CC BY
44
НАУЧНО-МЕТОДИЧЕСКОЕ СОПРОВОЖДЕНИЕ ПЕДАГОГИЧЕСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
УДК 34.07; 34.05; 316.43
Д. В. Смирнов
РЕЗУЛЬТАТЫ МОНИТОРИНГА АКТУАЛЬНОСТИ ДЕЙСТВУЮЩИХ ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫХ И НОРМАТИВНО-ПРАВОВЫХ АКТОВ
Охарактеризованы ключевые направления деятельности Международной общественной организации по содействию развитию детско-юношеского туризма, мониторингу состояния и применения законодательных и нормативно-правовых актов, регулирующих деятельность организаций сферы детско-юношеского и молодежного туризма на примере Республики Казахстан и Российской Федерации. Представлены результаты мониторинга действующих за период 1992-2014 гг. в Российской Федерации законодательных и нормативных правовых актов, регулирующих работу организаций, осуществляющих деятельность в сфере детско-юношеского туризма и краеведения, организации отдыха детей и молодежи.
Characterized the main ways of the work of International society organization to promote the development of youth tourism, condition monitoring and application of laws and legal acts regulating the activities of organizations in the sphere of youth and youth tourism on the example of the Republic of Kazakhstan and the Russian Federation. The results of the monitoring of existing for the period 1992-2014 years. in the Russian Federation laws and regulations governing the work of organizations working in the field of youth tourism and local history, recreation of children and youth.
Ключевые слова: мониторинг, детско-юношеский туризм, молодежный туризм, законодательные акты, нормативные правовые акты, регулирование туристской деятельности, актуальность действующих законодательных актов, результаты мониторинга, правоприменительная практика.
Keywords: monitoring, youth tourism, legislation, regulations, regulation of tourist activity, the relevance of existing legislation, the results of monitoring, enforcement practices.
Экспертный совет Международной общественной организации «Международная академия детско-юношеского туризма и краеведения имени А. А. Остапца-Свешникова» инициировал мониторинг актуальности законодательных и нормативно-правовых актов, действующих в Российской Федерации и Республике Казахстан в сфере детско-юношеского туризма, краеведения и экскурсионной деятельности, осуществляемой организациями независимо от ведомственной принадлежности.
На протяжении последних лет члены Президиума МОО «МАДЮТК», члены Ученого и экспертного советов и ряд активных академиков в Российской Федерации - М. М. Бостанджогло, В. В. Громов, И. А. Дрогов, Ю. С. Константинов, С. В. Минделе-вич, Ю. С. Самохин и др., в Республике Казахстан - М. К. Абенов, Е. И Тарасенко, Е. С. Никитинский, В. П. Фомин, А. Г. Шаяхметов, Г. М. Шаяхметова, Р. П. Шер и др. вели кропотливую и методичную работу в органах государственной и законодательной власти, в общественных представительных органах по актуализации решения проблем развития детско-юношеского туризма, краеведения, оздоровительной и экскурсионной деятельности.
МОО «МАДЮТК» и ее филиалы в социальном партнерстве с различными государственными и законодательными органами, научными учрежденьями, вузами и организациями культуры, спорта, образования, общественными и ветеранскими организациями, федерациями туризма провели научно-практические конференции в Республике Казахстан (Астана - 2013-2014 гг., Алматы - 2014 г. и Уральск - 2012-2015 гг.), на Украине (Переяслав-Хмельницкий -2012-2015 гг., Ровно - 2014 г., Херсон - 2013 г.), в Сербии (Белград - 2014 г.), Японии (Токио - 2014 г.) и ряде регионов Российской Федерации (Благовещенск - 2014 г., Белгород - 2013-2015 гг., Воронеж - 2013 г., Екатеринбург - 2014 г., Киров - 2014 г., Москва - 2012-2015 гг., Нарьян-Мар - 2015 г., Оренбург - 2013 и 2014 гг., Пермь - 2014 г., Санкт-Петербург - 2013-2014 гг., Хабаровск - 2014 г., Ханты-Мансийск - 2013 и 2014 гг., Уфа - 2015 г., Ярославль - 2014 и 2013 гг.), на которых обсудили широкий спектр вопросов развития и состояния детско-юношеского туризма и краеведения, формирования здорового образа жизни и подготовки кадров для системы туризма, физической культуры и образования.
Больше внимания МОО «МАДЮТК» уделяла проблемам состояния системы детско-юношеского и молодежного туризма в Рос-
сии и Казахстане. Многие проблемы развития детско-юношеского туризма, краеведения, оздоровительной и экскурсионной деятельности одинаковы как в Российской Федерации, так и в Республике Казахстан. К сожалению, они не решаются последние 20 лет на основе научного и системного подходов. Причина заключается в межведомственной несогласованности и отсутствии заинтересованности в решении данной проблемы со стороны министерств и ведомств, неосознавании важности педагогически целенаправленной организации работы с подрастающим поколением средствами детско-юношеского и молодежного туризма, краеведения, оздоровительной и экскурсионной деятельности. А ведь уже научно доказанным фактом является мощнейшее воздействие средств туризма на процессы обучения, развития личности, физическое, патриотическое и духовно-нравственное воспитание, адаптацию и социализацию молодого человека в обществе и его оздоровительное воздействие при оптимизации физических и психологических нагрузок.
Но у нас, как всегда, «у семи нянек дитя без глазу». Сегодня и в России, и в Казахстане в той или иной форме сфера детско-юношеского туризма, краеведения, оздоровительной и экскурсионной деятельности - это сфера интересов, прежде всего финансовых, следующих министерств и ведомств: Министерства культуры, Министерства образования и науки, Министерства физической культуры и спорта, Министерства обороны, Министерства по делам ГО и ЧС и др.
На протяжении последних 5 лет члены академии активно использовали различные площадки (научно-практические конференции, форумы, выставки, парламентские слушания, заседания торгово-промышленных палат, слушания в общественных палатах и др.) в России, Республике Казахстан и на Украине, на которых открыто представляли и отстаивали необходимость незамедлительного рассмотрения комплекса вопросов развития детско-юношеского туризма, краеведения, оздоровительной и экскурсионной деятельности. Кропотливо и целенаправленно велась работа со средствами массовой информации по формированию общественного мнения в Казахстане и России о самоценности и значимости форм и методов детско-юношеского туризма и краеведения для развития личности, патриотического воспитания, осуществления социально-профессиональных проб и профессионального самоопределения, физического и духовно-нравственного оздоровления
как приоритетной задачи, комплексно решающей ряд проблем общества, прежде всего, проблемы социально полезной занятости подрастающего поколения. Не просто пропагандирование, а присвоение образцов активного досуга и здорового образа жизнедеятельности. Бесспорным фактом является прямо пропорциональная зависимость между вовлеченностью детей, подростков и молодежи в социально активные формы самодеятельности (объединения дополнительного образования, клубы по месту жительства, турист-ско-спортивные секции) и досуга (походы, экскурсии, путешествия в природную среду) и количеством преступлений и правонарушений среди несовершеннолетних, асоциальных проявлений (табакокурение, употребление наркотических, психотропных и алкогольных средств). Чем больше охват детей и подростков, тем ниже криминогенная обстановка, меньше затрат на правоохранительную систему (МВД, суды, служба исполнения и наказания).
Такая деятельность постепенно и привела к созданию рабочей группы в Общественной палате Российской Федерации (рук. - С. В. Минделевич), общественного совета при Ростуризме России, а позднее Постановлением Правительства Российской Федерации № 1163 от 4 ноября 2014 г. «О Координационном совете по развитию детского туризма в Российской Федерации») был создан Координационный совет по развитию детского туризма при Правительстве России (Председатель - вице-премьер О. Ю. Голодец), а 20 ноября 2014 г. в г. Астана был создан Координационный совет по развитию детского туризма и краеведения в Республике Казахстан.
Решением Координационного совета по развитию детского туризма при Правительстве России были созданы рабочие группы по направлениям деятельности, среди них: по развитию детского туризма в регионах России (рук. - М. И. Бостанджогло); нормативно-правовому регулированию в сфере детского туризма (рук. -Ю. С. Константинов); по развитию спортивно-оздоровительного туризма (рук. - И. А. Дрогов); по подготовке кадров для детского туризма (рук. - Е. А. Павлов); по информационному обеспечению (рук. - С. В. Минделевич); по транспортному обеспечению в сфере детского туризма (рук. - О. А. Санаева) и др.
Координационный совет по развитию детского туризма при Правительстве России принял инициированные МОО «МАДЮТК» предложения в план работы Совета на 2015 г., среди которых первоочередными признаны вопросы экспертизы и актуализации нор-
мативно-правового обеспечения детско-юношеского и молодежного туризма, а также перевозки организованных детско-юношеских групп автобусами, железнодорожным транспортом, авиаперевозчиками.
По поручению Заместителя Председателя Правительства Российской Федерации, Председателя Координационного совета по развитию детского туризма при Правительстве России О. Ю. Голо-дец от 14.04.2014 г. № ОГ-П44-2528 Минюст России, в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 20.05.2011 г. № 657 «О мониторинге правоприменения в Российской Федерации», провел мониторинг нормативных правовых актов в сфере ту-ристско-экскурсионной деятельности, осуществляемой образовательными организациями в целях получения информации о подлежащих изменению в связи с их неактуальностью и предложений по совершенствованию законодательства Российской Федерации в данной сфере правоотношений.
По итогам мониторинга нормативных правовых актов в сфере туристско-экскурсионной деятельности, осуществляемой образовательными организациями, экспертами Министерства юстиции России и привлеченными к экспертизе организациями, было выявлено [1], что вопросы туристско-экскурсионной деятельности, осуществляемой образовательными организациями, регламентированы в общих нормах. В частности, в понятийном аппарате Федерального закона от 24.11.1996 г. № 132-ФЗ «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации» (далее - Федеральный закон № 132-ФЗ) закреплены такие понятия, как «экскурсант», «экскурсовод (гид)». Вместе с тем определения «экскурсия» и «экскурсионная деятельность» отсутствуют.
Исходя из определений «туристская индустрия», «туристский продукт», «формирование туристского продукта», предусмотренных ст. 1 Федерального закона № 132-ФЗ, они включают в себя в том числе вопросы экскурсионной деятельности. Так, ст. 1 Федерального закона № 132-ФЗ туристский продукт определен как комплекс услуг по перевозке и размещению, оказываемых за общую цену (независимо от включения в общую цену стоимости экскурсионного обслуживания и (или) других услуг) по договору о реализации туристского продукта. При этом Правила оказания услуг по реализации туристского продукта утверждены постановлением Правительства Российской Федерации от 18.07.2007 г. № 452.
Вопросы, связанные с обеспечением безопасности туризма, в том числе безопасности экскурсантов, регулируются ст. 14 Федерального закона № 132-ФЗ.
Однако каких-либо специальных норм в отношении экскурсий, проводимых образовательными организациями, данные нормативные правовые акты не содержат.
Вместе с тем при проведении экскурсий образовательными организациями особое значение имеет обеспечение безопасности перевозки детей. На сегодня Правилами организованной перевозки группы детей автобусами, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 17.12.2013 г. № 1177, установлены только требования, предъявляемые при организации перевозки группы детей автобусами в городском, пригородном или междугородном сообщении.
Федеральный закон от 29.12.2012 г. № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» также не обеспечивает регулирование вопроса экскурсионной деятельности, осуществляемой образовательными организациями.
В связи с этим Министерство юстиции России считает, что целесообразно внесение изменений в Федеральный закон № 132-ФЗ в части закрепления правового регулирования туризма обучающихся.
Для реализации вышеуказанного изменения Министерство юстиции России, и в этом его целиком и полностью поддерживает МОО «МАДЮТК», предлагает систематизировать нормативные правовые акты в сфере экскурсионной и иной туристской деятельности, осуществляемой образовательными организациями, и разработать нормативный правовой акт, регулирующий общие и частные вопросы туризма обучающихся.
В целях единообразного и точного правового регулирования в сфере экскурсионной деятельности, осуществляемой образовательными организациями, Министерство юстиции России предлагает рассмотреть вопрос разграничения понятий «туризм» и «отдых», а также определить компетенцию педагогических работников в связи с туризмом обучающихся.
Кроме того, в рамках проводимой работы по актуализации нормативной правовой базы в сфере туристско-экскурсионной деятельности, осуществляемой образовательными организациями, Минюстом России предлагается также пересмотреть следующие нормативные правовые акты:
- приказ Министерства просвещения СССР от 31.12.1987 г. № 249 «Об утверждении типовых перечней туристского оборудования, инвентаря и снаряжения»;
- Примерное положение о лагере юных туристов и Положение о значке «Юный турист», утвержденные приказом Минобразования РСФСР от 13.07.1992 г. № 293 «Об утверждении нормативных документов по туристско-краеведческой деятельности»;
- приказ Минобразования России от 23.03.1998 г. № 769 «О развитии системы подготовки кадров детско-юношеского туризма».
Эксперты Минюста России считают, что нуждаются в обновлении с учетом специфики образовательной деятельности:
- ГОСТ Р 50690-2000 «Туристские услуги. Общие требования» - классификация туров по различным признакам. Организация оздоровительных и спортивных мероприятий. Организация развлекательных, познавательных экскурсионных мероприятий;
- ГОСТ Р 50681-94 «Туристское экскурсионное обслуживание. Проектирование туристских услуг».
Большую работу по экспертизе нормативных правовых актов по вопросам экскурсионной и туристской деятельности образовательных организаций проводили эксперты ФГБОУ ВПО «Санкт-Петербургский государственный университет».
Эксперты университета исследовали следующие нормативные правовые акты подзаконного характера:
- Инструкция по организации и проведению туристских походов, экспедиций и экскурсий (путешествий) с учащимися общеобразовательных школ и профессиональных училищ, воспитанниками детских домов и школ-интернатов, студентами педагогических училищ Российской Федерации (утв. приказом Минобразования РСФСР от 13.07.1992 г. № 293);
- Инструкция о порядке учета средств и составления отчетности по туристским многодневным походам, экскурсиям, экспедициям и туристским лагерям учащихся (утв. Минобразованием России 16.04.1997 г., направлена письмом Минобразования России от 10.06.1997 г. № 21-54-ЗЗин/03);
- Порядок и условия привлечения педагогических и других работников для работы в оздоровительных лагерях, летних оздоровительных дошкольных учреждениях, по проведению туристских
походов, экспедиций, экскурсий и оплаты их труда (приложение 1 к Приказу Минобразования России от 29.03.1993 г. № 113);
- Типовой перечень снаряжения и оборудования полевого туристского лагеря (приложение 3 к Приказу Минобразования России от 28.04.1995 г. № 223);
- Типовой печень туристского снаряжения образовательного учреждения (приложение 4 к Приказу Минобразования России от 28.04.1995 г. № 223);
- Правила организации перевозки группы детей автобусами, утвержденные Постановлением Правительства Российской Федерации от 17.03.2013 г. № 1177).
Также анализу были подвергнуты полученные из открытых источников судебные акты, в которых имеются ссылки на вышеуказанные правовые акты, за период 2010-2013 гг.
По результатам исследования экспертами ФГБОУ ВПО «Санкт-Петербургский государственный университет» сформировано заключение, состоящее из двух взаимосвязанных частей [2]:
I. Оценка соответствия исследуемых правовых актов и других законодательных и подзаконных правовых актов органов государственной власти Российской Федерации.
II. Обзор практики применения исследуемых правовых актов в деятельности судебных органов Российской Федерации.
Данные документы представляются в полном объеме.
1. Оценка соответствия исследуемых правовых актов и других законодательных и подзаконных правовых актов органов государственной власти Российской Федерации
Предметом оценки содержания отдельных нормативных правовых актов Министерства образования Российской Федерации и Правительства Российской Федерации по вопросам организации туристской и экскурсионной деятельности образовательных организаций является комплексное исследование норм Инструкции по организации и проведению туристских походов, экспедиций и экскурсий (путешествий) с учащимися общеобразовательных школ и профессиональных училищ, воспитанниками детских домов и школ-интернатов, студентами педагогических училищ Российской Федерации (утв. приказом Минобразования РСФСР от 13.07.1992 г. № 293), Порядка и условия привлечения педагогических и других работников для работы в оздоровительных лагерях, летних оздоровитель-
ных дошкольных учреждениях, по проведению туристских походов, экспедиций, экскурсий и оплаты их труда (приложение 1 к приказу Минобразования России от 29.03.1993 г. № 113), Инструкции о порядке учета средств и составления отчетности по туристским многодневным походам, экскурсиям, экспедициям и туристским лагерям учащихся (утв. Минобразованием России 16.04.1997 г., направлена письмом Минобразования России от 10.06.1997 г. № 21-54-ЗЗин/ОЗ), Приказа Минобразования России от 28.04.1995 г. № 223 «Об активизации туристско-краеведческой деятельности с обучающимися и подготовке летнего отдыха» и Правил организации перевозки группы детей автобусами, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 17.03.2013 г. № 1177 во взаимосвязи с нормами законодательства об образовании, законодательства об организации туристской деятельности и другими нормативными актами.
Главная проблема, выявленная в ходе мониторинга, заключается в том, что рассматриваемые правовые акты Министерства образования Российской Федерации (РСФСР) пытаются единообразно урегулировать принципиально различающиеся (с юридической, и правоприменительной точки зрения. - Д. С.) сферы общественных отношений: образовательную, научную, природоохранную, воспитательную и досуговую деятельность. Например, согласно пунктам 1.1 и 1.2 Инструкции по организации и проведению туристских походов, экспедиций и экскурсий (путешествий) с учащимися общеобразовательных школ и профессиональных училищ, воспитанниками детских домов и школ-интернатов, студентами педагогических училищ Российской Федерации (далее - Инструкция), «настоящая Инструкция определяет порядок проведения туристских походов, экспедиций и экскурсий (путешествий) учащихся общеобразовательных школ и профессиональных училищ, воспитанников детских домов и школ-интернатов, студентов педагогических училищ Российской Федерации»; «в путешествиях юные туристы изучают родной край, страну - Российскую Федерацию; ведут работу по охране природы, памятников истории и культуры; выполняют задания учебно-воспитательных учреждений, научных и других учреждений и организаций». Таким образом, четко видно, что эти путешествия далеко не всегда осуществляется в рамках образовательной деятельности, хотя участниками их и являются различные категории обучающихся.
Вместе с тем правовой режим регулирования каждой из этих областей существенным образом различается: образовательная деятельность в настоящее время (как и ранее) максимально приближена к сфере публичных, административных отношений с широким применением императивных методов регулирования, а досуговая, напротив, в основном является сферой частного интереса и регламентируется государством преимущественно диспозитивными нормами гражданского права. Это подтверждается уже тем, что, например, туристская деятельность, в отличие от образовательной, уже длительное время не подлежит государственному лицензированию (лицензирование туроператорской и турагентской деятельности прекращено с 1 января 2007 г. - п. 6 ст. 18 Федерального закона от 08.08.2001 г. № 128-ФЗ). И на момент издания рассматриваемых правовых актов Министерства образования России туристская деятельность также не подлежала лицензированию, поскольку Постановление Совета Министров - Правительства Российской Федерации «О лицензировании международной туристской деятельности в Российской Федерации» было издано только 25.12.1993 г. № 1343 и вступило в силу с 01.02.1994 г.
Итак, образовательная деятельность имеет гораздо более жесткую регламентацию (в частности, в отношении лиц, допускаемых к преподаванию, - ст. 331 Трудового кодекса Российской Федерации). Однако разработчики рассматриваемых правовых актов в большинстве случаев определили уровень нормативного регулирования по минимальному набору требований без учета законодательства об образовании. Например, это касается требований к руководителям путешествий, содержащихся в Инструкции. С другой стороны, установить жесткие требования законодательства об образовании к развлекательной (досуговой) деятельности только на основании того, что она осуществляется образовательными организациями, очевидно, также будет нарушением законодательства, поскольку аналогичная по своему содержанию деятельность (экскурсионная, оздоровительная, туристская и т. д.), осуществляемая другими коммерческими или некоммерческими организациями (не имеющими статуса образовательных), будет осуществляться со значительно меньшим уровнем нормативного регулирования, предъявляемых требований и ответственности за происшествия с участниками этой деятельности.
Различия имеются и в юридической природе ответственности, предусмотренной законом в отношении образовательных организа-
ций. Так, например, гражданско-правовой характер договора об оказании услуг при осуществлении и организации туристской деятельности (см., напр., ст. 10 и 14 Федерального закона от 24.11.1996 г. № 132-ФЗ «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации»), в частности туристских походов, экспедиций и экскурсий (путешествий), презюмирует наличие частно-правовой по природе ответственности организации за оказание надлежащих услуг (услуг, соответствующих условиям, описанным в договоре), хотя и не исключает публично-правовой ответственности за причинение вреда жизни, здоровью участникам подобной формы активности. Однако если речь идет об осуществлении деятельности по реализации образовательных программ (хотя бы внешне данная активность совпадала с туризмом, что, например, имеет место при проведении выездных практик для обучающихся по программам в области геологии или географии), то Федеральный закон от 29.12.2012 г. № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» (и иные законодательные акты) устанавливает публично-правовую ответственность за нарушение условий осуществления этой деятельности, как это предусмотрено, например, ч. 7 ст. 28 названного Федерального закона, определившей ответственность за реализацию не в полном объеме образовательных программ в соответствии с учебным планом (аналогичная норма содержится и в ч. 2 ст. 19.30 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях). Вместе с тем, как показывает приведенный далее анализ правоприменительной практики, судебные инстанции часто используют расширительное толкование для определения момента начала и окончания образовательной деятельности и, как следствие, ответственного субъекта, опираясь, зачастую, именно на нормы рассматриваемых нормативных актов Министерства образования Российской Федерации, хотя такое расширение сферы ответственности образовательной организации за пределами осуществления ею образовательной деятельности по указанным причинам является, с нашей точки зрения, не обоснованным.
Вышеуказанные несоответствия касаются и вопросов финансового обеспечения указанной деятельности. Так, например, согласно пп. 1 и 2 Инструкции о порядке учета средств и составления отчетности по туристским многодневным походам, экскурсиям, экспедициям и туристским лагерям учащихся (утв. Минобразованием России 16.04.1997г., направлена письмом Минобразования России
от 10.06.1997 г. № 21-54-ЗЗин/ОЗ), «при организации многодневных туристских мероприятий руководителем группы составляется смета, которая утверждается руководителем учреждения. В данной смете отражаются статьи расходов, определяется доля финансирования учреждением и родительские средства. Также указывается количество участников мероприятия. В случае необходимости может быть проведен сбор родительских средств руководителем группы по ведомости с распиской родителей (учащихся) о внесении платы. В этом случае родительские средства в срок сдаются руководителем группы в кассу учреждения или централизованной бухгалтерии с последующей сдачей их в банк». И эта схема в целом является законной, но только в том случае, если не касается образовательной деятельности, поскольку и в случае обучения за средств бюджета, и в случае обучения за счет собственных средств юридических и физических лиц, если какое-то мероприятие является элементом образовательной программы (а все прочие мероприятия, проводимые образовательной организацией, не относятся к образовательной деятельности), то взимание какой-либо дополнительной платы с родителей или самих обучающихся или иных лиц за его проведение прямо запрещено (см., например, п. 8 Правил оказания платных образовательных услуг, утв. Постановлением Правительства России от 15.08.2013 г. № 706).
Также не соответствующим законодательству является использование термина «обучающийся», «учащийся», «студент» и им подобных при описании участников мероприятий, не связанных с осуществлением образовательной деятельности. Поскольку «обучающийся - физическое лицо, осваивающее образовательную программу» (п. 15 ст. 2 Федерального закона от 29.12.2012 г. № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации»), следовательно, участника мероприятия, не связанного с реализацией образовательной программы, недопустимо описывать этим словом, несмотря на то что в рамках других отношений он действительно обладает этим статусом. Образовательная организация может выступать в качестве субъекта, инициирующего указанные формы занятости не в рамках реализации образовательных программ, но и за пределами образовательной программы. И в последнем случае следует говорить не об обучающихся, а исключительно о физических лицах, являющихся несовершеннолетними или совершеннолетними, несмотря на статус организатора формы активности - образовательная организация.
Иначе будет иметь место нарушение принципа равенства участников экономической деятельности. Например, на образовательную организацию законом возложена дополнительная ответственность за здоровье обучающихся (см. ст. 41 Федерального закона от 29.12.2012 г. № 273-Ф3 «Об образовании в Российской Федерации»), однако распространение этой ответственности за пределы осуществления образовательной деятельности является незаконным, поскольку будет ущемлять права образовательной организации по сравнению с другими организациями, осуществляющими такую же (не относящуюся к образовательной) деятельность.
Более того, в том, что касается оценки юридической силы правовых актов Министерства образования Российской Федерации, следует признать, что в части регулирования вопросов, не относящихся к реализации образовательных программ (то есть когда соответствующие мероприятия носят «внеучебный» характер), Министерство и его должностные лица вышли за рамки своей компетенции, поскольку, например, в настоящее время «федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере... туристской деятельности» является Министерство культуры Российской Федерации (п. 1 Положения о Министерстве культуры Российской Федерации, утв. Постановлением Правительства РФ от 20.07.2011 г. № 590), а ранее эти функции в разные годы исполняли Министерство спорта, туризма и молодежной политики Российской Федерации, Федеральное агентство по туризму и Государственный комитет Российской Федерации по физической культуре и туризму, но не орган управления в сфере образования. Это справедливо и в отношении «оздоровительной», «экскурсионной», «природоохранной» и других видов деятельности, о которых идет речь в рассматриваемых нормативных актах Министерства образования. Таким образом, с одной стороны, в части, не относящейся к реализации образовательных программ (например, в том, что касается организации оздоровительной, экскурсионной или туристской деятельности), рассматриваемые акты Министерства образования Российской Федерации не могут применяться, поскольку изданы в нарушение установленного порядка за пределами компетенции этого органа государственной власти. С другой стороны, эти нормативные акты не учитывают специальные требования, установленные в настоящее время законодательством об образовании в части организации и осуществ-
ления образовательной деятельности, следовательно, в этой части также не могут применяться.
В связи с этим необходимо особо отметить Приказ Минобразования России от 28.04.1995 г. № 223 «Об активизации туристско-краеведческой деятельности с обучающимися и подготовке летнего отдыха». Поскольку общие вопросы нормативного регулирования ту-ристско-краеведческой и рекреационной деятельности не относятся к компетенции Министерства образования Российской Федерации (как и Министерства образования и науки Российской Федерации), следовательно, для признания данного Приказа законным необходимо четко определить его правовую природу и юридическое значение таким образом, чтобы не рассматривать его как документ общенормативного характера. В этом смысле в части, касающейся Типового перечня снаряжения и оборудования полевого туристского лагеря и Типового перечня туристского снаряжения образовательного учреждения (приложения 3 и 4 к Приказу), данный Приказ является законным при условии признания информационно-методического (но не обязательного) характера этих приложений. Что касается Положения о Всероссийском смотре-конкурсе на лучшую организацию туристс-ко-краеведческой и экскурсионной работы в образовательных учреждениях Российской Федерации (приложение 1 к названному Приказу), то, поскольку речь идет о локальной регламентации деятельности, связанной с расходованием средств, выделенных Министерством образования на соответствующие цели, нарушения компетенции не усматривается. Из всех элементов данного Приказа только приложение 2 к Приказу «Положение о маршрутно-квалификационных комиссиях образовательных учреждений (МКК ОУ) Минобразования России» не может быть признано законным и допустимым с точки зрения установленной компетенции Министерства образования Российской Федерации, поскольку относится к компетенции других органов государственной власти (регламентирующих вопросы туристской и спортивной деятельности). Более того, юридический статус МКК ОУ, указанный в Положении, ясно показывает, что Министерство образования России вышло за пределы своих полномочий, поскольку МКК ОУ названы в Положении «экспертными общественными органами», а деятельность «общественных органов» может регламентироваться органами государственной власти только в случаях, прямо предусмотренных законом, чего в данной ситуации не усматривается.
Что касается Правил организации перевозки группы детей автобусами, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 17.12.2013 г. № 1177 (далее - Правила), то анализ этого документа не выявил нарушений действующего законодательства, хотя вызывает сомнение необходимость особо упоминать в этом документе «образовательную организацию», «организацию, осуществляющую обучение» и «организацию, осуществляющую образовательную деятельность» (см. п. 2 и подп. «ж» п. 3 Правил), поскольку характер и содержание деятельности по организации перевозки групп детей автобусами никак не зависит от того, кто является организатором перевозки: образовательная организация, организация, осуществляющая обучение, организация, осуществляющая образовательную деятельность, медицинская организация, иная организация или индивидуальный предприниматель. Можно лишь предположить, что первоначально проект Правил должен был затрагивать только вопросы деятельности образовательных организаций, однако затем, на какой-то стадии согласования, он был успешно скорректирован в нужную сторону и охватил деятельность всех организаций или индивидуальных предпринимателей в этой области без какой-либо дискриминации.
Вместе с тем анализ практики правоприменения по разрешению споров в соответствующей области (см. вторую часть Заключения) показывает, что наиболее часто имеет место правовая неопределенность в том, какой именно работник или иное лицо является уполномоченным «сопровождающим» или «ответственным за организацию перевозки» лицом. Поэтому необходимо дополнить Правила требованием, чтобы в комплект документов, необходимых для осуществления перевозки, входил не просто «список назначенных сопровождающих (с указанием фамилии, имени, отчества каждого сопровождающего, его телефона)» (подп. «д» п. 4 Правил), а список сопровождающих с приложением копий документов об их назначении - это существенно упростит разбирательство в случае какого-либо происшествия. Кроме того, поскольку количество сопровождающих определяется из расчёта числа детей (п. 14), то необходимо также включить в список копию документа о назначении одного из сопровождающих лиц в качестве ответственного за организованную перевозку, координирующего действия других участников процесса.
Наличие или отсутствие этого документа позволит четко разграничить случаи, когда работник образовательной или иной организации, организуя поездку, действует хотя и в соответствии со своими должностными функциями, но самостоятельно, то есть не по поручению и не под контролем работодателя, и случаи, когда этот работник действительно выполняет свои трудовые обязанности. На практике именно этот вопрос часто вызывает споры, поскольку в силу п. 1 ст. 1068 Гражданского кодекса Российской Федерации «юридическое лицо либо гражданин возмещает вред, причиненный его работником при исполнении трудовых (служебных, должностных) обязанностей», следовательно, если работник действовал самостоятельно, то он самостоятельно несет ответственность за все происшествия. Для организаций, осуществляющих образовательную деятельность, это порой становится проблемой особенно в тех случаях, когда педагогические работники воспринимают предусмотренные ч. 3 ст. 47 Федерального закона от 29.12.2012 г. № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» академические права на «свободу выбора и использования педагогически обоснованных форм, средств, методов обучения и воспитания»; «на творческую инициативу, разработку и применение авторских программ и методов обучения и воспитания в пределах реализуемой образовательной программы, отдельного учебного предмета, курса, дисциплины (модуля)» как безусловные, а поэтому полагают себя вправе самостоятельно принимать решения об организации групповых поездок детей в рамках учебного процесса. Таким образом, необходимо создать организационные и правовые предпосылки для жесткого контроля со стороны организации, осуществляющей обучение, за подобным «творчеством» преподавателей, предусмотрев требование об обязательном наличии специального документально оформленного решения уполномоченных должностных лиц организации о поездке.
Особенно примечательными в связи с этим являются пп. 2.1 и 2.2 Инструкции, согласно которым, во-первых, «администрация учреждения, проводящего путешествие, обязана оказать содействие руководителям групп в организации и проведении путешествия и выдать соответствующие документы, заверенные печатью проводящего путешествие учреждения»; а во-вторых, «администрация учреждения, проводящего путешествие, а также члены маршрут-но-квалификационных комиссий (МКК), давшие положительное
заключение о возможности совершения группой заявленного путешествия, не несут ответственность за происшествия, которые явились следствием неправильных действий руководителя и участников путешествия». Как можно видеть, с одной стороны, путешествие «проводит учреждение», хотя и не имеет права отказать любому инициатору в его проведении, а с другой стороны, заявляется, что учреждение (его «администрация») не несет ответственности за «неправильные действия» руководителя путешествия, хотя согласно первому абзацу п. 4.1 рассматриваемой Инструкции «руководитель и заместитель руководителя путешествия назначаются администрацией учреждения, проводящего путешествие».
Проблема еще больше усугубляется, поскольку юридический характер отношений между «руководителем путешествия» («заместителем руководителя путешествия») в Инструкции не определен. Согласно второму абзацу п. 4.1 Инструкции «руководителем и заместителем руководителя может быть лицо, удовлетворяющее требованиям настоящей Инструкции, которому с его согласия администрация учреждения, проводящего путешествие, доверяет руководство группой (отрядом) учащихся (воспитанников, студентов)». Следовательно, это может быть как работник соответствующей организации, так и любое другое лицо. Это создает предпосылки для возникновения спора о правовой природе и основаниях вышеуказанного «назначения». На практике, когда руководителем назначается лицо, не относящееся к числу работников данной организации, или, хотя и являющееся работником, но по условиям своего трудового договора не осуществляющее «руководство путешествиями», никакими договорными отношениями такое назначение не оформляется и используется традиционная формула «на общественных началах», что превращает норму п. 4.3 Инструкции, согласно которой «за нарушение настоящей Инструкции руководитель группы и его заместитель, а также старший руководитель несут дисциплинарную ответственность», в совершенно недостаточную.
Опасность такого подхода заключается в том, что в случае, когда «руководство путешествием» не входит в трудовую функцию работника, то даже занимающий формально какую-либо должность в штате организации «руководитель» не может считаться «работником» организации (не говоря уже о тех, кто вовсе не находится в трудовых отношениях с организацией) и, следовательно, нормы об ответственности юридических лиц, установленные
ст. 1068 Гражданского кодекса Российской Федерации, не могут применяться. Согласно п. 1 ст. 1068 юридическое лицо либо гражданин возмещают вред, причиненный его работником, только в том случае, если вред был причинен при исполнении трудовых (служебных, должностных) обязанностей. Конечно, эта статья предусматривает, что «применительно к правилам, предусмотренным настоящей главой, работниками признаются граждане, выполняющие работу на основании трудового договора (контракта), а также граждане, выполняющие работу по гражданско-правовому договору, если при этом они действовали или должны были действовать по заданию соответствующего юридического лица или гражданина и под его контролем за безопасным ведением работ», однако Инструкция не содержит требования о каком-либо договорном основании исполнения функция «руководителя» (если только не признавать упомянутое в п. 4.1 «согласие» будущего руководителя с назначением как форму устного договора). В результате отсутствие должной регламентации приводит к существенному понижению уровня защиты интересов участников «путешествий», поскольку действительно возникает ситуация, при которой «администрация учреждения, проводящего путешествие, а также члены маршрут-но-квалификационных комиссий (МКК), давшие положительное заключение о возможности совершения группой заявленного путешествия, не несут ответственность за происшествия, которые явились следствием неправильных действий руководителя и участников путешествия» (п. 2.2 Инструкции), и только «руководитель и его заместитель, а также старший руководитель несут ответственность за жизнь, здоровье детей и безопасное проведение похода, экспедиции, экскурсии, за выполнение плана мероприятий, содержание оздоровительной, воспитательной и познавательной работы, правил пожарной безопасности, охраны природы, памятников истории и культуры» (п. 4.2 Инструкции).
Отдельную сложность в процессе правоприменения может вызывать и использование в Инструкции понятия «происшествия» как основания возникновения ответственности руководителя и участников путешествия. Подобному понятию дефиниция в Инструкции не даётся, равно как его содержание невозможно буквально установить и из норм административного и уголовного законодательства, регулирующих порядок привлечения к соответствующей юридической ответственности. Термин «происшествие» нуждается
в конкретной детализации в нормах Инструкции, с учётом реального содержания подобной дефиниции при расширительном толковании - любой вред, причинённый жизни и здоровью участника туристских походов, экспедиций и экскурсий (путешествий), инициированных образовательной организацией.
Обращаясь к Порядку и условиям привлечения педагогических и других работников для работы в оздоровительных лагерях, летних оздоровительных дошкольных учреждениях, по проведению туристских походов, экспедиций, экскурсий и оплаты их труда (приложение 1 к Приказу Минобразования России от 29.03.1993 г. № 113) (далее - Порядок), можно также отметить некорректное регулирование в п. 4 этого нормативного правового акта объёма учебной нагрузки педагогического работника, привлекаемого для работы в лагерях с дневным пребыванием детей, создаваемых органами управления образованием и образовательными организациями. Согласно п. 4 Порядка «Для работы в лагерях с дневным пребыванием детей, создаваемых органами управления образованием и образовательными учреждениями для учащихся той же местности, педагогические работники в период, не совпадающий с их отпуском, привлекаются в пределах установленного им до начала каникул объема учебной нагрузки (объема работы) с сохранением заработной платы, предусмотренной при тарификации. Для педагогических работников оздоровительных лагерей может быть, с их согласия, установлен суммированный учет рабочего времени в пределах месяца. В случае привлечения педагогических работников, с их согласия, к работе в лагерях с дневным пребыванием детей в период, не совпадающий с отпуском, сверх указанного времени, им дополнительно производится оплата, установленная по выполняемой работе, за фактически отработанное время». Во-первых, очевидно, что работник не может привлекаться работодателем к выполнению трудовых обязанностей в период отпуска (см. ст. 106 Трудового кодекса Российской Федерации). Во-вторых, принцип, по которому заработная плата работника зависит не от «квалификации работника, сложности, количества, качества и условий выполняемой работы» (часть первая ст. 129 Трудового кодекса Российской Федерации), а тем, какую работу он выполнял раньше («с сохранением заработной платы, предусмотренной при тарификации»), является очевидно дискриминационным и незаконным, поскольку нарушает правила ст. 132 Трудового кодекса Российской Федерации. В-третьих, норма о
суммированном учете рабочего времени противоречит части третьей ст. 104 Трудового кодекса Российской Федерации, согласно которой «порядок введения суммированного учета рабочего времени устанавливается правилами внутреннего трудового распорядка» (а не подзаконным актом органа исполнительной власти).
Еще более дискриминационной в части оплаты труда является норма п. 5 Порядка: «... педагогическим и другим работникам, направленным в период, не совпадающий с их отпуском, в оздоровительные лагеря, находящиеся за пределами места постоянного проживания работников (в т. ч. оздоровительные лагеря предприятий, профсоюзов и других организаций), и зачисленным на соответствующие должности, помимо сохраняемой заработной платы, установленной при тарификации, за счет средств, предусмотренных на содержание лагеря, заработная плата выплачивается не ниже размеров, установленных по занимаемой в лагере должности», поскольку такие работники будут получать 2 заработные платы, выполняя работу только по 1 должности. Более того, неясно, что означает в данном случае термин «направлен». Если речь идет о командировании работника, то в этом случае он не может занимать в лагере никакой должности, иначе как по совместительству. Но «командирование» работника одной организации для выполнение трудовых функций в интересах другой организации является недопустимым с точки зрения бюджетного законодательства (это будет образовывать состав неэффективного и нецелевого расходования бюджетных средств) и крайне неэффективным с точки зрения налогового законодательства (расходы на заработную плату такого работника в командирующей организации нельзя будет отнести на себестоимость продукции).
Замечание о незаконной дискриминации в части оплаты труда касается и первого абзаца п. 8 Порядка, который предусматривает, что «педагогическим работникам, направляемым в качестве руководителей (старших руководителей - при наличии нескольких групп участников) и заместителей руководителей туристских походов, экспедиций и экскурсий, в период, не совпадающий с отпуском, помимо сохраняемой заработной платы, установленной при тарификации, выплачивается заработная плата из расчета должностного оклада, установленного в пределах диапазона разрядов, предусмотренного Единой тарифной сеткой для руководителей структурных подразделений». Единственной законной доплатой в
этом случае следует считать доплату в размере разницы между ранее установленной заработной платой и заработной платой, установленной для руководителей структурных подразделений (если первая заработная плата меньше второй).
2. Обзор практики применения исследуемых правовых актов в деятельности судебных органов Российской Федерации
Предметом обзора являются принятые в период 2010-2013 гг. решения судов общей юрисдикции (первая инстанция, апелляционная и кассационная инстанции) в сфере экскурсионной деятельности, осуществляемой образовательными организациями:
- в Дальневосточном федеральном округе (Амурская область, Камчатский край, Приморский край, Республика Саха (Якутия), Хабаровский край);
- Северо-Западном федеральном округе (Архангельская область, Ленинградская область, Республика Коми);
- Центральном федеральном округе (Брянская область, Владимирская область, Ивановская область, Тамбовская область);
- Северо-Кавказском федеральном округе (Карачаево-Черкесская Республика).
Число проанализированных судебных решений относительно использования вышеуказанных документов Минобразования России, а также особенностей правового регулирования сферы экскурсионной деятельности, осуществляемой образовательными организациями, составляет 512 актов.
В итоге выявлены следующие актуальные проблемы правоприменения:
- определение правовой природы отношений между работником и объектом экскурсионно-туристской деятельности;
- основания привлечения к юридической ответственности физических лиц и организаций - ненадлежащие действия сотрудников;
- признание действий физических лиц действиями самой организации для целей установления оснований привлечения к ответственности;
- достаточность действий работников для предотвращения причинения вреда здоровью детей;
- определение надлежащего ответчика;
- осуществление туристской, экскурсионной (иной аналогичной деятельности) физическими лицами без юридического оформления их полномочий.
Отдельной проблемой является содержание локальных актов организаций. Одним из основных вопросов, рассматриваемых в правоприменительной практике, является необходимость выяснения правовой природы (трудовые или гражданско-правовые) отношений, возникающих между организациями (санаториями, оздоровительными лагерями, летними оздоровительными дошкольными организациями и т. п.), осуществляющими деятельность по проведению туристских походов, экспедиций, экскурсий, и конкретными работниками, обеспечивающими экскурсионную (туристскую) деятельность, привлеченными впоследствии к юридической ответственности за ненадлежащее выполнение своих обязанностей.
Судебные инстанции презюмируют наличие трудовых отношений даже при отсутствии надлежащего трудо-правового оформления отношений. Решения, вынесенные не в пользу таких работников, основаны на незаявлении виновного лица об отсутствии у него трудовых правоотношений с организацией, осуществляющей экскурсионную, туристскую деятельность. В частности, не имеет значения, по мнению суда, отсутствие заявления физического лица о приёме на работу и трудового договора работника, достаточно установления фактических трудовых отношений. По мнению судов, наличие трудовых отношений подтверждается фактическим допущением к выполнению работником трудовых обязанностей, что является, в соответствии с судебной практикой, основанием для признания наличия трудовых правоотношений и привлечения к дисциплинарной ответственности при наличии оснований.
По мнению правоприменителя, объективная сторона правонарушения (ненадлежащее исполнение должностных обязанностей) не отрицается отсутствием формализованных отношений между заказчиком и исполнителем. В частности, отсутствие приказа о зачислении работника в штат организации рассматриваемого типа не опровергает самого факта работы и исполнения им соответствующих должностных обязанностей в данной организации. Наличие у виновного работника профессионального опыта рассматривается в качестве доказательства совершенного правонарушения. Суды часто утверждают, что наличие предшествующего профессионального опыта свидетельствует о фактическом допущении работника к работе.
Руководитель организованного туристского или экскурсионного мероприятия обязан, по мнению судов, незамедлительно предпринять все необходимые действия, чтобы предотвращать уг-
розу жизни и здоровья несовершеннолетним лицам, находящимся на обучении в рассматриваемом типе организаций, независимо от факта оформления трудовых отношений такого «руководителя» с этими организациями. При этом достаточные и необходимые действия для предотвращения причинения вреда здоровью детей определяются судами, исходя из фактически наступивших последствий. Таким образом, распространена практика «объективного вменения», обусловленная высоким уровнем опасности действий, связанных с причинением вреда жизни и здоровью несовершеннолетних. Правоприменитель считает, что если «в присутствии» работника был нанесён несовершеннолетнему лицу вред жизни и здоровью, то предпринятые организацией (и работником) меры по его предотвращению презюмируются недостаточными.
Отдельной проблемой является содержание локальных актов организаций, а именно отсутствие надлежащей конкретизации обязанностей работников. К примеру, должностная инструкция работника может возлагать на него обязанность определённого поведения в конкретное время. Вместе с тем в организации может отсутствовать локальный акт, определяющий очерёдность и временной интервал выполнения упомянутых действий работниками, как следствие, невозможность доказывания нарушения установленного порядка, поскольку сам работник определяет порядок исполнения своих обязанностей.
Таким образом, работник, не выполнивший свои обязанности в определённое время, но исполнявший их в иной временной промежуток, не может признаваться нарушающим локальные нормативные правовые акты, и, как следствие, исчезает основание для привлечения его к дисциплинарной ответственности. Подобное заключение суда обоснованно при наличии в конкретном случае совпадения круга обязанностей у нескольких работников.
В случае заключения образовательной организацией гражданско-правового договора об оказании услуг (в том числе туристских, оздоровительных, экскурсионных и др.) со специализированной организацией (например, летний лагерь), именно специализированная организация будет выступать надлежащим ответчиком в случае причинения вреда здоровью или жизни детей.
Специализированное юридическое лицо может по договору с образовательной организацией оказывать услуги по организации условий, необходимых для санатория, оздоровительного лагеря,
летней оздоровительной дошкольной организации. При использовании подобной гражданско-правовой конструкции, обязанностью юридического лица является, в том числе, обеспечение безопасности для здоровья человека оказываемых услуг организациям рассматриваемого типа и соблюдение законодательства в области санитарно-эпидемиологического благополучия при организации работы санаториев, оздоровительных лагерей, летних оздоровительных дошкольных организаций и т. п. Следовательно, именно подобное юридическое лицо, а не образовательная организация является надлежащим лицом для привлечения к юридической ответственности в случае нарушения упомянутых правовых норм.
Самостоятельной проблемой, выявленной судебной практикой, является оказание экскурсионных или туристских услуг физическими лицами, не имеющими правовых отношений с образовательными или специализированными организациями либо осуществляющими такую деятельность без согласования и без возложения на них обязанностей такого рода.
Суды исходят из того, что если физическое лицо (например, педагог), не имеющее статуса индивидуального предпринимателя, инициативно оказывает экскурсионные услуги несовершеннолетним, то на него не распространяются санитарно-эпидемиологические и иные требования, обеспечивающие безопасность детей, что представляется недостатком правового регулирования.
Суды приходят к выводу о том, что нормы действующего законодательства не запрещают посещать несовершеннолетним лицам в сопровождении взрослых природные территории вне детских туристских лагерей и образовательных организаций, и законодательство не возлагает на этих совершеннолетних лиц обязанности по соблюдению санитарных норм и правил к устройству, содержанию и организации режима работы детского туристского лагеря палаточного типа и т. д.
В итоге анализа репрезентативных судебных решений, предметом которых являлось исполнение вышеуказанных инструкций и иных документов Минобразования России и Правительства Российской Федерации, возможно сформулировать следующие выводы:
- нормативные правовые акты не являются единственными основаниями для разрешения споров, вытекающих из правоотношений в сфере работы в оздоровительных лагерях, летних оздоровительных дошкольных учреждениях, по проведению туристских походов, экспедиций, экскурсий и т. п.;
- большинство споров касается трудовых правоотношений между работниками и образовательными организациями или соблюдения организациями санитарных правил и нормативов;
- правоприменитель редко опирается на нормы инструкций и документов в целях доказывания фактических обстоятельств дела по спорам о привлечении к дисциплинарной и уголовной юридической ответственности;
- судебная практика не зафиксировала случаев противоречий норм подзаконных актов законодательству Российской Федерации (в том числе и по той причине, что в первую очередь суды обращают внимание на фактическое положение дел, а не на юридическое оформление сложившихся отношений).
Источники анализируемой информации:
1. Сайты Конституционного суда Российской Федерации, Верховного суда Российской Федерации.
2. Сайты Амурского областного суда, Камчатского краевого суда, Приморского краевого суда, Верховного суда Республики Саха (Якутия), Хабаровского краевого суда, Архангельского областного суда, Ленинградского областного суда, Псковского областного суда, Верховного суда Республики Коми, Брянского областного суда, Владимирского областного суда, Ивановского областного суда, Тамбовского областного суда, Верховного суда Карачаево-Черкесской Республики.
3. Сайты районных судов, расположенных на территории Архангельской области, Ленинградской области, Псковской области, Республики Коми.
4. Сайты - информационные ресурсы, содержащие тексты судебных решений: http://actoscope.com; http://sudact.ru/; http://www.gcourts.ru; https://rospravosudie.com/; http://www.gcourts.ru.
Международная общественная организация «Международная академия детско-юношеского туризма и краеведения имени А. А. Остапца-Свешникова» и в дальнейшем предполагает в рамках своей уставной деятельности инициировать и активно участвовать в мониторинге действующих Законодательных и нормативно-правовых актов, действующих в Российской Федерации и Республике Казахстан, других странах в сфере детско-юношеского туризма, краеведения и экскурсионной деятельности, а результаты доводить до широкой научно-педагогической и туристской общественности.
Примечания
1. Письмо Министерства Юстиции Российской Федерации от 17.09.2014 г. № 17/83970-ЮЛ.
2. Заключение по результатам мониторинга отдельных нормативных правовых актов Министерства образования Российской Федерации и Правительства Российской Федерации по вопросам экскурсионной и туристской деятельности образовательных организаций. Приложение к письму ФГБОУ ВПО «Санкт-Петербургский государственный университет» от 08.08.2014 г. № 01-117-2324.
УДК 371.4; 371.8
М. П. Нечаев
ОРГАНИЗАЦИЯ ТУРИСТСКО-КРАЕВЕДЧЕСКОЙ ВНЕУРОЧНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОБУЧАЮЩИХСЯ В УСЛОВИЯХ РЕАЛИЗАЦИИ ФЕДЕРАЛЬНЫХ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ОБРАЗОВАТЕЛЬНЫХ СТАНДАРТОВ
ОБЩЕГО ОБРАЗОВАНИЯ
В статье рассматриваются проблемы организации туристско-краевед-ческой внеурочной деятельности обучающихся в условиях реализации Федеральных государственных образовательных стандартов общего образования. Представляется программа «Способы автономного выживания человека в природе».
The article considers the problems of organization of tourist extracurricular activities of students in the conditions of realization of Federal state educational standards for General education. It seems the program «Methods of аutonomous survival in nature».
Ключевые слова: воспитание, внеурочная деятельность, туристско-кра-еведческая деятельность, программа организации внеурочной деятельности обучающихся.
Keywords: education, extracurricular activities, tourist activities, the program of the organization of extracurricular activities of students.
В общеобразовательных организациях, реализующих Федеральные государственные образовательные стандарты общего образования (ФГОС ОО), видится стремление к организации целост-
