CC BY
233
Вопросы конституционного, муниципального, административного и финансового права
Научная специальность
12.00.04 «<Финансовое право; налоговое право; бюджетное право»
УДК 34, 347.73
РЕЗЕРВНЫЕ ФОНДЫ МЕСТНЫХ АДМИНИСТРАЦИЙ: ОСОБЕННОСТИ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ
© Колосов Н. В., 2019
Иркутский государственный университет, Иркутск, Россия
Исследуются резервные фонды исполнительных органов государственной власти и местных администраций. В рамках реализации расходных полномочий, характерных для стадии исполнения бюджета, органы государственной и местной власти могут столкнуться с ситуацией, когда в том числе по объективным причинам (например, при стихийном бедствии) для решения возникшей проблемы в бюджете не будет предусмотрена специальная статья расходов. Для осуществления таких расходов возможно создание резервных фондов исполнительных органов государственной власти и местных администраций. В системе муниципальных правовых актов, регулирующих резервные фонды местных администраций, выделены, во-первых, устав муниципального образования, во-вторых, решения представительных органов местного самоуправления, в-третьих, правовые акты местных администраций. Выявлено, что во многих правовых актах местных администраций о резервных фондах предусматривается выделение средств на проведение восстановительных и ремонтных работ после стихийных бедствий и катастроф. В этой связи положительной оценки заслуживают акты местных администраций, в которых содержится подробный перечень аварийно-спасательных и неотложных аварийно-восстановительных работ. Установлено, что подобный подход является предпочтительным, так как позволяет в большей мере обеспечить адресность в направлении бюджетных средств. Сделан вывод о том, что совершенствование правовой основы создания, использования резервных фондов в муниципальных образования помимо конкретизации порядка использования бюджетных ассигнований резервных фондов, устранения пробелов и противоречий в актах органов местного самоуправления должно пойти еще и по пути закрепления в федеральном законодательстве возможности создания резервного фонда муниципального образования, а не только местной администрации, по аналогии с такими же фондами субъектов Российской Федерации.
Ключевые слова: бюджет, местный бюджет, расходы бюджета, ассигнования, фонд, резервный фонд, местная администрация, местное самоуправление, правовое регулирование, муниципальные правовые акты.
Осуществление органами власти своих полномочий требует наличия соответствующих организационных, материальных, финансовых ресурсов, достаточных для решения задач, стоящих перед ними. Аккумуляция финансовых средств публично-правовых образований производится в специально создаваемых фондах денежных средств - бюджете государства, его территориальных образований. Органы местного самоуправления, несмотря на то, что не входят в систему органов государственной власти, также функционируют за счет средств бюджетов, предназначенных для обеспечения потребностей муниципальных образований в интересах местного населения. Специфической областью
полномочий всех органов власти в России выступает сфера бюджетных отношений, в рамках которых закладывается основа эффективной работы аппарата государственной (местной) власти. К числу основополагающих в этой части следует отнести полномочия по составлению, рассмотрению проектов бюджетов, а также по их утверждению, исполнению. Отчасти эти полномочия коррелируются с содержанием принципа самостоятельности бюджетов, закрепляющего не только право, но и обязанность органов власти самостоятельно осуществлять бюджетный процесс.
В рамках реализации расходных полномочий, характерных для стадии исполнения бюджета, органы власти могут столкнуться с
ситуацией, когда в том числе по объективным причинам (например, при стихийном бедствии, которое нельзя предугадать) для решения возникшей проблемы в бюджете не будет предусмотрена специальная статья расходов. Заранее такие расходы не всегда представляется возможным запланировать. Но при этом следует учитывать, что «плановость публичных расходов - основное процедурно-правовое требование, регламентирующее формально-процедурную сторону расходов» [5, с. 131]. На особую значимость принципа плановости для сферы муниципальных расходов обращает внимание и Ю. В. Пятковская [3, с. 46]. Вариантом, позволяющим разрешить данное противоречие, видится реализация установленного ст. 81 Бюджетного кодекса Российской Федерации1 (далее - БК РФ) права предусматривать в расходной части бюджетов резервные фонды исполнительных органов государственной власти и местных администраций. Согласно п. 3 ст. 21 БК РФ, подраздел бюджетной классификации расходов «резервные фонды» включается в раздел «общегосударственные вопросы». Указанные разделы и подразделы едины для всех бюджетов бюджетной системы России.
Местные бюджеты (учитывая их количество) - крупнейший элемент бюджетной системы нашего государства. В этой связи исследование расходной части таких бюджетов на предмет особенностей правового регулирования их составной части - резервных фондов - вызывает интерес не только с научной, но и с практической стороны.
БК РФ устанавливает лишь общие требования, касающиеся резервных фондов разных органов власти. Следует отметить, что они в целом универсальны для резервных фондов всех органов власти. Даже предельная величина этих фондов одинакова и не может превышать три процента общего объема расходов, предусмотренного законами, решениями о бюджете. Кроме того, во всех бюджетах запрещено формировать резервные фонды для законодательных (представительных) органов и их депутатов. Данное правило связано с реализацией конституционного принципа разделения властей и направлено на предотвращение возможных злоупотреблений в этой области финансовой деятельности.
При этом возникал вопрос об обязательности (необязательности) создания резервных фондов. Как показывает судебная практика, создание резервных фондов - право, но не обязанность органов местного самоуправления, а
1 Собр. законодательства РФ. 1998. № 31. Ст. 3823.
участие в предупреждении, ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций может производиться также иными законодательно предусмотренными способами2.
Бюджетная деятельность на муниципальном уровне, как точно отмечает Ю. А. Крохина, осуществляется в правовой форме, выражающейся в том числе в нормотворческой функции органов местного самоуправления [1, с. 413]. Поэтому обратимся к анализу правовых актов, принимаемых указанными органами. В системе муниципальных правовых актов, регулирующих резервные фонды местных администраций, выделяются: устав муниципального образования, решения представительных органов местного самоуправления. Это могут быть, в частности, решения, определяющие особенности бюджетного процесса в муниципальном образовании3, решения о бюджете4. Кроме того, выделяются правовые акты местных администраций.
Что касается уставов муниципальных образований, то иногда в них в немного измененном виде воспроизводятся положения ст. 81 БК РФ5. Такое дублирование федерального законодательства вряд ли можно признать необходимым. Оно излишне для целей правового регулирования резервных фондов. В некоторых уставах применительно к резервным фондам содержится лишь упоминание о том, что в расходной части местного бюджета предусматривается создание резервного фонда6. При этом надо учитывать, что уставу муниципального образования должны соответствовать акты органов и должностных лиц местного самоуправления, так как он является актом высшей юридической силы по сравнению с иными муниципальными правовыми актами.
В актах представительных органов местного самоуправления, регулирующих бюджетный процесс, могут указываться, помимо
2 См.: Апелляционное определение Ростовского областного суда от 6 сент. 2012 г. по делу № 33-10362 // КонсультантПлюс [Электронный ресурс] : справочная правовая система (дата обращения 24.03.2019).
3 См., например, Об утверждении Положения о бюджетном устройстве и бюджетном процессе в городском округе Истра Московской области : решение Совета депутатов городского округа Истра Московской области от 9 ноября 2017 г. № 19/12 // Истрин. вести. 2017. № 78; № 79; № 81.
4 См., например, О бюджете муниципального образования города Казани на 2019 г. и на плановый период 2020 и 2021 гг. : решение Казан. гор. Думы от 13 дек. 2018 г. № 2-30 // Сб. док. и правов. актов муницип. образования г. Казани. 2018. № 49.
5 См., например, Устав городского округа Нальчик. Принят Решением Совета местного самоуправления городского округа Нальчик от 14 апр. 2017 г. № 61 // Нальчик. 2017. № 24.
6 См., например, Устав города Абакан : принят решением Абакан. гор. Совета депутатов от 28 дек. 2005 г. № 222 // Абакан. 2006. № 6.
предусмотренных БК РФ, иные направления расходования средств из резервных фондов. Так, из резервного фонда администрации городского округа «Город Йошкар-Ола» средства могут направляться в том числе на проведение особо значимых мероприятий в области социально-культурной политики, юбилейных мероприятий муниципального значения, встреч, выставок и семинаров по проблемам местного значения1.
В решениях о бюджете определяются количественные параметры резервных фондов с учетом установленных БК РФ ограничений. Встречаются случаи, когда в муниципальных образованиях пошли по пути принятия представительным органом местного самоуправления специального положения о резервном фонде местной администрации. К примеру, такое положение было принято в г. Воронеже. По содержанию оно во многом совпадает с нормами ст. 81 БК РФ.
БК РФ предусматривает, что порядок использования бюджетных ассигнований резервного фонда устанавливается местной администрацией. Отсутствие четкого понимания термина «порядок» приводит к тому, что муниципальные правовые акты, принимаемые в соответствии с п. 6 ст. 81 БК РФ, не отличаются единообразием. Так, постановлением администрации г. Перми от 15 февраля 2011 г. № 50 было утверждено Положение о порядке использования бюджетных ассигнований резервного фонда администрации города Перми2. Администрацией г. Улан-Удэ было утверждено Положение о резервном фонде финансирования непредвиденных расходов Администрации города Улан-Удэ3. А в Астрахани был утвержден порядок использования бюджетных ассигнований резервного фонда администрации муниципального образования «Город Астрахань»4. Аналогичный порядок был принят в г. Южно-Сахалинске и в ряде других муниципальных образований по всей России.
В указанных актах местных администраций перечисляются направления расходования
1 О Положении о бюджетном процессе в городском округе «Город Йошкар-Ола» : решение XXVI сессии Собрания депутатов гор. окр. «Город Йошкар-Ола» от 25 дек. 2007 г. № 518-^ // Йошкар-Ола. 2007. № 52.
2 Официальный бюллетень органов местного самоуправления муниципального образования город Пермь. 2011. № 12.
3 См.: Об утверждении Положения о резервном фонде финансирования непредвиденных расходов Администрации г. Улан-Удэ : постановление Администрации г. Улан-Удэ от 4 дек. 2017 г. № 341 // Муницип. вестн. города Улан-Удэ. 2017. № 51/2.
4 См.: Об утверждении Порядка использования бюджетных
ассигнований резервного фонда администрации муниципального образования «Город Астрахань» : постановление администрации г. Астрахани от 10 апр. 2015 г. № 2072 // Астрахан. вестн. 2015. № 15.
средств фондов. На необходимость их четкого закрепления во избежание нерациональных расходов справедливо указывает Ч. Д. Цырен-жапов [4, с. 22]. По БК РФ средства резервных фондов направляются на обеспечение расходов, являющихся непредвиденными. В их число входят расходы на проведение аварийно-восстановительных работ и иных мероприятий по ликвидации последствий стихийных бедствий, чрезвычайных ситуаций. В этом смысле, проводя параллели с концепцией финансовой устойчивости Российской Федерации, разработанной Н. А. Поветкиной, резервные фонды местных администраций выступают источниками обеспечения финансовой устойчивости муниципальных образований [2, с. 12, 13].
БК РФ допускает расходование финансовых ресурсов и на иные цели, определенные местной администрацией в порядке использования бюджетных ассигнований резервного фонда. И в данном случае возникает вопрос о том, является ли правомерным установление направлений расходования средств резервных фондов местных администраций в решениях представительных органов местного самоуправления? Отсылочная норма п. 4 ст. 81 БК РФ однозначно указывает на порядок, утверждаемый местной администрацией, а не на иные акты. Министерство финансов РФ в части определения расходов (мероприятий), на которые могут быть направлены средства резервного фонда местной администрации, также отмечает, что они устанавливаются актом местной администрации5. Поэтому при возникновении по данному поводу каких-либо правовых споров необходимо руководствоваться п. 5 ст. 3 БК РФ, где предусматривается, что муниципальные правовые акты в сфере бюджетных отношений принимаются органами местного самоуправления в пределах их компетенции, установленной БК РФ.
Одновременно при анализе актов местных администраций возникает и другой похожий вопрос, который касается уже полномочий и их пределов самих местных администраций, например, в части определения источников образования средств резервных фондов, к которым в некоторых муниципальных образованиях относят различные виды доходов, включая даже спонсорскую помощь. Формулировка п. 6 ст. 81 БК РФ однозначно дает понять, что актами местных администраций определяется лишь порядок использования бюджетных ассигнований резервного фонда, направляемых из него, но не то, за счет чего должен формироваться
5 См.: Письмо Минфина России от 13 окт. 2017 г. № 02-0710/67350 // КонсультантПлюс [Электронный ресурс] : справочная правовая система (дата обращения 24.03.2019).
этот фонд. Какие доходы образуют фонд, должны решать уже представительные органы местного самоуправления.
При установлении направлений расходования средств необходимо учитывать, что чрезвычайный характер расходов не выступает в качестве обязательного условия расходования. Верховный Суд РФ в качестве ключевого критерия для выделения ассигнований определил непредвиденность расходов. Эти расходы должны отсутствовать в местном бюджете1. Руководствуясь этим критерием, Архангельский областной суд пришел к выводу, что финансовое обеспечение исполнения судебных актов за счет резервного фонда не противоречит законодательству, так как заранее запланировать денежные средства, необходимые для исполнения судебного решения, при формировании бюджета нельзя2.
Во многих правовых актах о резервных фондах предусматривается выделение средств на проведение восстановительных и ремонтных работ, необходимых для ликвидации последствий стихийных бедствий и катастроф. В этой связи положительной оценки заслуживает порядок выделения средств резервного фонда администрации в г. Уфе3. В нем содержится подробный перечень аварийно-спасательных и неотложных аварийно-восстановительных работ, что соответствует принципу полноты отражения доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов. Это, в частности, работы по поиску пострадавших, оказанию медицинской помощи, определению границ зоны чрезвычайной ситуации, устройство временных переправ и проездов (проходов) и другие работы. Подобный подход является предпочтительным, так как позволяет в большей мере обеспечить адресность в направлении бюджетных средств.
Другими направлениями расходования средств фондов являются: оказание материальной помощи гражданам, приобретение подарков, поддержка общественных объединений, проведение симпозиумов, праздничных мероприятий, иные непредвиденные расходы. В этой
1 См.: Определение Верховного Суда РФ от 12 нояб. 2008 г. № 56-Г08-19 // КонсультантПлюс [Электронный ресурс] : справочная правовая система (дата обращения 24.03.2019).
2 См.: Определение Архангельского областного суда от 25 мая 2015 г. № 33-2477 // КонсультантПлюс [Электронный ресурс] : справочная правовая система (дата обращения 24.03.2019).
3 См.: Об утверждении Положения о порядке выделения средств резервного фонда Администрации городского округа город Уфа Республики Башкортостан для предупреждения и ликвидации
чрезвычайных ситуаций : постановление Администрации гор. окр. г. Уфа Респ. Башкортостан от 10 марта 2017 г. № 270 // Кон-сультантПлюс [Электронный ресурс] : справочная правовая система (дата обращения 24.03.2019).
связи вызывает интерес сложившаяся судебная практика в части возложения на местную администрацию обязанности выделить денежные средства для оборудования муниципального образовательного учреждения системой видеонаблюдения. Как было пояснено судом, отсутствие надлежащего финансирования не может служить основанием для освобождения администрации от исполнения обязанности, возложенной законом, так как в силу части первой ст. 81 БК РФ предусматривается создание резервных фондов местных администраций4. Таким образом, расходы на установку систем видеонаблюдения также в данном случае могут рассматриваться как непредвиденные и могут обеспечиваться за счет резервного фонда.
Процедура выделения средств чаще всего устанавливается актами местных администраций. Однако в некоторых муниципальных образованиях (Сыктывкар, Якутск) дополнительно разработан административный регламент, регулирующий особенности предоставления услуги по материальной поддержке за счет средств резервного фонда, что делает работу органов власти четкой и прозрачной.
Инициатива по выделению средств из фонда может исходить от разных субъектов, которыми могут быть как физические, юридические лица, так и органы местного самоуправления, структурные подразделения местной администрации.
Особенности представления отчетов, осуществления контроля за использованием средств также часто регулируются актами местной администрации. Но если в одних муниципальных образованиях ограничиваются лишь указанием на то, что отчет об использовании бюджетных ассигнований резервного фонда прилагается к отчету об исполнении бюджета города, а контроль осуществляется комитетом по финансам, налоговой и кредитной политике (Барнаул), то в других весьма детально описывается процедура контроля и представления отчетности (Чита).
Дальнейшее совершенствование правовой основы создания, использования резервных фондов в муниципальных образованиях, помимо конкретизации порядка использования бюджетных ассигнований резервных фондов, устранения недостатков в актах органов местного самоуправления, должно пойти еще и по пути закрепления в федеральном законодательстве возможности создания резервно-
4 См.: Апелляционное определение Свердловского областного суда от 29 июля 2016 г. по делу № 33-12896/2016// Консультант-Плюс [Электронный ресурс] : справочная правовая система (дата обращения 24.03.2019).
го фонда муниципального образования, а не только местной администрации, по аналогии с такими же фондами субъектов Российской Федерации. Ш
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ
1. Крохина Ю. А. Бюджетное право и российский федерализм. М. : Норма, 2002. 456 с.
2. Поветкина Н. А. Финансовая устойчивость Российской Федерации: правовая доктрина и практика обеспечения : автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2016. 57 с.
3. Пятковская Ю. В. Правовое регулирование расходов бюджета субъекта Российской Федерации / под ред. Е. Ю. Грачевой. М. : Норма, 2017. 288 с.
4. Цыренжапов Ч. Д. Правовые основы государственных и муниципальных расходов в Российской Федерации : автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Омск, 2005. 27 с.
5. Цыренжапов Ч. Д. Правовой принцип обоснованности публичных расходов в России // Вестн. ТГУ 2011. № 344. С. 131-134.
REFERENCES
Krohina Y.A. Bydjetnoe pravo i rossiskii federalism. Moscow, Norma Publ., 2002. 456 p. (in Russian)
Povetkina N.A. Finansovay ustoichivost Rossiskoi Federacii: pravovay doktrina i praktika obespecheniya. Avtoref. dis. ... d-ra yurid. nauk. Moscow, 2016, 57 p. (in Russian)
Pytkovskay Y.V. Gracheva E.Y. (red.). Pravovoe regulirovanie rashodov bydjeta subjekta Rossiskoi Federacii. Moscow, Norma Publ., 2017, 288 p. (in Russian)
Cyrengapov Ch.D. Pravovye osnovy gosudarstvennyh i munizipalnyh rashodov v Rossiskoi Federacii. Avtoref. dis. ... kand. yurid. nauk. Omsk, 2005, 27 p. (in Russian)
Cyrengapov Ch.D. Pravovoy prinzip obosnovannosti publichnyh rashodov v Rossii. Vestnik Tomskogo gosudarstvennogo universiteta, 2011, no 344, pp. 131-134. (in Russian)
Reserve Funds of Local Administrations: Features of Legal Regulation
© Kolosov N. V., 2019
Reserve funds of executive bodies of state power and local administrations are investigated. Within realization of the implementation of expenditure powers typical for the budget execution stage, the state and local authorities may come up against a situation when for the objective reasons (for example, in case of a natural disaster), a special item of expenditure will not be provided for in the budget to solve the problem. It is possible to create reserve funds of the executive bodies of state power and local administrations to carry out such expenses. In the system of municipal legal acts regulating reserve funds of local administrations are allocated, firstly, the charter of the municipality, secondly, the decisions of representative bodies of local self-government, thirdly, legal acts of local administrations. Many local administrations legal instruments on reserve funds provide for funds to be allocated for rehabilitation and repair work after natural disasters and catastrophes. In this regard, the acts of local administrations, which contain a detailed list of rescue and urgent emergency recovery work, deserve a positive assessment. This approach is preferable, it allows for greater targeting in the direction of budgetary funds. The article concludes that the improvement of the legal basis for the creation, use of reserve funds in municipalities in addition to specifying the order of use of budgetary allocations of reserve funds, elimination of gaps and contradictions in the acts of local governments should be provided by fixing in the federal legislation the possibility of creating a reserve fund of the municipality, not only the local administration, by analogy with the same funds of the subjects of the Russian Federation.
Keywords: budget, local budget, budget expenditures, appropriations, fund, reserve fund, local administration, local government, legal regulation, municipal legal acts.
