CC BY
75
62
Экономические науки
УДК 336
СТРУКТУРА И СОСТАВ РАСХОДОВ ПУБЛИЧНО-ПРАВОВЫХ ОБРАЗОВАНИЙ
Агузарова Ф.С., кандидат экономических наук, доцент кафедры бухгалтерский учет и налогообложение, фГбоУ ВО «Северо-Осетинский государственный университет им. К.Л. Хетагурова», г. Владикавказ E-mail: [email protected]
Андиева С.Э., студент 3-го курса экономического факультета,
ФГБОУ ВО «Финансовый университет при Правительстве Российской Федерации», г. Владикавказ
В статье рассматриваются расходы публично-правовых образований, которые являются основой финансовой деятельности органов государственной власти и местного самоуправления. Исследуются проблемы частого изменения бюджетного законодательства, волатильности социально-экономических условий, целей и задач внешней и внутренней политики, меняющих ежегодно состав и структуру расходов публично-правовых образований. В частности, рассматривается роль и значение бюджетных расходов на местном уровне, исследуются текущие тенденции состава и структуры местных расходов, на фоне сужающихся источников финансовых ресурсов местных бюджетов и роста их дотационности, выявляются современные проблемы в области направлений и эффективности расходования муниципальных средств.
Ключевые слова: бюджет, государственные полномочия, дискреционные расходы, местный бюджет, обязательные расходы, расходы бюджета.
STRUCTURE AND COMPOSITION OF PUBLIC EXPENDITURE-LEGAL ENTITIES
Aguzarova F.S., сandidate of tconomic sciences, associate professor financial accounting and taxation, FSBEI HE "The North Ossetian state university of K.L. Khetagurov" city of Vladikavkaz; Andiyeva S.Е., student of the 3rd rate of economics department,
FSBEI HE "Financial university under the Government of the Russian Federation", city of Vladikavkaz
The article considers the expenditure of public legal entities, which are the basis of the financial activities of state authorities and local self-government. The problems of frequent changes in budget legislation, the volatility of the socio-economic conditions, goals and objectives of foreign and domestic policy, changing the composition and structure of annual expenses of public law entities. In particular, the role and importance of budget expenditures at the local level, examines the current trends in the composition and structure of local expenditures, amid narrowing sources of financial resources of local budgets and increase their dependence on subsidies, identifies current problems in the field of directions and efficiency of spending of municipal funds.
Key words: budget, state authority, discretionary spending, the local budget, mandatory spending, budget expenditures.
Местные (муниципальные) финансы, являясь экономической основой местного самоуправления, создают материальные предпосылки для решения комплекса вопросов местного значения: обслуживание местного хозяйства, эффективного управления территориальной собственностью, развитие и поддержание объектов инфраструктуры, социальные вопросы и многое другое.
Система муниципальных финансов включает доходы (налоговые и неналоговые) местных бюджетов, средства внебюджетных фондов, средства, поступающие от использования государствен-
ного имущества, а также от использования государственной и муниципальной собственности.
Особенности структурирования финансов местного значения обусловлена теми расходными обязательствами, которые законодательно закреплены за органами местного самоуправления: реализация программ социально-экономического развития подведомственных территорий, поддержание уровня жизни населения, расходы на жилищно-коммунальное хозяйство, развитие и создание благоприятных условий поселений и др. [5, с. 135].
СТРУКТУРА И СОСТАВ РАСХОДОВ ПУБЛИЧНО-ПРАВОВЫХ ОБРАЗОВАНИЙ
63
Управление средствами местных бюджетов местными органами власти в последнее время приобретают особую остроту, поскольку практически повсеместно наблюдается острая нехватка финансовых средств, находящихся в распоряжении местного самоуправления для решения самых необходимых задач.
Выделяют две основные группы расходов:
Обязательные расходы - расходы, связанные с финансированием выплат перед населением, в т.ч. по вмененным государственным полномочиям, а также закрепленные за муниципальным образованием федеральными и региональными законами.
Дискреционные расходы - расходы на содержание муниципального хозяйства, т.е. расходы на развитие местной экономики, дорожного хозяйства, строительства, территории.
Всю совокупность расходов местных бюджетов можно разделить на две большие группы. Собственные расходы муниципального образования, связанные с решением задач местного значения и обслуживанием муниципального долга. Указанные расходы можно сгруппировать по следующим направлениям:
- содержание собственных органов управления;
- проведение местных выборов;
- реализация муниципального заказа;
- исполнение собственных законов;
- финансовая поддержка отраслей местного хозяйства;
- финансовая помощь бюджетным учреждениям иных уровней власти;
- обслуживание долговых обязательств муниципального образования;
- специальные целевые программы местного значения;
- инвестиции в местную инфраструктуру.
Перечисленные расходы должны покрываться
средствами собственных источников доходов (налоговых и неналоговых поступлений), а также трансфертов, в случае низкого уровня бюджетной обеспеченности муниципального образования и заемных средств.
Расходы, связанные с осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления [3, с. 276]:
- обеспечение государственных гарантий прав граждан на получение общедоступного и бесплатного дошкольного, а также дополнительного образования в общеобразовательных учреждениях в рамках реализации основных общеобразовательных программ, в части финансирования расходов на оплату труда работников муниципальных учреждений;
- создание комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав, организация деятельности таких комиссий;
- осуществление выравнивания бюджетной обеспеченности поселений;
- социальная поддержка и социальное обслуживание граждан пожилого возраста и инвалидов, граждан, находящихся в трудной жизненной ситуации, а также детей-сирот, безнадзорных, ветеранов, малоимущих;
- организация оказания специализированной медицинской помощи в специализированных медицинских учреждениях;
- выплата гражданам адресных субсидий на оплату жилья и коммунальных услуг;
- субвенции на выполнение федеральных полномочий по государственной регистрации актов гражданского состояния;
- строительство и содержание автомобильных дорог общего пользования межмуниципального значения;
- предупреждение ситуаций, которые могут привести к нарушению функционирования систем жизнеобеспечения населения, и ликвидация их последствий;
- организация и осуществление межмуниципальных программ и проектов в области охраны окружающей среды и экологической безопасности;
- субвенции на покрытие дополнительных расходов убытки по тепло- и электроснабжению.
Муниципальные расходы производственного характера направляются, прежде всего, на содержание жилищно-коммунального хозяйства, поддержание местного производства и охрану окружающей среды. Однако на группу таких расходов приходится не более 17 % от общей величины. При этом, в данном показателе рас-
4 • 2016 • НАУЧНЫЕ ИЗВЕСТИЯ
ходы на экономику (развитие местного хозяйства, создание рабочих мест) приходится лишь от 1 до 5 % от 17, основная доля расходов относится к жилищно-коммунальному хозяйству [1, с. 75].
При такой структуре, производственные расходы не могут считаться эффективными. Известны проблемы с состоянием российского жилищно-коммунального комплекса, износ которого превышает допустимый уровень и расходы, в этой связи, ежегодно растут.
Расходы местных бюджетов играют важную роль в решении задач местного самоуправления: состояние объектов местного хозяйства, финансовая стабильность градообразующих предприятий, гарантруемая органами власти. В целом, расходы бюджетов территорий направлены в большей степени не на производительный, а на потребительский характер. Так, основную долю (около 70 %) имеют расходы социального характера. Конечно, в задачи органов власти и, в частности, местного самоуправления, прежде всего включены вопросы социальной поддержки населения. Именно государственные и муниципальные органы власти должны обеспечивать своим гражданам взятые на себя конституционные обязанности. Однако без финансовой устойчивости и перспектив роста, финансовая основа любого публично-правового образования обречена на снижение, а это уже чревато невыполнением ряда обязательств, закрепленных законодательно.
При существующих в настоящее время объективных причинах снижения объемов бюджетных доходов, существует ряд субъективных элементов, разрешение которых приведет к повышению эфективности государственного и местного управления.
К таковым следует отнести:
• достоверное, основанное на реальном сценарии развития, планирование доходов и расходов местных бюджетов;
• эффективное использование и распоряжение муниципальной собственностью;
• рациональное использование бюджетных средств;
• искоренение злоупотреблений и хищений.
Заметим, что во многом, это препятствует преодолению вышеназванных субъективных причин,
нехватки бюджетных средств - является проводимая политика в сфере межбюджетных отношений, при которой сформировалась устойчивая тенденция централизации бюджетных средств. Это, в свою очередь, приводит к нерациональному и неэффективному использованию муниципальной собственности, снижению стимулов к развитию и расширению местного хозяйства.
Избыточная централизация финансовых ресурсов на верхних уровнях управления лишает местные власти стимулов к эффективному использованию средств и к наращиванию налогового потенциала. Однако излишняя децентрализация ресурсов не позволяет федеральным властям проводить активную региональную политику и закрепляет репрессивность недостаточно развитых регионов.
Анализируя отчеты об исполнении бюджетов за последние годы можно наблюдать такую тенденцию: доходы местных бюджетов имеют отрицательную динамику, уровень собираемости снижается, а расходные полномочия растут [6, с. 1067].
Выше отмечалось, что это обусловлено рядом причин, имеющих объективный характер. Однако даже это не может служить причиной роста уровня дотационности местных бюджетов. Этим невозможно оправдать тот факт, что из более 20 тысяч административно-территориальных образований, практически 90 % имеют глубокий дефицит и получают безвозмездное финансирование из бюджетов вышестоящего уровня на покрытие дефицита.
Почти половина местных бюджетов имеет показатель дотационности, превышающий 50 %.
По критериям Министерства финансов РФ, оценка уровня эффективности власти зависит отчасти от этого показателя.
Проводя ранее исследование по причинам роста уровня дотационности, мы заметили, что многие регионы и их административно-территориальные образования при росте показателя дотационности, используют различные методики, смещающие акцент с реальных причин.
Приведем пример, в Республике Северная Осетия-Алания 111 административно-территориальных образований: 1 городской округ,
Таблица 7
Показатели дотационности городских и сельских поселений по районам за 2011 -2014гг.
Показатель Исполнение 2011 г. Исполнение 2012 г. Исполнение 2013 г. Исполнение 2014 г.
общий объем доходов (за исключением субвенций), (млн руб.) межбюджетные трансферты (за исключением субвенций), (млн руб.) доля межбюджетных трансфертов в общем объеме доходов, (%) общий объем доходов (за исключением субвенций), (млн руб.) межбюджетные трансферты (за исключением субвенций), (млн руб.) доля межбюджетных трансфертов в общем объеме доходов, (%) общий объем доходов (за исключением субвенций), (млн руб.) межбюджетные трансферты (за исключением субвенций), (млн руб.) доля межбюджетных трансфертов в общем объеме доходов, (%) общий объем доходов (за исключением субвенций), (млн руб.) межбюджетные трансферты (за исключением субвенций), (млн руб.) доля межбюджетных трансфертов в общем объеме доходов, (%)
всего ГиСП по районам 612,3 327,8 53,54 685,5 331,3 48,33 710,3 311,8 48,9 774,4 352 45,45
ГиСП Алагирско-го района 100,00 66,90 66,90 59,80 22,90 38,29 66,90 27,60 41,26 73,40 28,80 39,24
ГиСП Ардонского р-на 42,90 25,00 58,28 63,50 40,10 63,15 53,40 28,20 52,81 64,50 31,90 49,46
ГиСП Дигорского р-на 48,20 39,40 81,74 44,70 34,60 77,40 49,80 39,50 79,32 56,70 36,80 64,90
ГиСП Ирафского р-на 23,20 17,80 76,72 18,90 12,00 63,49 22,30 14,60 65,47 16,70 10,40 62,28
ГиСП Кировского р-на 81,00 71,90 88,77 54,90 44,90 81,79 56,00 43,90 78,39 80,90 64,40 79,60
ГиСП Моздокского р-на 194,10 54,80 28,23 297,90 121,30 40,72 308,20 112,90 36,63 308,00 135,90 44,12
ГиСП Правобережного р-на 49,10 12,00 24,44 60,80 18,00 29,61 70,40 15,50 22,02 71,40 14,80 20,73
ГиСП Пригородного р-на 73,80 40,00 54,20 85,00 37,50 44,12 83,30 29,60 35,53 102,80 29,00 28,21
Р
о О
о
I 1=1 о
аз СП
-С
:г О
> □а
О
X
о
О СЛ
8 муниципальных районов, 5 городских поселений, 97 сельских поселений. Консолидированный бюджет РСО-Алания (КБС) включает: бюджет субъекта (БС), бюджет городского округа (БГО - 1 ед.), бюджеты муниципальных районов (МР - 8 ед.), бюджеты городских (ГП - 5 ед.) и сельских поселений (СП - 97 ед.), всего по 111 административно-территориальным единицам. Доходы КБС в 2012 г. составили 22 601,03 млн руб., в 2013 - 24 351 млн руб., в 2014 - 25 276,16 млн руб. [4, с. 67].
Учитывая замедление темпов экономического развития регионов на фоне общего экономического спада, под угрозой исполнения оказались доходы бюджетов всех уровней. Это демонстрируют низкие показатели исполнения доходов бюджетов бюджетной системы РСО-Алания.
Вместе с тем динамика доходов консолидированного бюджета продолжала оставаться положительной, что отчасти повлияло на снижение уровня дотационности бюджетов бюджетной системы РСО-Алания.
Однако проблема финансовой зависимости всех уровней бюджетов РСО-Алания от вышестоящих звеньев бюджетной системы остается достаточно острой.
Приведенные в таблице 1 данные наглядно демонстрируют характер дотационности бюджетов городских и сельских поселений, хотя по районам наблюдаются особенности их динамики.
Общий уровень дотационности по совокупности бюджетов ГиСП за период с 2011-го по 2014 г. снизился с 53,54 до 45,45 % (на 8 п.п.)
По ряду районов снижение уровня дотационности достигла более существенных значений:
• Бюджеты ГиСП Алагирского МР - снижение от уровня 66,9 %> в 2011 г., до 39,24 % в 2014 г. (на 27,66 п.п.).
• Бюджеты ГиСП Ардонского МР - с 58,28 % в 2011 г. до 49,46 % в 2014 г. (на 8,8 п.п.).
• Бюджеты ГиСП Дигорского МР - с 81,74 % в 2011 г. до 64,9 % в 2014 г. (на 16,84 п.п.).
• Бюджеты ГиСП Ирафского МР - с 76,72 % в 2011 г. до 62,28 % в 2014 г. (на 14,44 п.п.).
• Бюджеты ГиСП Кировского МР - с 88,77 % в 2011 г. до 79,6 % в 2014 г. (на 9,17 п.п.).
• Бюджеты ГиСП Правобережного МР с 24,44 % в 2011 г. до 20,73 % в 2014 г. (на 3,71 п.п.).
• Бюджеты ГиСП Пригородного МР с 54,2 % в 2011 г. до 28,21 % в 2014 г. (на 25,99 п.п.).
• И только дотационность бюджетов ГиСП Моздокского МР увеличилась с 2011 г. с 28,23 % до 44,12 % в 2014 г. (рост на 15,89 п.п.).
При наметившихся положительных тенденциях снижения дотационности, ее уровень остается достаточно высоким.
Таблица 2
Количество районов по уровню дотационности бюджетов ГиСП в динамике
Уровень дотационности 2011 г. 2012 г. 2013 г. 2014 г.
до 10 (%) - - - -
от 10 до 30 (%) 2 1 1 2
от 30 до 70 (%) 3 5 5 5
свыше 70 (%) 3 2 2 1
В 2011 г. доля межбюджетных трансфертов в доходах бюджетов ГиСП не доходила до уровня 30 % только по двум районам, свыше 30 % -3 района, свыше 70 % - 3 района. В 2012 и 2013 гг. уровень дотационности несколько изменился и большая часть бюджетов МР отмечала уровень дотационности в пределах 30-70 %, в 2014 г. градус дотационности значительно снизился: из 8 муниципальных районов уже 2 были в пределах 10-30 % дотационности, 5 остались в пределах 30-70 % и 1 - свыше 70 %.
Следует отметить, что снижение уровня дотационности бюджетов городских и сельских поселений сопровождалось снижением общих доходов, а в 2014 г. практически по всем бюджетам утвержденные назначения по безвозмездным поступлениям (без учета субвенций) не были выполнены. Поэтому снижение уровня дотационности бюджетов городских и сельских поселений в 2014 г. не следует воспринимать как собственные достижения, а данный показатель необходимо скорректировать на уровень исполнения бюджетных назначений.
Приведенные выше данные отражают общие тенденции, складывающиеся практически по
СТРУКТУРА И СОСТАВ РАСХОДОВ ПУБЛИЧНО-ПРАВОВЫХ ОБРАЗОВАНИЙ
67
всей территории России и показывают, что при таких условиях выполнение органами местного самоуправления своих функций весьма ограничено.
Расходы местных бюджетов должны отражать проводимую на территории социально-экономическую политику, а на деле, они отражают те воз-
можности, которые поддерживают имеющиеся в их распоряжении ресурсы.
Таким образом, основные тенденции развития современной экономики предопределяют повышение значения муниципальных образований, как в аккумулировании финансовых ресурсов, так и в осуществлении необходимых расходов.
ЛИТЕРАТУРА
1. Агузарова Ф.С. Инвестиционный потенциал Северо-Кавказского федерального округа // Финансы и управление. 2016. № 2. С. 71-77.
2. АгузароваЛ.А., Агузарова Ф.С. Имущественные налоги как основной источник формирования налоговых доходов бюджетов субъектов РФ // Аудит и финансовый анализ. 2015. № 3. С. 9-11.
3. Бетанов В.Т., ТуаеваЛ.А., ДзилиховаЛ.Ф. Некоторые социально-экономические проблемы Республики Северная Осетия-Алания и пути их решения // Экономика и предпринимательство. 2016. № 3-2. С. 273-277.
4. ЛазароваЛ.Б., Марденян Н.А., Токаева С.К., Тегетаева О.Р. Собственная доходная база городских и сельских поселений в условиях изменения бюджетного законодательства. Владикавказ, 2015. С. 90.
5. Токаева С.К., Рубаева И.А. Факторы, условия и риски обеспечения долгосрочной сбалансированности бюджетной системы РФ // Гуманитарные и социально-экономические науки. 2016. № 3. С. 136-139.
6. Токаева С.К. К вопросу о причинах и последствиях роста дотационности бюджетов бюджетной системы РФ // Экономика и предпринимательство. 2016. № 4-1. С. 1067-1069.
4 • 2016 • НАУЧНЫЕ ИЗВЕСТИЯ
