труда и пенсий, реализуемое в связи с самооценкой доходов в стране проживания для расчета оплаты или переплаты налогов [10].
Выгоды для граждан. Значительно большие выгоды от посреднической деятельности в сфере госуслуг получают граждане и компании, потому что им предоставляется более широкий спектр услуг, больше удобств доступа к ним и более высокое их качество. Поскольку посредники всегда стараются добавить больше ценности к отношениям со своими клиентами и поскольку они работают в рамках рыночной конкуренции, считается, что они будут внедрять инновационные подходы к проектированию и реализации услуг, привлекательные для клиентов. Услуга по самооценке доходов в стране проживания для расчета оплаты или переплаты налогов служит примером того, что востребованные услуги порождают наличие на рынке нескольких конкурирующих посредников, что обеспечивает непрерывность предоставления услуги при уходе с рынка кого-то из них [8].
Следовательно, можно сделать вывод о том, что в данном случае все заинтересованные стороны оказываются в выигрыше. Государство обеспечивает объем работ малому и среднему бизнесу со всеми вытекающими из этого налогами и занятостью. Посредники зарабатывают на жизнь своим трудом. А граждане по своему желанию получают услуги высокого качества по удобным им каналам в удобное время и в удобном для них месте.
Столь пространные рассуждения нам были необходимы, чтобы попытаться «примерить» эти требования к особенностям оказания э-госуслуг второго поколения с применением государственно-частного партнерства в нашей стране. Выводы о возможности или невозможности их использования можно сделать, получив ответы на следующие вопросы:
1) имеются ли в России законодательная, нормативная, методическая базы, система государственного или общественного контроля для обеспечения государственно-частного партнерства в рассматриваемой сфере? -ответ однозначен: нет, пока не имеются;
2) можно ли коммерческим структурам вверять огромный по финансовым объемам, крайне сложный и конфликтный спектр оказания государственных услуг населению, с которыми и государственные структуры справляются не всегда качественно? (Не произойдет ли при этом катастрофа, которая отобьет у граждан желание общаться с государством в электронном виде, и не вызовут ли неизбежные при этом мошенничество, воровство, коррупция, постоянный и необоснованный рост тарифов возникновение очагов повышенной социальной напряженности среди населения?) - считаем, что нельзя;
3) могут ли не подготовленные, не обученные по вопросам менеджмента э-правительства, не оснащенные современными техническими средствами и технологиями посредники оказывать э-госуслуги гражданам, добавлять новые, популярные, привлекательные и удобные государственные услуги, расширять заинтересованность на этой основе клиентской базы путем привлечения новых потребителей новых услуг, укреплять доверие клиентов к их деятельности? - полагаем, что нет;
4) готовы ли органы государственной власти к тому, чтобы осуществлять эффективный и независимый контроль за деятельностью посредников с целью уточнения обоснованности выгод, которые вытекают из политики внедрения посредничества, по улучшению качества оказываемых э-услуг гражданам, непрерывности предоставления услуг, снижения затрат и улучшения на этом фоне общего восприятия правительства гражданами?
- ответ однозначен: нет, не готовы;
5) готовы ли коммерческие структуры надлежащим образом использовать вверенную им государственную информацию, соблюдать требования законодательства о защите персональных данных и коммерческой тайны, применяя в этих целях сертифицированные технические средства и обученный персонал? - полагаем, что пока не готовы [3; 4].
Таким образом, можно сделать вывод, что создание э-правительства второго поколения и реализация государственных услуг нового, второго поколения в России с участием государственно-частного партнерства требует значительных усилий в плане осуществления огромной подготовительной работы и внесения корректив в политику, экономику, законодательство, управленческую деятельность, подготовку кадров, развитие института независимой информационной экспертизы для эффективного общественного контроля за процессами оказания э-госуслуг населению.
1. Дрожжинов В.П. Проблема оптимизации консолидированного бюджета на ИКТ. URL: http://www.cnews.ru/reviews/ ppt/09_04_2010/drozhzhinov.pdf (дата обращения: 20.06.2012).
2. Итоги заседания Правительства Российской Федерации 29 июля 2010 года (пресс-релиз). URL: http://www.government. ru/docs/11602 (дата обращения: 22.06.2012).
3. Овчинников С.А., Семенов В.П. Проблемы стандартизации, совместимости и взаимодействия органов государственной власти, бизнес-процессов и граждан в условиях широкого внедрения информационных технологий // Вестник СГСЭУ. 2011. № 2 (Зб). С. 217 - 220.
4. Овчинников С.А., Трофименко А.В. Зарубежный опыт построения электронного правительства и роль информационной экспертизы в этом процессе // Вестник СГСЭУ. 2011. № 2 (Зб). С. 220 - 22З.
6. Цифровая повестка дня информационного общества Европы. URL: http://ec.europa.eu/information_society/digitalagenda/ index_en.htm (дата обращения: 0б.0б.2012).
6. Companies House. URL: http://www.companieshouse.gov. uk (дата обращения: 12.07.2012).
7. Department for Environment, Food and Rural Affairs, DEFRA Eaga plc - ведущая компания-поставщик продуктов эффективного использования энергии Великобритании, которой владеют ее сотрудники. URL: http://en.wikipedia.org/wiki/Eaga (дата обращения: 12.07.2012).
5. Department for Work and Pensions. URL: http://en.wikipedia. org/wiki/Department for Work and Pensions (дата обращения: 1б.0б.2012).
9. Policy Framework for a Mixed Economy in the Supply of e-Government Services. URL: http://books.nap.edu/catalog/107S6. html (дата обращения: 11.07.2012).
10. Wider Markets Initiative. URL: http://www.partnershipsuk. org.uk/Wider-Markets-Initiative.aspx (дата обращения: 19.0б.2012).
11. URL: http://egov.sonasi.com/tool kit 2002-2010 (дата обращения: 12.07.2012).
12. URL: http://www.infosovet.ru/experts (дата обращения: 22.06.2012).
