CC BY
101
3.20. К ВОПРОСУ ОБ ИСПОЛЬЗОВАНИИ ДЕФИНИЦИИ «РЕЗЕРВНЫЙ ФОНД» В РОССИЙСКОМ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВЕ
Мусабирова Динара Анваровна. Должность: ассистент. Место работы: кафедра частного права, Казанский государственный университет.
Аннотация: С 1 января 2009 г. в Российской Федерации могут создаваться резервные фонды субъектов РФ - это новый тип резервных фондов, существующих в Российской Федерации. До создания этого типа фондов в Российской Федерации уже существовали резервные фонды - это Резервный фонд Российской Федерации, Резервный фонд Президента РФ, а также резервные фонды исполнительных органов государственной власти.
Анализируя правовой режим и деятельность существующих резервных фондов, мы приходим к выводу, что дефиниция «резервный фонд» в российском законодательстве используется для обозначения совершенно различных по своей природе и целям создания денежных фондов. Анализируя мировую практику, представляется возможным только к Резервному фонду РФ и резервным фондам субъектов РФ применять рассматриваемую дефиницию, в то время как резервные фонды исполнительных органов государственной власти (местных администраций) по своей сути являются лишь совокупностью денежных средств, расходуемых на финансирование тех обязательств, которые не предусмотрены в соответствующем бюджете.
Ключевые слова: резервный фонд субъекта Российской Федерации, понятие «фонд» в праве, дефиниции «резервный фонд», суверенные фонды, мировая практика.
ON THE USE OF DEFINITIONS OF "RESERVE FUND" IN RUSSIA'S LEGISLATION
Musabirova Dinara Anvarovna. Position: chair assistant.
Place of employment: Private Law chair, Kazan State University.
Annotation: Since January 1, 2009 in RF can be established reserve funds of the RF subjects - a new type of reserve funds that exist in RF. Before the establishment of this type of funds in Russia has existed reserve funds - is the Reserve Fund of the RF, the Reserve Fund of the President of RF, as well as reserve funds of the executive bodies of state power.
Analyzing the legal regime and the activities of existing reserve funds, we conclude that the definition of "reserve fund" in RF's law is used to describe quite different in its nature and purpose of the establishment of funds. Analyzing the global practice, it is possible only to the contingency fund of Russia and reserve funds of the RF subjects to apply the considered definition, while the reserve funds of state executive bodies (local governments) are essentially a combination of cash spent on funding those obligations that are not included in the relevant budget. Keywords - a reserve fund of the RF subject, the term "fund" in the law, definitions of "reserve fund", sovereign wealth funds, global practice.
Изменения, внесенные Федеральным законом от 30 декабря 2008 г. N 310-ФЗ "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и Федеральный закон "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации"1, позволяют с 1 января 2009 г. всем субъектам Российской Федерации создавать резервные фонды субъектов Российской Федерации.
Резервные фонды субъектов Российской Федерации
- это новый тип резервных фондов, существующих в Российской Федерации. Под ним, анализируя ст. 81.1 БК РФ, следует понимать часть средств регионального бюджета образующие отдельный фонд, средства которого должны предназначаться для исполнения расходных обязательств субъекта Российской Федерации в случае недостаточности доходов бюджета субъекта Российской Федерации для финансового обеспечения расходных обязательств.
До создания этого типа фондов в Российской Федерации уже существовали резервные фонды - это Резервный фонд РФ, Резервный фонд Президента РФ, а также резервные фонды исполнительных органов государственной власти (местных администраций). И хотя время их существования составляет уже более десяти лет, законодательное определение резервного фонда как такового до сих пор не существует.
Вообще согласно словарю С.И. Ожегова дефиниция «фонд» имеет несколько значений - это и денежные средства, ассигнуемые для определенной цели; и ресурсы, запасы чего-либо; и общественная организа-
ция2.
В праве же рассматриваемое понятие используется практически во всех отраслях и во всех вышеуказанных значениях. В гражданском праве понятие «фонд» используется, в первую очередь, для обозначения субъекта права - это организационно-правовая форма некоммерческого юридического лица. Вместе с тем слово «фонд» может быть использовано и в наименовании некоторых коммерческих организаций.
Чаще всего в праве дефиниция «фонд» подразумевает под собой объект права как совокупность определенных предметов или вещей внешнего мира.
Так, Земельный кодекс РФ3 оперирует понятием «земли лесного фонда», под которым принято понимать земли, покрытые лесной растительностью и не покрытые ею, но предназначенные для ее восстановления, - вырубки, гари, редины, прогалины и другие земли, предназначенные для ведения лесного хозяйства нелесные земли (просеки, дороги, болота и другие).
Жилищное законодательство регулирует отношения по поводу возникновения, осуществления, изменения, прекращения права владения, пользования, распоряжения жилыми помещениями государственного и муниципального жилищных фондов. В общем смысле, жилищный фонд - это совокупность всех жилых помещений, находящихся на территории РФ4.
В области же финансового права «фонд» используется для обозначения как субъектов, так и объектов права. Причем в последнем значении под фондом понимается определенное вместилище или совокупность
1 СЗ РФ. 2009. N 1 ст. 18
2 Ожегов С.И. Словарь русского языка. - М., 1990. - С. 261.
3 СЗ РФ. 2001. N 44. Ст. 4147
4 СЗ РФ. 2005. N 1 (часть I). Ст. 14
2'2010
Пробелы в российском законодательстве
денежных средств. Даже само понятие бюджет в теории финансового права в материальном аспекте представляет собой фонд денежных средств.
Из основного бюджета, во избежание распыления и повышения эффективности расходования денежных средств выделяются так называемые «фонды второго порядка» - бюджетные и внебюджетные фонды.
Дефиниция «резервный фонд» в законодательстве Российской Федерации также используется в различных значениях.
В частности, под резервным фондом юридического лица понимается часть имущества юридического лица, выделенная в качестве специального финансового фонда, который образуется за счет части собственных средств путем систематических отчислений от прибыли для покрытия непредвиденных потерь и убытков5.
Часто резервным фондом именуют и резервы финансовых и материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций, которые создаются заблаговременно в целях экстренного привлечения необходимых средств в случае возникновения чрезвычайных ситуаций и включают продовольствие, пищевое сырье, медицинское имущество, медикаменты, транспортные средства, средства связи, строительные материалы, топливо, средства индивидуальной защиты и другие материальные ресурсы6.
Словосочетание «резервный фонд» используется и в наименовании юридических лиц. Так, согласно Временному положению "О Резервном фонде Президента Республики Татарстан", утвержденному Указом Президента РТ от 13 сентября 1996 г. N уП-5937 в целях концентрации неэффективно используемых финансовых ресурсов для принятия экстренных мер по решению неотложных социально-экономических проблем Республики Татарстан был создан фонд с одноименным названием. Данный фонд является общественногосударственной некоммерческой организацией.
Непосредственно в финансовом праве дефиницию резервный фонд используют для обозначения различных бюджетных фондов. Резервный фонд РФ, например, представляет собой часть средств федерального бюджета, подлежащих обособленному учету и управлению в целях осуществления нефтегазового трансферта в случае недостаточности нефтегазовых доходов для финансового обеспечения указанного трансферта.
Остальные же резервные фонды определяются законодателем в БК РФ лишь указанием на источник формирования резервных фондов (это обособленная часть бюджетных средств) и указанием цели, на финансирование которой могут быть направлены средства соответствующего фонда.
Прежде чем перейти к анализу использования термина «резервный фонд» в отношении перечисленных резервных фондов нельзя не обратиться к мировому опыту создания рассматриваемого вида фондов.
5Комментарий к Федеральному закону "Об обществах с ограниченной ответственностью". Четвертое издание, дополненное и переработанное (под ред. М.Ю. Тихомирова). - Изд. Тихомирова М.Ю., 2007 г. // СПС «Гарант».
6 Артемьев Е.В., Семенова М.Н. Комментарий к Федеральному закону от 21 декабря 1994 г. N 68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера". - Система ГАРАНТ, 2009.
Указ Президента РТ от 13 сентября 1996 г. N УП-593 "Об утверждении Временного положения о Резервном фонде Президента Республики Татарстан" // Республика Татарстан. N 186-187. 1996.
Создание резервных и подобным ему фондов за рубежом явление достаточно распространенное. Общим названием для всех них обычно используют «суверенные фонды». Страны, в которых существуют суверенные фонды, как правило, характеризуются высокой степенью зависимости экономики от уровня цен на экспортируемые минерально-сырьевые ресурсы.
Резервные фонды создаются с целью аккумулирования сверхдоходов, получаемых от продажи того или иного вида сырья, либо за счет конкретных дополнительных доходов. Расходование же накопленных таким образом средств осуществляется в период экономических спадов или кризисов, а также в период падения цен на сырьевых рынках.
В Российской Федерации за счет доходов от сырьевых ресурсов создается только Резервный фонд РФ, все же остальные резервные фонды оформляются за счет выделения определенной части бюджетных средств.
В отношении целей расходования средств, следует отметить, что только Резервный фонд РФ и резервные фонды субъектов РФ призваны выполнять функцию некой «подушки безопасности», которая должна смягчить последствия колебания доходной базы соответствующего бюджета. Средства же резервных фондов исполнительных органов государственной власти (местных администраций) направляются на финансирование непредвиденных расходов, в том числе аварийно-восстановительных работ и иных мероприятий, связанных с ликвидацией последствий стихийных бедствий и других чрезвычайных ситуаций.
Подобная цель является не типичной для расходования средств резервных фондов. К тому же на практике такое «широкое» определение целей привело к тому, что в качестве направлений расходования средств резервного фонда относят: государственную поддержку общественных организаций и объединений; проведение встреч, симпозиумов, выставок и семинаров по проблемам общегосударственного значения; выплату разовых премий и оказание разовой материальной помощи гражданам за заслуги; издание сборников нормативных актов и законодательства8; внесение средств резервного фонда в уставные капиталы хозяйственных обществ как способа приватизации9.
Такое определение целей превратило резервные фонды исполнительных органов государственной власти в фонды, средства которых «направляются на финансирование расходов, не учтенных при утверждении областного (и иного) бюджета»10. Это противоречит не только мировой практике расходования средств резервных фондов, но и сущности резервного фонда как такового.
Кроме того, существующие в Российской Федерации резервные фонды различаются еще и по порядку образования - все, кроме резервных фондов субъектов РФ, создаются законами о соответствующем бюджете.
В международной практике зачастую прибегают к созданию суверенных фондов, поскольку обособленные таким образом средства удобнее инвестировать. В Российской Федерации инвестированию подлежат только средства Резервного фонда РФ, средства остальных фондов, как правило, расходуются полностью
8 Постановление Президиума Верховного Суда РФ от 28 сентября 2005 г. N 15пв05 // СПС «Гарант».
9 Постановление Федерального арбитражного суда Центрального округа от 8 июля 2002 г. N А35-4205/01 "а"// СПС «Гарант».
10 Определение СК по гражданским делам Верховного Суда РФ от 6 июня 2002 г. N 25-Г02-7// СПС «Гарант».
в процессе исполнения соответствующего бюджета и дополнительных доходов не приносит.
Из всего вышесказанного можно сделать вывод, что дефиниция «резервный фонд» в российском законодательстве используется для обозначения совершенно различных по своей природе и целям создания денежных фондов. Анализируя зарубежную практику, представляется возможным только к Резервному фонду РФ и резервным фондам субъектов РФ применять рассматриваемую дефиницию, в то время как резервные фонды исполнительных органов государственной власти (местных администраций) по своей сути являются лишь совокупностью денежных средств, расходуемых на финансирование тех обязательств, которые не предусмотрены в соответствующем бюджете.
Список литературы:
1. О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и Федеральный закон "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации" : федер. закон от 30 декабря 2008 г. N З10-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. - 2009 г. - N 18.
- Ст. 18.
2. Жилищный кодекс РФ от 29 декабря 2004 г. N 188-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. - 2005. - №1. - Ст.14
3. Земельный кодекс РФ от 25 октября 2001 г. № 136-ФЗ: [в ред. от 30.12.2009] // Собрание законодательства Российской Федерации. - 2001. - №44. - Ст.4147.
4. Об утверждении Временного положения о Резервном фонде Президента Республики Татарстан : Указ Президента РТ от 13 сентября 1996 г. N УП-593 // Республика Татарстан. - 1996. - № 186-187.
5. Постановление Президиума Верховного Суда РФ от 28 сентября 2005 г. N 15пв05 // сПс «Гарант».
6. Постановление Федерального арбитражного суда Центрального округа от 8 июля 2002 г. N А35-4205/01 "а"// СПС «Гарант».
7. Определение СК по гражданским делам Верховного Суда РФ от 6 июня 2002 г. N 25-Г02-7// СПС «Гарант».
8. Ожегов С.И. Словарь русского языка. - М., 1990. -С. 261.
9. Комментарий к Федеральному закону "Об обществах с ограниченной ответственностью". Четвертое издание, дополненное и переработанное (под ред. М.Ю. Тихомирова). - Изд. Тихомирова М.Ю., 2007 г. // СПС «Гарант».
10. Артемьев Е.В., Семенова М.Н. Комментарий к Федеральному закону от 21 декабря 1994 г. N 68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера". - Система ГАРАНТ, 2009.
1ЧЦП1 шм
на статью Му сабировой Динары Анваровны «К вопросу использования лсфииниии "резервный фонд» в российском законодательстве»
Анализируемая Д.Л. Му сабировой тема, несомненно, представляет как теоретическую. так и практическую значимость. Дефиниция «фонд** активно применяется в различных оIриелях российского права н я международной практике, при пом. в зависимости от цели использования, имеет весьма разноплановое значение. Особый интерес в ной связи вызывает определение такой юридической категории как «резервный фонд».
В данной статье автор проволш исследование лефнниций "фонд- и «резервный фонд», на основе анализа действующего российского законодательства. между наролной практики. В работе 1акже рассмотрен опыт практического использования средств резервных фондов субъектами Российской Федерации, а также материалы сулебной практики по .чанному вопросу.
Д.Л. Мусабирова выявляет в своей рабо!с ряд противоречий в понимании сущности шнчения и нашачения резервных фондов н современной финансовой системе России, акцентируя внимание на том. что .чанные противоречия могут сутисстяснно влиять на правоприменительную практику в сфере финансовой деятельности госуларства. что. в свою очередь, может привсетзт к нарушению финансовой дисциплины. Данные риски не могут быть оправданы временным кризисным состоянием экономики российскою государства и должны быть устранены.
Правовая проблема, которая была затронута актором, несомненно, является предметом дискуссий в сфере специалистов как финансовою нрава так и других отраслей права, и должна найти свое решение.
Работа написана на хорошем уровне, отражавчисм профессиональную подготовку автора и понимание проблематики.
Д.Ю.Н.. профессор.
тав.кафелры фннансоиоі о права ---------- ■ 'П, 1
ШЮ «Иасгяф |М^0«1И1|Г. (Г. Каи»»). ,
•' У у
7 П. їіаМи/іґ/с-
и? г/ ь . V
/У/У? л
ґШ.
Н.А.Сапарова
