CC BY
211
раздел ПРАВОВЕДЕНИЕ
УДК 34(091)+340
РЕЦЕПЦИЯ ЗАПАДНОЙ ИДЕИ РАЗДЕЛЕНИЯ ВЛАСТЕЙ © Г. М. Азнагулова
Башкирский государственный университет Россия, Республика Башкортостан, 450077 г. Уфа, ул. Достоевского, 132.
Тел./факс: +7 (347) 228 90 30.
E-mail: agm09@mail.ru
В статье исследуются общие проблемы рецепции западных правовых идей в российскую правовую систему. Отмечены и раскрыты вопросы построения системы федеральных органов государственной власти и системы органов государственной власти субъектов Российской Федерации на основе принципа разделения властей. Особое внимание в статье уделено рассмотрению проблем и значения концепции разделения властей и ее влиянию на отечественную правовую систему. Поскольку Конституция РФ 1993 г. восприняла конструкцию разделения властей образца конца XIX столетия, за рамками разделения властей остались такие органы, как прокуратура, Счетная палата РФ, Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации, Центральный банк РФ и Конституционное Собрание. В статье проанализирован правовой статус указанных органов и определено их место в иерархии государственных органов.
Ключевые слова: принцип разделения властей, правовая система России, государствен-
ныи орган.
Вопросы рецепции в отечественную правовую систему правовых идей, которые возникли на базе опыта функционирования иностранной правовой системы, мало разработаны в юридической науке. В советском правоведении значение домарксистских правовых идей и концепций рассматривалось исключительно через призму классовой борьбы и влияния на революционные процессы на конкретном историческом этапе развития общества [1, с. 34]. Параллельно современная правовая мысль западных стран объявлялась реакционной, направленной на апологетику буржуазного государства и права и дискредитацию государства и права социалистического типа. При такой оценке зарубежного опыта осмысления правовых явлений и зарубежной правовой мысли никакой речи о рецепции правовых идей идти не могло ни в теоретическом, ни в практическом аспектах. После распада Советского Союза монопольное положение марксистской теории в отечественной правовой доктрине было ликвидировано, российская правовая мысль стала отличаться заметным разнообразием подходов и мнений в анализе явлений в сфере государства и права, что не могло не отразиться и на содержании принимаемых законодателем норм права.
Современная российская правовая система восприняла такие концепции западной правовой идеологии, как концепция естественного права, разделения властей, правового государства. Одной из идей западной правовой мысли, которая нашла реальное воплощение в современной российской правовой системе, является идея разделения властей, хотя, как отмечают И. А. Полянский и В. В. Комарова, российскому государству на протяжении всей его истории принцип «разделения властей» был чужд [2]. Данный принцип закреплен в ст. 10 Конституции РФ, он гласит: «Государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судеб-
ную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны» [3, с. 121]. На основе принципа разделения властей построена и система федеральных органов государственной власти, и система органов государственной власти субъектов Российской Федерации. При раскрытии содержания указанного принципа, Конституционным Судом РФ подчеркнуто: «Разделение властей относится к числу общих принципов демократического правового федеративного государства. Закрепленное в Конституции Российской Федерации в качестве одной из основ конституционного строя для Российской Федерации в целом, оно обязательно не только для федерального уровня, но и для организации государственной власти в субъектах Российской Федерации... Принцип разделения властей предполагает не только распределение властных полномочий между органами различных ветвей государственной власти, но и взаимное уравновешивание ветвей власти, невозможность ни для одной из них подчинить себе другие. В том виде, как он закреплен в Конституции Российской Федерации, данный принцип не допускает сосредоточения функций различных ветвей власти в одном органе» [4].
Принцип разделения властей реализуется в большинстве законодательств современных государств. Общепризнанно, что он обеспечивает взаимодействие высших органов законодательной, исполнительной и судебной власти между собой. Однако до сих пор продолжают обсуждаться не только проблемы и перспективы реализации рассматриваемого принципа, но и его сущность. Так, например, Б. Н. Топорнин полагает, что «принцип разделения властей - это в первую очередь учение о распределении функций и полномочий между тремя властями - законодательной, исполнительной, судебной» [5, с. 11]. О. Е. Кутафин писал, что в современных условиях принцип разделения властей «нацелен на то, чтобы предотвратить возвышение
ISSN 1998-4812
Вестник Башкирского университета. 2012. Т. 17. №3
1431
одной из властей над другими, утверждение авторитаризма и диктаторского режима в обществе» [6, с. 115]. Назначение принципа заключается в рационализации и оптимизации деятельности государства, всех его структур и на этой основе повышении эффективности всего механизма управления государственными делами. Таким образом, большинство российских ученых рассматривают принцип разделения властей как функциональное распределение государственных полномочий между органами государственной власти, а не механическое деление их компетенций [7].
Однако идея разделения властей была воспринята российской правой системой догматично. Жесткое разделение ветвей власти на законодательную, судебную и исполнительную не отвечает реальной, более сложной структуре государственной власти в России. Ю. А. Дмитриев справедливо отмечает: «Конституция РФ 1993 г. восприняла конструкцию разделения властей образца конца XIX столетия. Причем разделила ветви государственной власти в форме закрытого списка, в который вошли далеко не все федеральные органы государственной власти... Так, за рамками разделения властей остались такие органы, как прокуратура, Счетная палата РФ, Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации, Центральный банк РФ и Конституционное Собрание... Остается два выхода из этого положения: «втискивать» эти органы в прокрустово ложе традиционной триады либо не признавать их органами государственной власти. Ни то, ни другое не отвечает смыслу норм Конституции, регламентирующих их правовой статус» [8].
Заметим, что законодатель пошел по третьему пути. Формально Прокуратура РФ отнесена Конституцией к органам судебной власти, поскольку ст. 129 Конституции РФ, определяющая ее статус, включена в главу 7 «Судебная власть». В то же время слова, приведенные в Конституции РФ о том, что «прокуратура Российской Федерации составляет единую централизованную систему...» (ч. 1 ст. 129) и слова Федерального закона от 17.01.1992 №2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» [9] о том, что Прокуратура Российской Федерации - единая федеральная централизованная система органов (в ред. Федерального закона от 10.02.1999 №31-Ф3) [10] свидетельствуют о том, что в системе органов государственной власти Российской Федерации Прокуратура РФ занимает особое положение, вне какой-либо из трех указанных в ст. 10 Конституции РФ ветвей власти.
В отношении Счетной палаты РФ в Конституции РФ указано лишь то, что для осуществления контроля за исполнением федерального бюджета Совет Федерации и Государственная Дума образуют Счетную палату, состав и порядок деятельности которой определяются федеральным законом (ч. 5 ст. 101). Согласно ст. 1 Федерального закона от 11.01.1995 №4-ФЗ «О Счетной палате Российской
Федерации» [11], «Счетная палата Российской Федерации является постоянно действующим органом государственного финансового контроля, образуемым Федеральным Собранием Российской Федерации и подотчетным ему», и при этом она «обладает организационной и функциональной независимостью». Эти формулировки закона оставляют статус Счетной палаты РФ неясным. Но указание закона об организационной и функциональной независимости Счетной палаты РФ позволяют говорить о ее особом положении среди органов государственной власти за рамками трех ветвей власти.
Аналогично решается вопрос о статусе Центрального банка (ЦБ) РФ и Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации. Определяя статус ЦБ РФ, Федеральный закон от 10.07.2002 г. №86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» [12] указывает, что свои функции и полномочия Банк России осуществляет независимо от других федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления (ч. 2 ст. 1). В своей деятельности ЦБ РФ подотчетен Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации. В связи с тем, что Банк России не входит ни в одну из ветвей власти, некоторые авторы делают предположения о наличии некоей четвертой ветви власти, представленной Банком России [13, с. 31-55].
Л. Г. Ефимова считает, что Центральный банк РФ является государственным унитарным предприятием, основанным на праве хозяйственного ведения; при этом она отмечает, что правомочия Центрального банка РФ в отношении закрепленного за ним имущества в отдельных случаях даже несколько шире, чем это характерно для права хозяйственного ведения [14, с. 25-26]. Таким образом, среди авторов, исследующих данную проблему, нет единства мнений.
Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации также независим в своей деятельности от органов власти. Согласно ч. 1 ст. 2 Федерального конституционного закона от 26.02.1997 №1-ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» [15], Уполномоченный при осуществлении своих полномочий независим и неподотчетен каким-либо государственным органам и должностным лицам.
Актуальность данного вопроса в части Центрального банка РФ обусловлена тем, что неурегулированность правового статуса Банка России, отсутствие прямого указания в действующем законодательстве РФ на то, что он является органом государственной власти РФ, зачастую затрудняют для Банка России возможность воспользоваться рядом преимуществ и льгот, установленных для органов государственной власти РФ, что создает для него существенные препятствия при осуществлении возложенных на него задач [16].
Таким образом, Прокуратура РФ, Счетная палата РФ, ЦБ РФ и Уполномоченный по правам человека в РФ должны быть признаны самостоятельными и независимыми от законодательной, исполнительной и судебной ветвей власти государственными органами. Учитывая специфичность и относительно узкую направленность функций указанных органов, их нельзя признать ветвями власти. Это - государственные органы власти, дополнительные к законодательным, исполнительным и судебным органам.
Что касается Конституционного Собрания, то, согласно ст. 135 Конституции РФ, оно может быть созвано только для рассмотрения предложения о пересмотре положений глав 1, 2 и 9 Конституции Российской Федерации (если таковое будет поддержано тремя пятыми голосов от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы). При этом Конституционное Собрание может либо подтвердить неизменность Конституции Российской Федерации, либо разработать, принять и / или вынести на всенародное голосование проект новой Конституции РФ. Аналогичные положения закреплены в ст. 6 Федерального конституционного закона от 28.06.2004 №5-ФКЗ «О референдуме Российской Федерации» [17]. Более детально статус Конституционного Собрания в российском законодательстве не раскрывается. Для определения места Конституционного Собрания в системе органов государственной власти следует рассмотреть его функции и свойства. Конституционное Собрание выполняет, по сути, две функции. Во-первых, это подтверждение неизменности Конституции РФ в условиях, когда законодательный орган - Федеральное Собрание - предложил пересмотреть ее ведущие главы. Будучи надлежащим образом оформленным, решение Конституционного Собрания о подтверждении неизменности Конституции РФ, принимает силу закона. Следовательно, данная функция - это функция законодательного органа власти. Во-вторых, это функция разработки и принятия проекта новой Конституции РФ и вынесения ее на всенародное голосование. Данную функцию тоже можно отнести к законодательной, поскольку рассмотрение проектов законов и вынесение по ним решения - это прерогатива законодательного органа власти. Наличие указанных функций характеризует Конституционное Собрание как властный орган. Кроме свойства властности ему присущи также такие признаки, как выборность, коллегиальность, народная представительность, характерные именно для законодательного органа власти [18]. Таким образом, Конституционное Собрание следует признать специфическим законодательным органом власти, образуемым ad hoc, для рассмотрения вопроса о пересмотре Конституции РФ, если таковой возникнет.
В целом современная российская правовая система идею разделения властей приняла и реали-
зовала. Но если, как было отмечено, формулировка идеи разделения властей в ст. 10 Конституции РФ характеризуется жесткостью и догматичностью (Ю. А. Дмитриев по этому поводу заметил, что «Конституция РФ 1993 г. восприняла конструкцию разделения властей образца конца XIX столетия») [19], то фактическая реализация этого принципа носит более гибкий характер, отвечающий современным условиям развития общества. Правовой материал и реальные потребности практики вынуждают законодателя в правотворчестве отклоняться от прямолинейности и догматичности тех или иных правовых идей, следование которым провозглашается.
Таким образом, такая форма взаимодействия национальных правовых систем, как рецепция правовых идей в случае восприятия идеи разделения властей показывает, что воспринятая и закрепленная в законе правовая идея реализуется в правотворчестве и правоприменении в Российской Федерации в ином, искаженном по сравнению с изначальной формулировкой виде.
ЛИТЕРАТУРА
1. История политических учений. Ч. I / под ред. К. А. Моки-чева. М.: Всш. шк., 1971. 392 с.
2. Полянский И. А., Комарова В. В. Реализация принципа разделения властей в Российской Федерации // Государственная власть и местное самоуправление. 2001. №1.
3. Комментарий к Конституции Российской Федерации / под ред. В. Д. Зорькина, Л. В. Лазарева. М.: Эксмо, 2009. 1056 с.
4. Постановление Конституционного Суда РФ от 29.05.1998 №16-П «По делу о проверке конституционности части 4 статьи 28 Закона Республики Коми «О государственной службе Республики Коми» // Собрание законодательства РФ. 1998. №23. Ст. 2626.
5. Топорнин Б. Н. Очерки парламентского права. М: Российская академия наук, 1993. 180 с.
6. Козлова Е. И., Кутафин О. Е. Конституционное право России: М.: ТК «Велби»; Изд-во «Проспект», 2006. 320 с.
7. Авдеев Д. А. Разделение властей и дуалистическая природа исполнительной власти в России // Конституционное и муниципальное право. 2010. №9.
8. Конституция Российской Федерации. Научно-практический комментарий (постатейный) / под ред. Ю. А. Дмитриева. М., 2007.
9. Собрание законодательства РФ. 1995. №47. Ст. 4472.
10. Собрание законодательства РФ. 1999. №7. Ст. 878.
11. Собрание законодательства РФ. 1995. №3. Ст. 167.
12. Собрание законодательства РФ. 2002. №28. Ст. 2790.
13. Тосунян Г. А., Викулин А. Ю. Деньги и власть. Теория
разделения властей и проблемы банковской системы. М.: Издательство «Дело», 2000. 224 с.
14. Суханов Е. А. Правовое регулирование банковской деятельности. М.: учебно-консультационный центр ЮрИн-фоР, 1997. 448 с.
15. Собрание законодательства РФ. 1997. №9. Ст. 1011.
16. Бычков А. И. К вопросу о правовом статусе Банка России // Государственная власть и местное самоуправление. 2011. №8.
17. Собрание законодательства РФ. 2004. №27. Ст. 2710.
18. Гранкин И. В. Основные признаки законодательных органов // Конституционное и муниципальное право. 2007. №5.
19. Конституция Российской Федерации. Научно-практический комментарий (постатейный) / под ред. Ю. А. Дмитриева. М.: Юстинформ, 2007. 616 с.
Поступила в редакцию 04.06.2012 г.
