CC BY
95
УДК 347.73
Р.Н. Ярахмедова
РОЛЬ РЕЗЕРВНЫХ И СУВЕРЕННЫХ ФИНАНСОВЫХ ФОНДОВ В ОБЕСПЕЧЕНИИ УСТОЙЧИВОЙ ФИНАНСОВО-ПРАВОВОЙ ПОЛИТИКИ
Введение: в статье рассматривается актуальная для финансово-правовой науки проблема эффективного функционирования резервных фондов в условиях современного развития экономики и политики. Акцентируется внимание на изучении участия резервных и суверенных фондов в обеспечении финансовой устойчивости государства. Разделяя категории «резервные» и «суверенные» финансовые фонды, автор рассматривает их правовой статус и особенности формирования. Цель: выявление места и роли резервных (суверенных) фондов в условиях реализуемой финансово-правовой политики РФ на основе действующего законодательства; определение понятия «финансово-правовая политика»; определение места и значения резервных фондов в условиях ограниченности доходов бюджета; анализ суверенных фондов, к которым относился до реформирования Резервный фонд РФ и действующий Фонд национального благосостояния. Методы: системный, исторический, метод контент-анализа, сравнительно-правовой и формально-логический методы. Результаты: выработано положение о необходимости функционирования резервных и суверенных фондов в целях обеспечении финансовой устойчивости государства. Выводы: на современном этапе резервные и суверенные фонды - составные институты финансовой системы, которые выполняют функцию «подушки безопасности» при наступлении непредвиденных расходов бюджета. Отсутствие в законодательстве должного уровня раскрытия категории «предел расходования средств резервных фондов», ее непроработанность затрудняет функционирование исследуемых фондов.
Ключевые слова: резервные фонды, Резервный фонд РФ, Фонд национального благосостояния, финансовая политика, суверенные финансовые фонды, финансово-правовая политика, расходы бюджета.
R.N. Yarahmedova
THE ROLE OF THE RESERVE AND SOVEREIGN WEALTH FUNDS TO PROVIDE SUSTAINED FINANCIAL AND LEGAL POLICY
Background: in the article the problem of effective functioning of reserve funds, actual for financial and legal science in the conditions of modern development of economy and politics, is considered. Attention is focused on studying the participation of reserve and sovereign funds in ensuring financial stability of the state. Separating the categories of "reserve" and "sovereign" financial funds, the author examines their legal status and specifics of the formation. Objective: to identify the place and role of reserve (sovereign) funds in the context of the current financial and legal policy of the Russian Federation on the basis of the
© Ярахмедова Римма Нежбетдиновна, 2018
Соискатель кафедры финансового, банковского и таможенного права (Саратовская государственная юридическая академия); e-mail: yarimma@bk.ru © Yarahmedova Rimma Nezhbetdinovna, 2018
Competitor of the Department of financial, banking and customs law (Saratov State Academy of Law) 221
current legislation; definition of the concept of financial and legal policy; the study of the place and value of reserve funds in the conditions of limited budget revenues; the analysis of sovereign funds, which prior to the reform the Reserve Fund of the Russian Federation and the operating National Welfare Fund. Methods: system, historical, method of content analysis, comparative legal and formal-logical methods. Results: a provision was made on the need for the functioning of reserve and sovereign funds in order to ensure financial stability of the state. Conclusions: at the present stage, reserve and sovereign funds are integral institutions of the financial system that perform the function of "airbag" when unforeseen budget expenditures occur. The absence in the legislation of the proper level of disclosure of the category "limit of spending of reserve funds", its lack of development -makes the functioning of the funds under investigation difficult.
Key-words: reserve funds, the Reserve Fund of the Russian Federation, the National Welfare Fund, fiscal policy, sovereign financial funds, financial and legal policy, budget expenditure.
В современных условиях одна из важных задач — обеспечение устойчивой финансовой и финансово-правовой политики государства. По утверждению Н.И. Химичевой, финансовая или финансово-экономическая политика является частью экономической политики [1, с. 134]. В целях реализации финансовой политики государство осуществляет комплекс мероприятий и действий в области финансовых отношений. Финансово-правовая политика выступает составной частью правовой политики и рассматривается в качестве особого вида публичной деятельности. По мнению Н.И. Матузова и А.В. Малько, правовая политика | является самостоятельным видом государственной политики [2, с. 16; 3, с. 26]. ? В науке финансового права понятия «финансовая политика» и «финансово-
0
3. правовая политика» исследовали Е.М. Ашмарина, Е.Ю. Грачева, Е.В. Пока» чалова, Н.И. Химичева и др. [4, с. 5; 5, с. 23; 6, с. 19-22; 7, с. 189]. Финансово-
1 правовая политика рассматривается как неотъемлемая составляющая правовой,
1 государственной политики, которая определяет основные векторы финансового
го
| развития и разрабатывает тактику действия на предстоящий период. Так,
| Е.В. Покачалова отмечает, что правовая политика призвана оказывать суще-
| ственное воздействие на экономическую и финансовую системы государства и
2 перспективы их развития [8, с. 208]. В то же время и финансовое право оказывает ° влияние на правовую политику, определяет ее направления и содержание. По « справедливому утверждению Н.И. Химичевой, «принципы финансового права | как основополагающие идеи и правила, исходные правовые начала, в которых
0 выражаются наиболее существенные особенности и целенаправленность этой
1 отрасли права, относятся к факторам, определяющим правовую политику в ° стране» [7, с. 189]. При этом основу формирования финансово-правовой политики
го
3 составляет финансовая политика, выполняющая целый комплекс задач в целях 1 обеспечения финансовой устойчивости государства [9, с. 32].
| Функционирование финансово-правовой политики непосредственно связано
с распределением денежных ресурсов государства, представленных в доходах бюджета. Бюджет выступает основополагающим звеном финансовой системы и средством в обеспечении финансовой - правовой политики. Кроме того, одним из способов обеспечения финансирования расходов бюджета на определенные цели является формирование и расходование резервных фондов. Устойчивость ... бюджета не в последнюю очередь зависит от того, как органы власти управляют
публичными финансами на своей территории, используют налоговый и бюджетный потенциал государства [10, с. 77].
В условиях ограниченности источников доходов бюджета и постоянного возрастания потребностей государства, требующих финансирования за счет средств бюджетов бюджетной системы, особое значение приобретает эффективное расходование средств бюджета, которое состоит не только в обеспечении экономности, результативности, но и качества таких результатов расходования средств бюджета. В этой связи резервные фонды занимают особое положение в бюджетной системе государства.
Резервные фонды формируются за счет средств, аккумулированных в бюджетах всех уровней, образуя бюджетные резервы, которые отражаются в расходной части бюджета. Однако отражение бюджетных резервов в расходной части бюджета не означает, что они являются обычным бюджетным расходом, т.к. представляют собой определенный запас бюджетных ресурсов, мобилизованных в бюджете, но предусмотренных на случай необходимости в дополнительном финансировании в процессе исполнения бюджета.
В соответствии с п. 4, ст. 81 Бюджетного кодекса РФ (далее — БК РФ) основными направлениями расходования средств резервных фондов являются: финансирование непредвиденных расходов, проведение аварийно-восстановительных работ по ликвидации последствий стихийных бедствий и чрезвычайных ситуаций в текущем финансовом году1.
Одним из принципов в реализации финансовой политики является обеспечение сбалансированности доходов и расходов во всех звеньях финансовой системы. Например, финансово-бюджетная политика на ближайшие три года ориентирована на сокращение дефицита: в 2017 г. на 2,7 трлн руб. (3,2%), в 2018 г. — 1,98 трлн руб. (2,2%), в 2019 г. — 1,13 трлн руб. (1,2%)2. При этом весомая роль при осуществлении мер по обеспечению сокращения дефицита отводилась до реформирования Резервному фонду и действующему Фонду национального благосостояния (далее — ФНБ). Так, по сведениям Минфина России, в 2017 г. финансирование дефицита бюджета составило 1,152 трлн руб. из Резервного фонда и 659,6 млрд руб. из ФНБ3! Следовательно, обозначенные фонды в условиях обеспечения финансово-правовой политики выполняют функцию страхования и поддержки устойчивости бюджета.
В науке финансового права Резервный фонд и ФНБ рассматривают как суверенные фонды или запасные [11, с. 204-206]. В экономической литературе Резервный фонд и ФНБ часто обозначают как «нефтегазовые фонды», где определяющими являются источники формирования этих фондов. Отнесение обозначенных фондов к категории «суверенные фонды» связано с тем, что суверенными, как правило, называют фонды, функционирующие в странах, экономика которых в высокой степени зависит от экспорта минерально-сырьевых ресурсов [12, с. 3].
Н.А. Поветкина отмечает, что суверенные фонды представляют собой особые финансово-правовые инструменты, формируемые за счет неналоговых доходов нефтегазового сектора [13, с. 291-292]. Применение данных инструментов в
1См.: Бюджетный кодекс РФ от 31 июля 1998 г. № 145-ФЗ (в ред. от 28 декабря 2017 г.) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 1998. № 31, ст. 3823; 2018. № 1, ч.1, ст. 18.
2 См.: Официальный сайт Минфина РФ. URL:: http://minfin.ru/ru (дата обращения: 23.12.2017).
3 См.: Там же. 223
финансово-правовом механизме обеспечения финансовой устойчивости России производится по специальной процедуре уполномоченными органами, которая предусмотрена в рамках общего процесса планирования, управления расходами бюджета, а также в процессе распределения бюджетных доходов. Однако в связи с реформированием Резервного фонда в июле 2017 г. возникло множество альтернативных мнений о сохранении финансовой устойчивости. Так, в соответствии с изменениями, принятыми Федеральным законом от 29 июля 2017 г. № 262-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части использования нефтегазовых доходов федерального бюджета», произошло слияние Резервного фонда и Фонда национального благосостояния на основе ФНБ4. Основную причину подобной новации в отношении суверенного фонда Минфин видит, прежде всего, в улучшении управляемости средствами фонда и устранении коррупционной составляющей в процессе распоряжения и расходования.
Для определения юридической природы суверенных фондов представляется необходимым рассмотреть финансово-правовое регулирование реорганизованного Резервного фонда, который на протяжении 9 лет существования выполнял функцию «подушки безопасности» для бюджета. Так, на основании положений пп. 4 и 5 ст. 96.9 до внесения изменений в БК РФ только Резервный фонд создавался за счет доходов от сырьевых ресурсов, остальные резервные фонды — за счет выделения определенной части бюджетных средств и указанием цели, на финансирование которой могут быть направлены средства соответствующего фонда. БК РФ определял Резервный фонд как часть средств федерального § бюджета, подлежащих обособленному учету и управлению в целях осуществи. вления нефтегазового трансферта в случае недостаточности нефтегазовых до-3. ходов для финансового обеспечения указанного трансферта. Средства фонда §■ формировались за счет нефтегазовых доходов федерального бюджета в объеме, | превышающем утвержденную на соответствующий финансовый год величину | нефтегазового трансферта при условии, что накопленный объем Резервного фонда £ не превышал его нормативной величины и доходов от управления средствами
о
| Резервного фонда. Управление средствами Резервного фонда представляло собой
у
| осуществление нефтегазового трансферта при возникновении недостаточности
нефтегазовых доходов. | В п. 9 ст. 69.9 БК РФ предусматривалось использование средств Резервного
| фонда на замещение не поступающих в ходе исполнения федерального бюджета
| дополнительных нефтегазовых доходов федерального бюджета, запланирован-
2 ных на замещение государственных заимствований Российской Федерации. Так,
§ в соответствии с Распоряжением Правительства РФ от 11 февраля 2015 г. № 196-р
ш
£ средства Резервного фонда направлялись на замещение не поступивших в ходе
<3 исполнения федерального бюджета в 2015, 2016 и 2017 гг. доходов федерального
| бюджета (за исключением нефтегазовых доходов федерального бюджета) и ис-
о
точников финансирования дефицита федерального бюджета.
Особое место в системе резервных и суверенных фондов занимает Фонд национального благосостояния, который включает нефтегазовые доходы, поступающие после наполнения Резервного фонда до указанного размера. Согласно изменениям БК РФ, внесенным Федеральным законом № 262-ФЗ, Фонд нацио-
224
4 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2017. № 31, ч. 1, ст. 4811.
нального благосостояния — единственный суверенный фонд РФ. В соответствии с п. 3 ст. 96.10 БК РФ ФНБ формируется и за счет дополнительных нефтегазовых доходов федерального бюджета в случае, если накопленный объем средств Резервного фонда достигает его нормативной величины и доходов от управления средствами Фонда национального благосостояния.
В соответствии с Федеральным законом 7 мая 2013 г. № 104-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием бюджетного процесса» (с изм. и доп. от 5 января 2015 г.) средства ФНБ могут размещаться в долговые обязательства и акции юридических лиц, в т.ч. российские ценные бумаги, связанные с реализацией самоокупаемых инфраструктурных проектов5. Перечень подобных проектов утверждается Правительством РФ.
Для обеспечения устойчивой финансовой стабильности и эффективной финансовой политики средства суверенных фондов часто являются единственным антикризисным инструментом. Представляется логичным рассмотрение динамики изменения средств Резервного фонда и ФНБ с целью определения их использования за прошедший четырехлетний финансовый период (таблица).
Динамика объема средств Резервного фонда и ФНБ за 2014-2017 годы, в млрд. руб.)*
2014 2015 2016 2017
Объем Резервный фонда на начало года 2,859 4,945 3,640 972,13
Объем Резервный фонда на конец года 4, 386 3, 931 2, 032 994,64
Объем ФНБ на начало года 2,9 4 388,09 5 227,18 4359,16
Объем ФНБ на конец года 4,388 4 784,05 4 628,09 4013,81
: URL:: http://minfin.ru/ru (дата обращения: 23.12.2017).
Очевидно, динамика объема средств Резервного фонда и ФНБ в течение четырех лет разнонаправленная. Так, в 2015 г. наблюдался значительный рост объема Резервного фонда, по сравнению с 2014 г., а в 2016 г. произошло снижение объема Резервного фонда. В декабре 2017 г. средства Резервного фонда втрое сократились, а на 1 февраля 2018 г. были полностью исчерпаны. Что касается объема средств ФНБ, то в 2015-2016 гг. наблюдалась тенденция повышения, что свидетельствует о реализации сберегательной задачи ФНБ. В то же время значения по соотношению к уровню ВВП страны колеблются в пределах 4,2 и 4,6%.
Специфика финансово-правового регулирования суверенных фондов в России состоит в их нормативном обеспечении. Основными нормативно-правовыми актами регулирования суверенных фондов являются БК РФ и федеральный закон о бюджете на соответствующий финансовый год и плановый период. Однако отдельные положения по вопросам функционирования фондов содержатся в постановлениях Правительства РФ и приказах Министерства финансов РФ. Обозначенное подразумевает временный характер принимаемых уполномоченными
5 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2013. № 19, ст. 2331; 2015. № 1, ст. 76.
225
органами решений. Как следствие, отсутствует долгосрочная инвестиционная стратегия по данным фондам, их наиболее рациональное и эффективное использование, возникают барьеры в осуществлении финансовой политики.
Вместе с тем законодатель не предусматривает предельный уровень расходования средств и возможность полного расходования средств фондов. Думается, подобная конкретизация необходима, т.к. в условиях обеспечения мер, направленных на снижение дефицита бюджета, может возникнуть вопрос о «жизнеспособности» самого фонда. Тем не менее, сохранение части полученных доходов в резервных фондах играет стабилизирующую роль в бюджетной системе государства. Неопределенность предела расходования средств фондов или их полное исчерпание исключает возможность получения доходов от управления собственными средствами. Являясь важным источником средств пополнения бюджета в период нестабильности экономики, суверенный фонд ФНБ требует четкой правовой координации, которая подразумевает как наличие нормативно-правовых источников с конкретизацией целевого назначения, расходования фонда, так и утверждение Правительством РФ предельных значений в управлении средствами фонда.
Таким образом, наличие и функционирование резервных фондов в обеспечении устойчивой финансово-правовой политики представляет один из способов снижения неблагоприятных последствий финансовых кризисов. В условиях сокращения доходов федерального бюджета средства суверенного фонда становятся главным источником финансирования дефицита бюджета. Следова-
со
S тельно, резервные фонды существенно повышают финансовую устойчивость S публично-правовых образований. В отличие от обычных расходов бюджета, ^ постепенно и непрерывно осуществляемых в течение бюджетного года, средства i фондов используются только в период наступления определенного рода событий 1 и обстоятельств, что отражает их логику образования и функционирования в i структуре бюджета.
5S
0 *
и ф
| Библиографический список
S _
i" 1. Химичева Н.И. Финансово-правовая политика // Правовая политика: сло-
| варь и проект концепции. Саратов: Изд-во Саратовской государственной акаде-
f мии права, 2010. С. 134-138.
о.
! 2. Матузов НИ.. Понятие, принципы и приоритеты правовой политики //
J Правовая политика: словарь и проект концепции. Саратов: Изд-во Саратовской
| государственной академии права, 2010. С. 26-38.
(О
« 3. Малько А.В. Понятие, принципы и приоритеты правовой политики //
го _
1 Правовая политика: словарь и проект концепции. Саратов: Изд-во Саратовской | государственной академии права, 2010. С. 11-24.
CD
4. Ашмарина Е.М. Финансовое право: вопросы и ответы. М.: ИД «Юриспруденция», 2006.160 с.
5. Грачёва Е.Ю. Проблемы правового регулирования государственного финансового контроля: автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2000. 31 с.
6. Покачалова Е.В. Государственная долговая политика как основа бюджет-
226
ного реформирования в России // Финансовое право. 2005. № 7. С. 19-22.
7. Химичева Н.И. Единство финансовой политики в Российской Федерации как принцип финансового права // Правовая политика: федеральные и региональные проблемы: материалы научной конференции (г. Тольятти, 22-23 июня 2000 г.) / под ред. Н.И. Матузова. Тольятти : Изд-во ВолГУ, 2001. С. 189-195.
8. Покачалова Е.В. Правовая политика в области государственного внутреннего долга Российской Федерации // Правовая политика: федеральные и региональные проблемы: материалы научной конференции (г. Тольятти, 22-23 июня 2000 г.) / под ред. Н.И. Матузова. Тольятти: Изд-во ВолГУ, 2001. С. 207-211.
9. Землянская Н.И. О финансово-правовой политике в области осуществления публичных расходов // Вопросы экономики и права. 2014. № 12. С. 32-35.
10. Поветкина Н.А. Концепция правового обеспечения устойчивости Российской Федерации // Журнал российского права. 2015. № 8 (224). С. 77-89.
11. Финансовое право: учебник / под ред. Н.И. Химичевой. 6-е изд., перераб. и доп. М.: Норма, 2017. 800 с.
12. Мезенцев В.В. Суверенные фонды: определение, классификация и виды // Государственный аудит. Право. Экономика. 2014. № 3.С. 2-5.
13. Поветкина Н.А. Финансовая устойчивость Российской Федерации: правовая доктрина и практика обеспечения: дис. ...д-ра юрид. наук. М.: Изд-во Юридическая фирма Контракт, 453 с.
References
1. Khimicheva N.I. Financial and legal policy // Legal policy: dictionary and draft concept. Saratov: Saratov State Academy of Law Publishing House, 2010. P. 134-138.
2. Matuzov N.I. Concept, principles and priorities of legal policy // Legal policy: dictionary and draft concept. Saratov: Publishing house "Saratov State Academy s of Law", 2010. P. 26-38. I
3. Malko A.V. Concept, principles and priorities of legal policy // Legal policy: a dictionary and draft concept. Saratov: Publishing house «Saratov State Academy g of Law», 2010. P. 11-24. |
4. Ashmarina E.M. Financial Law: Questions and Answers. M .: Publishing House y «Jurisprudence», 2006. 160 p. g
5. Gracheva E.Yu. Problems of Legal Regulation of State Financial Control: H Abstract of Cand. dis. ... Doct. jurid. sciences. M., 2000. 31 p. |
6. Pokachalova E.V. State Debt Policy as the Basis of Budget Reform in Russia // U Financial Law. 2005. No 7. P. 19-22. I
x
7. Khimicheva N.I. Unity of financial policy in the Russian Federation as a 0 principle of financial law // Legal policy: federal and regional problems: Proceedings K of the scientific conference (June 22-23, 2000) / Matusow. Tolyatti: Publishing Mi house VolGU, 2001. P. 189-195. U
8. Pokachalova E.V. Legal Policy in the Domestic Domestic Debt of the Russian № Federation // Legal Policy: Federal and Regional Problems: Proceedings of a 2 Scientific Conference (June 22-23, 2000) / Matusow. Tolyatti: Publishing house of °
VolGU, 2001. P. 207-211. 88
7 00
9. Zemlyanskaya N.I. On the financial and legal policy in the field of public expenditure / / Issues of Economics and Law. 2014. No. 12. P. 32-35.
10. Povetkina N.A. The concept of legal support for the stability of the Russian Federation / / Journal of Russian Law. 2015. No. 8 (224). P. 77-89.
11. Financial law: a textbook / ed. N.I. Khimicheva. 6th ed., recycled and additional. M.: Norma, 2017. 800 p. 227
12. Mezentsev V.V. Sovereign funds: definition, classification and types. State Audit. Right. Economy. 2014. № 3. P. 2-5.
13. Povetkina N.A. Financial stability of the Russian Federation: legal doctrine and security practice: dis. ... Dr. of Law. Science. M.: Publishing house «Law firm Contract», 453 p.
УДК 347.73
А.Ю. Рыбкова
ОСОБЕННОСТИ ФИНАНСОВО-ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ СТРАХОВОГО КОНТРОЛЯ И НАДЗОРА, ОСУЩЕСТВЛЯЕМОГО САМОРЕГУЛИРУЕМОЙ ОРГАНИЗАЦИЕЙ НА ФИНАНСОВОМ РЫНКЕ
Введение: в настоящее время произошли существенные изменения в страховом законодательстве РФ, повлекшие за собой становление института саморегулирования на отечественном страховом рынке наряду с существующим государственным страховым контролем и надзором. Цель: исследование нового правового положения, закрепленного в Законе РФ от 27 ноября 1992 г. № 4015-1 «Об организации страхового дела в Российской Федерации» (в ред. от 31 декабря 2017 г. № 482-ФЗ), содержащего вопросы, связанные с выявлением финансово-правовой природы инструмента саморегулирования страховой деятельности, определением его правового положения в отрасли финансового права, а также соотношением с государственным страховым контролем и надзором, осуществляемым Банком России. Методологическая основа: для достижения поставленной автором использовались общенаучные и частнона-учные методы познания: диалектический, анализа, синтеза, индукции, дедукции, комплексный, системный, а также формально-логический, нормативно-логический методы юриспруденции. Результаты: аргументирована авторская позиция относительно финансово-правовой природы инструмента саморегулирования на страховом рынке. Выделены основные направления по функционированию и взаимодействию саморегулирования страховой деятельности субъектов страхового дела, а также государственного страхового контроля и надзора, осуществляемого Банком России; проанализирована финансово-правовая природа механизма саморегулирования, а также разграничение данного института с государственным страховым контролем и надзором на финансовом рынке. Вывод: саморегулируемая организация на финансовом рынке, имеющая финансово-правовую природу, не может (не должна!) ограничить или заменить государственный страховой контроль и надзор, т.к. не обладает достаточными финансовыми ресурсами, а также имеет высокий риск осуществления деятельности в интересах собственных членов.
Ключевые слова: инструмент саморегулирования, саморегулируемая организация на финансовом рынке, саморегулирование страховой деятельности, Банк России, Общероссийская саморегулируемая организация.
© Рыбкова Алёна Юрьевна, 2018
Аспирант кафедры финансового, банковского и таможенного права (Саратовская государственная юридическая академия); e-mail: kusova.93@mail.ru © Rybkova Alyona Yuryevna, 2018 228 Postgraduate student, Financial, banking and customs law department (Saratov State Law Academy)
