CC BY
27шшшшмшмвШВШМ
DOI 10.47576/2712-7516_2020_4_3_6 УДК 336.1
РИСК-ОРИЕНТИРОВАННЫЙ ПОДХОД К УПРАВЛЕНИЮ ФИНАНСОВО-ЭКОНОМИЧЕСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬЮ МИНИСТЕРСТВА ОБОРОНЫ КАК ГЛАВНОГО
АДМИНИСТРАТОРА СРЕДСТВ ФЕДЕРАЛЬНОГО БЮДЖЕТА
Буглак Сергей Викторович,
директор, департамент финансового планирования Министерства обороны Российской Федерации, Россия, г. Москва, e-mail: sbuglak@mail.ru
В статье рассматриваются возможности применения риск-ориентированного подхода к управлению финансово-экономической деятельностью Министерства обороны как главного администратора средств федерального бюджета. Проводится анализ эволюции развития риск-ориентированного подхода, зарекомендовавшего себя в качестве действенного механизма, используемого при переходе от всеобъемлющего контроля (надзора) к дифференцированному с учетом рисков. Характеризуются основные понятия в сфере бюджетных рисков. Формулируются мероприятия, которые должны осуществляться в рамках применения риск-ориентированного подхода к управлению финансово-экономической деятельностью Министерства обороны как главного администратора средств федерального бюджета.
Ключевые слова: Министерство обороны; главный администратор средств федерального бюджета; финансово-экономическая деятельность; сектор государственного управления; финансовый менеджмент; бюджетный риск.
UDC 336.1
RISK-BASED APPROACH TO MANAGING THE FINANCIAL AND ECONOMIC ACTIVITIES OF THE MINISTRY OF DEFENSE AS THE CHIEF ADMINISTRATOR OF FEDERAL BUDGET FUNDS
Buglak Sergey Viktorovich,
Director, Department of Financial Planning, Ministry of Defense of the Russian Federation, Russia, Moscow, e-mail: sbuglak@mail.ru
The article discusses the possibility of applying a risk-based approach to managing the financial and economic activities of the Ministry of Defense as the chief administrator of federal budget funds. The analysis of the evolution of the development of a risk-based approach, which has established itself as an effective mechanism used in the transition from comprehensive control (supervision) to differentiated, taking into account risks, is carried out. The basic concepts in the field of budgetary risks are characterized. Measures are formulated to be carried out within the framework of the application of a risk-oriented approach to the management of the financial and economic activities of the Ministry of Defense as the chief administrator of federal budget funds.
Keywords: Ministry of Defense; chief administrator of federal budget funds; financial and economic activity; public administration sector; financial management; budgetary risk.
Оптимизация состава и структуры военной организации государства, и в первую очередь Вооруженных Сил, требует соблюдения принципа эффективности использования бюджетных средств, достигаемой посредством соответствующих мероприятий организационно-правового и финансово-экономического характера, направленных на совершенствование системы финансового обеспечения армии. Управление финансово-экономической деятельностью Министерства обороны как органа управления Вооруженными Силами и главного администратора средств федерального бюджета, отражая организацию финансово-экономической деятельности в конкретный исторический период, является составной частью экономики и финансов Вооруженных Сил и теории военного управления. С развитием Вооруженных Сил, изменением их задач и структуры происходят соответствующие изменения организационных форм и методов управления.
Управление финансово-экономической деятельностью Министерства обороны как главного администратора средств федерального бюджета представляет собой системную, практическую деятельность по организации финансового обеспечения, поддержанию его на должном уровне, совершенствованию и руководству им в интересах высокой боевой и мобилизационной готовности Вооруженных Сил. Одним из актуальных подходов к управлению финансово-экономической деятельностью Министерства обороны как главного администратора средств федерального бюджета является в настоящее время риск-ориентированный подход.
Функционирование всех без исключения сфер и отраслей национальной экономики сопряжено с соответствующими возможными событиями негативного характера. Во-еннобюджетная сфера как составная часть бюджетной сферы, несмотря на жесткую ре-
гламентацию бюджетных отношений, также не является исключением.
Обязательность, полнота и своевременность исполнения бюджетных обязательств вытекает из их определения в Бюджетном кодексе Российской Федерации как расходных обязательств, подлежащих исполнению в соответствующем финансовом году. А в соответствии со ст. 34 Бюджетного кодекса Российской Федерации эффективность использования бюджетных средств означает, что «при составлении и исполнении бюджетов участники бюджетного процесса в рамках установленных им бюджетных полномочий должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств (экономности) и (или) достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств (результативности)». С точки зрения риск-ориентированного подхода одной из наиболее актуальных проблем финансового менеджмента в секторе государственного управления является оценка эффективности использования бюджетных средств. В данном аспекте перво-степенность значения оценки исполнения бюджетных обязательств определяется той стабильностью функционирования бюджетной системы, которая обеспечивается финансированием с учетом рисков.
Государственная программа Российской Федерации «Управление государственными финансами и регулирование финансовых рынков» определила приоритеты государственной политики в установленной сфере, одним из которых является «долгосрочная сбалансированность и устойчивость бюджетной системы Российской Федерации», на достижение и обеспечение которых направлено, в частности, «управление бюджетными рисками, в том числе возникающими вследствие средне- и долгосрочных демографических тенденций, изменения макроэконо-
мических и внешнеэкономических условий, принятия условных обязательств, техногенных и иных факторов» [5].
В нашей стране риск-ориентированный подход зарекомендовал себя как действенный механизм несколько лет назад, когда был начат переход к дифференцированному контролю (надзору) с учетом рисков от доминировавшего ранее всеобъемлющего контроля (надзора). В настоящее время риск-ориентированный подход, положенный в основу концепции реформирования системы государственного контроля (надзора) в Российской Федерации, закреплен законодательно [1].
Модель контрольно-надзорной деятельности, действовавшая до внедрения риск-ориентированного подхода, подразумевала обязанность осуществления контрольно-надзорными органами сплошных проверок, характеризуемых определенной периодичностью, что не способствовало обеспечению эффективности расходования различного рода ресурсов. Одновременно необходимо констатировать, что потенциальные возможности контрольно-надзорных органов по проверке подконтрольных объектов были существенно ниже их количества. В этой свя -зи постепенный переход от тотального контроля (надзора) к риск-ориентированной модели контроля (надзора), подразумевающей дифференциацию планирования контрольных мероприятий с учетом уровня риска, преследовал цель повышения эффективности контрольно-надзорной деятельности, а также уменьшения общей административной нагрузки на подконтрольные объекты.
На уровне федерального законодательства первое упоминание о рассматриваемом подходе можно датировать серединой 2015 г. В это время Федеральный закон от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» был дополнен статьей 8.1. «Применение риск-ориентированного подхода при организации государственного контроля (надзора)» [2]. Согласно новой норме при организации отдельных видов госконтроля органам государственного контроля (надзора) было предписано с 1 января 2018 г. использовать риск-ориентированный подход. При применении
данного способа организации и проведения контрольных (надзорных) мероприятий их интенсивность (форма, продолжительность, периодичность) зависит от категории риска или класса опасности, определяемых характером деятельности подконтрольного объекта.
В дальнейшем постановлением Правительства Российской Федерации от 17.08.2016 № 806 «О применении риск-ориентированного подхода при организации отдельных видов государственного контроля (надзора) и внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации» [3], принятым в целях реализации до 2018 г. риск-ориентированного подхода была предусмотрена апробация нового механизма при реализации федерального государственного надзора в различных сферах: связи, санитарно-эпидемиологическом надзоре и пожарном надзоре. Границы применения риск-ориентированного подхода к федеральному государственному контролю (надзору) постепенно расширялись, и в настоящее перечень их видов включает более 20 позиций, включая государственный контроль (надзор) в сфере государственного оборонного заказа.
Переходу работы по развитию ведомственных систем управления рисками в контрольно-надзорных органах на новый, более высокий уровень способствовало принятие Федерального закона от 31.07.2020 № 248-ФЗ «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации» [1], закрепившего на законодательном уровне процесс формирования единой федеральной системы оценки и управления рисками.
Теория управления рассматривает понятие риска как характеризуемое научной обоснованностью свойство любого вида созидательной деятельности, осуществляемой в условиях различного рода ограничений. Как следствие такого понимания риска вытекает необходимость разработки, обоснования и реализации в условиях различного рода неопределенностей эффективных управленческих решений.
В бюджетной сфере находят отражение практически все параметры риска. Различного рода неопределенности могут возникнуть и, как правило, возникают в процессе состав -ления проекта бюджета и его исполнения,
включая существующие ресурсные ограничения при формировании его доходной части, определение приоритетов расходов, информационную неопределенность и т. п. Бюджетный риск может быть обусловлен несовпадением плановых и фактических показателей бюджета, недостаточным финансированием расходных обязательств. В основу возникновения бюджетных рисков ложатся подлежащие количественной и качественной оценке вероятностные события, связанные с возникновением бюджетных потерь, обусловленных воздействием факторов внеш-
Управление рисками финансово-экономической деятельности Министерства обороны как главного администратора средств федерального бюджета, а также подведомственных ему получателей бюджетных средств, федеральных бюджетных и автономных учреждений, иных получателей средств
ней среды, а также оказывающих негативное влияние на устойчивость бюджетов управленческих решений.
Утвержденный приказом Минфина России от 21.11.2019 № 196н и вступивший в силу с 1 января 2020 г. Федеральный стандарт внутреннего финансового аудита «Определения, принципы и задачи внутреннего финансового аудита» [4] ввел, в том числе, основные понятия в сфере бюджетных рисков применительно к организации и осуществлению внутреннего финансового аудита (таблица).
федерального бюджета осуществляется в рамках научно обоснованной методологии и практической реализации финансового риск-менеджмента, выступающего частью финансового менеджмента в секторе государственного управления.
Главная задача управления рисками фи-
Таблица - Основные понятия в сфере бюджетных рисков [4]
Термин Определение
Бюджетный риск возможное событие, негативно влияющее на результат выполнения бюджетной процедуры, в том числе на операцию (действие) по выполнению бюджетной процедуры, а также на качество финансового менеджмента главного администратора (администратора) бюджетных средств
Оценка бюджетного риска осуществляемое субъектом внутреннего финансового аудита и субъектами бюджетных процедур выявление (обнаружение) бюджетного риска, а также определение значимости (уровня) бюджетного риска с применением критериев вероятности и степени влияния в целях формирования и ведения реестра бюджетных рисков
Реестр бюджетных рисков документ, используемый для сбора и анализа информации о бюджетных рисках и содержащий следующую информацию: - выявленные бюджетные риски во взаимосвязи с операциями (действиями) - по выполнению бюджетных процедур; - причины и возможные последствия реализации бюджетного риска; - значимость (уровень) бюджетного риска; - владельцы бюджетного риска; - необходимость (отсутствие необходимости) и приоритетность принятия мер по минимизации (устранению) бюджетного риска; - предложения по мерам минимизации (устранения) бюджетных рисков и по организации внутреннего финансового контроля (рекомендуемые к осуществлению контрольные действия)
Актуализация реестра бюджетных рисков регулярно (не реже одного раза в год) проводимая переоценка (определение значимо -сти) бюджетных рисков, находящихся в реестре бюджетных рисков, а также выявление бюджетных рисков, присущих текущему и очередному финансовому году, в целях их включения в реестр бюджетных рисков
Владелец бюджетного риска субъект бюджетных процедур, ответственный за выполнение (результаты выполнения) бюджетной процедуры, операции (действия) по выполнению бюджетной процедуры, в рамках которой выявлен бюджетный риск, в том числе ответственный за реализацию (выполнение) мер по минимизации (устранению) бюджетного риска
Меры по минимизации (устранению) бюджетного риска конкретные, достижимые и имеющие срок выполнения действия, направленные на снижение вероятности и (или) степени влияния бюджетного риска, устранение его причин, в том числе контрольные действия
Риск искажения бюджетной отчетности бюджетный риск, выражающийся в возможности допущения факта искажения бюджетной отчетности и (или) данных бюджетного учета, приводящих к искажению бюджетной отчетности
нансово-экономической деятельности Министерства обороны как главного администратора средств федерального бюджета состоит не столько в том, чтобы избежать рисков или их снизить, сколько предвидеть риски, оценить их возможные последствия и адаптироваться к ним.
Классическая методология риск-менеджмента в качестве способов разрешения финансовых рисков определяет их избежание, предотвращение ущерба, принятие и перенос. Однако особенности функционирования Министерства обороны и подведомственных ему учреждений как элементов сектора государственного управления, оказывают решающее влияние в целом на процесс управления бюджетными рисками и, в частности, на выбор метода воздействия на бюджетный риск. В процессе управления бюджетными рисками в государственном секторе, в отличие от корпоративных структур, наряду с использованием классических методов управления рисками могут применяться такие методы, как диверсификация, страхование, лимитирование, резервирование средств, макроэкономическое прогнозирование, долгосрочное бюджетное планирование [6].
Таким образом, риск-ориентированный подход к управлению финансово-экономической деятельностью Министерства обороны как главного администратора средств федерального бюджета должен подразумевать разработку, обоснование и практическую реализацию следующих мероприятий:
- идентификацию, классификацию, инвентаризацию и количественную оценку бюджетных рисков;
- повышение эффективности, качества и прозрачности ключевых бюджетных процедур Министерства обороны как главного администратора средств федерального бюджета, а также подведомственных ему получателей бюджетных средств, федеральных бюджетных и автономных учреждений, иных получателей средств федерального бюджета;
- определение источников бюджетных рисков и исследование взаимосвязи между ними;
- определение способов адаптации к бюджетным рискам;
- профилактику, предупреждение бюджетных рисков;
- проведение постоянного мониторинга бюджетных рисков.
Список литературы_
1. О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации : федеральный закон от 31.07.2020 № 248-ФЗ. - Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».
2. О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля : федеральный закон от 26.12.2008 № 294-ФЗ. - Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».
3. О применении риск-ориентированного подхода при организации отдельных видов государственного контроля (надзора) и внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации : постановление Правительства Российской Федерации от 17.08.2016 № 806. - Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».
4. Определения, принципы и задачи внутреннего финансового аудита : федеральный стандарт внутреннего финансового аудита (утв. приказом Минфина России от 21.11.2019 № 196н). - Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».
5. Об утверждении государственной программы Российской Федерации «Управление государственными финансами и регулирование финансовых рынков : постановление Правительства Российской Федерации от 15.04.2014 № 320. - Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».
6. Чистов, И. В. Финансовое обеспечение военного строительства в Российской Федерации: современная организация и перспективы развития / И. В. Чистов, С. Е. Закутнев, Н. В. Кандыбко, А. Т. Курманов, С. Г Сум-кин. - Москва : ВУ. - 2018. - 158 с.
References_
1. Federal Law No. 248-FZ of 31.07.2020 "On State Control (Supervision) and Municipal Control in the Russian Federation".
2. Federal Law No. 294-FZ of 26.12.2008 "On the Protection of the Rights of Legal Entities and Individual Entrepreneurs in the exercise of State Control (Supervision) and Municipal Control".
3. Resolution of the Government of the Russian Federation No. 806 of 17.08.2016 "On the application of a risk-based approach to the organization of certain types of state control (supervision) and amendments to certain Acts of the Government of the Russian Federation".
4. Federal Standard of Internal Financial Audit "Definitions, Principles and Tasks of Internal Financial Audit" (approved by Order of the Ministry of Finance of the Russian Federation No. 196n of 21.11.2019).
5. Resolution of the Government of the Russian Federation of 15.04.2014 No. 320 "On Approval of the State Program of the Russian Federation "Public Finance Management and Regulation of Financial Markets".
6. Chistov I.V., Zakotnov S. E., Kandyba N., Kurmanov A. T., Sumkin S. G. Financial support for military construction in the Russian Federation: modern organization and prospects of development. Moscow, WU, 2018, 158 p.
