CC BY
619
А.В. Злобин
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВА С ОСОБЫМ ПРАВОВЫМ СТАТУСОМ
Статья посвящена общей характеристике государственных органов, не входящих ни в одну из ветвей власти. Анализируется специфика правового положения таких органов, их система, характер правотворческих полномочий и иные аспекты.
Ключевые слова: принцип разделения властей, государственные органы, правовой статус, учредительный документ, руководитель, территориальные подразделения, правотворческие полномочия.
A.V. Zlobin
GENERAL CHARACTERISTICS OF THE STATE BODIES WITH A SPECIAL LEGAL STATUS*
The article is devoted to the general characteristics of government agencies, not included to the branches of government. The specific character of the legal status of such bodies, their system, the nature of law-making powers and other aspects are analyzed.
Keywords: the principle of separation of powers, government agencies, legal status, the founding document, the head, territorial divisions, law-making powers.
Согласно принципу разделения властей государственная власть в Российской Федерации делится на три ветви. Законодательную (представительную) олицетворяет Федеральное Собрание РФ и региональные парламенты; исполнительная представлена Правительством РФ, входящими в него федеральными органами исполнительной власти (министерствами, агентствами, службами), а также высшими и иными исполнительными органами субъектов РФ; судебная власть осуществляется системой судебных органов.
Как известно, Президент РФ в соответствии с Конституцией России не относится ни к одной из ветвей власти1. Помимо главы государства, существуют органы (Прокуратура РФ, Следственный комитет России, Центризбирком РФ, Центробанк РФ, Счетная палата РФ, Уполномоченный по правам человека), обладающие особым правовым статусом, и также не относящиеся ни к одной из традиционно существующих ветвей власти. Условно их можно назвать государственными органами с особым правовым статусом.
По своему функциональному назначению данные органы существенно отличаются друг от друга, но они однозначно не относятся ни к одной из ветвей власти. Наиболее близки они, пожалуй, к органам исполнительной власти, хотя к ним в полной мере не относятся. Специфичность органов с особым правовым статусом выражается в характере учредительного документа, правовом положении (характере полномочий), порядке назначения руководителя (председателя), системы (наличия территориальных подразделений), особенностях участия в правотворческом процессе.
1. Учредительный документ В отличие от федеральных органов исполнительной власти все рассматриваемые органы в качестве учредительного документа имеют законы: Федеральный
© Злобин Александр Владимирович, 2014
Кандидат юридических наук, старший преподаватель кафедры теории государства и права (Саратовская государственная юридическая академия); e-mail: zlobin_a@mail.ru
* Работа выполнена по Заданию Министерства образования и науки РФ № 2014/205 на выполнение 66 государственных работ в сфере научной деятельности в рамках базовой части государственного задания.
закон от 17 января 1992 г. № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» (в ред. от 21 июля 2014 г.2 (далее - Закон о прокуратуре), Федеральный закон от 28 декабря 2010 г. № 403-Ф3 «О Следственном комитете Российской Федерации» (в ред. от 4 июня 2014 г.)3 (далее - Закон о следственном комитете), Федеральный закон от 10 июля 2002 г. № 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» (в ред. от 21 июля 2014 г.)4 (далее - Закон о Банке России), Федеральный закон от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (в ред. от 6 июня 2014 г.)5 (далее - Закон об основных гарантиях избирательных прав граждан), Федеральный закон от 5 апреля 2013 г. № 41-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации» (в ред. от 12 марта 2014 г.)6 (далее - Закон о счетной палате), Федеральный конституционный закон от 26 февраля 1997 г. № 1-ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» (в ред. от 12 марта 2014 г.)7 (далее - Закон об Уполномоченном). Разумеется, все эти органы в своей деятельности руководствуются Конституцией РФ, а существование некоторых из них прямо предусматривается Основным Законом (Прокуратура РФ, Банк России, Счетная палата РФ, Уполномоченный по правам человека).
Вместе с тем имеются отличия в законодательном регулировании этих органов. Так, Уполномоченный по правам человека - единственный из этих органов, статус которого закрепляет федеральный конституционный закон; Следственный комитет России - единственный, правовое положение которого, помимо Закона, закрепляет Положение8, утвержденное Президентом РФ.
2. Правовое положение (характер полномочий)
В
Правовое положение Прокуратуры РФ. Конституция РФ прямо свидетель- Н ствует о том, что Прокуратура РФ не является исполнительным органом: ста- СС тья о прокуратуре, помещена не в гл. 6 (Правительство РФ), а включена в гл. 7, | которая первоначально называлась «Судебная власть», а с 2014 г. Законом РФ о к поправке к Конституции от 5 февраля 2014 г. № 2-ФКЗ 9 была изменена и стала г
о
именоваться «Судебная власть и прокуратура». Д
а
Полномочия, организация и порядок деятельности прокуратуры РФ опреде- т
в
ляются федеральным законом (ч. 1 ст. 129 Конституции РФ), согласно которому Н прокуратура РФ - единая федеральная централизованная система органов, ю осуществляющая от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Кон- д
и
ституции РФ и исполнением законов, действующих на территории Российской с
к
Федерации (ч. 1 ст. 1 Закона о прокуратуре). а
Правовое положение Следственного комитета России. Первоначально След- | ственный комитет РФ был создан и действовал при прокуратуре РФ и являлся ии ее органом10. В настоящее время в связи с принятием Закона о следственном № комитете данный орган приобрел самостоятельность и является федеральным 1
о
государственным органом, осуществляющим в соответствии с законодательством ~ РФ полномочия в сфере уголовного судопроизводства (ч. 1 ст. 1). 4
Правовое положение Центробанка России. Согласно Конституции РФ Банк России обладает особым конституционно-правовым статусом, ему принадлежит исключительное право на осуществление денежной эмиссии, а защита и обеспечение устойчивости рубля являются его основной функцией, которую он осуществляет независимо от других органов государственной власти (ч. 1 и 2 ст. 75). В Законе о Банке России закреплено, что статус, цели деятельности, 67
функции и полномочия Центрального банка РФ определяются Конституцией РФ, настоящим Федеральным законом и другими федеральными законами (ч. 1 ст. 1).
Правовое положение Центризбиркома России. Центризбирком РФ - это действующий на постоянной и коллегиальной основе федеральный государственный орган, организующий подготовку и проведение выборов, референдумов в Российской Федерации в соответствии с компетенцией, установленной Федеральным законом № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (ч. 1, 2 и 4 ст. 21, ч. 1 ст. 28).
Правовое положение Счетной палаты России. В России для осуществления финансового контроля предусматривается особый орган, обладающий конституционно-правовым статусом - Счетная палата РФ. Для осуществления контроля за исполнением федерального бюджета Парламентом России создается Счетная палата, состав и порядок деятельности которой определяются федеральным законом (ст. 101 Конституции РФ). В соответствии с ним Счетная палата РФ - это коллегиальный постоянно действующий высший орган внешнего государственного аудита (контроля), создаваемый Федеральным Собранием и ему подотчетный (ч. 1 ст. 2 Закона о счетной палате).
Правовое положение Уполномоченного по правам человека. Должность Уполномоченного по правам человека в РФ (далее - Уполномоченный) учреждается в соответствии с Конституцией РФ (п. «е» ч. 1 ст. 103) в целях обеспечения гарантий государственной защиты прав и свобод граждан, их соблюдения и уважения государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами (ч. 1 ст. 1 Закона об Уполномоченном). а Уполномоченный при осуществлении своих полномочий независим и не-
? подотчетен каким-либо государственным органам и должностным лицам, его 3 деятельность дополняет существующие средства защиты прав и свобод граждан, | не отменяет и не влечет пересмотра компетенции государственных органов, обе-
1 спечивающих защиту и восстановление нарушенных прав и свобод (ч. 1 ст. 2, | ст. 3 Закона об Уполномоченном).
| 3. Порядок назначения (снятия с должности) руководителя (председателя)
| Главы рассматриваемых государственных органов (за исключением Предсе-
| дателя Следственного комитета РФ) в отличие от руководителей федеральных
2 органов исполнительной власти, назначаются в «усложненном» порядке, в кото° ром участвуют Президент РФ, одна или обе палаты Федерального Собрания РФ. « 4. Система (наличие территориальных подразделений)
| Большинство из исследуемых органов имеют территориальные структурные
0 подразделения. Так, систему прокуратуры РФ составляют Генеральная проку-
1 ратура РФ, прокуратуры субъектов РФ, приравненные к ним военные и другие
0
° специализированные прокуратуры, научные и образовательные организации,
го
3 редакции печатных изданий, являющиеся юридическими лицами, а также
1 прокуратуры городов и районов, другие территориальные, военные и иные спе-| циализированные прокуратуры (ч. 1 ст. 11 Закона о прокуратуре РФ).
Следственный комитет составляет единую федеральную централизованную систему следственных органов и учреждений, действует на основе подчинения нижестоящих руководителей вышестоящим и Председателю Следственного комитета РФ (п. 2 Положения о Следственном комитете РФ).
В систему следственного комитета входят следующие структуры: центральный 68 аппарат Следственного комитета; главные следственные управления (следствен-
ные управления) Следственного комитета по субъектам РФ (в т.ч. их подразделения по административным округам) и приравненные к ним специализированные (в т.ч. военные) следственные управления и следственные отделы Следственного комитета; следственные отделы и следственные отделения Следственного комитета по районам, городам и приравненные к ним, включая специализированные (в т.ч. военные) следственные подразделения Следственного комитета (ч. 1 ст. 12 Закона о следственном комитете).
Банк России представляет собой единую централизованную систему с вертикальной структурой управления (ч. 1 ст. 83 Закона о Банке России) и представлен на уровне Федерации, субъектов РФ и муниципальном.
В стране довольно сложная и неоднородная система избирательных комиссий (комиссий референдумов): Центральная избирательная комиссия РФ; избирательные комиссии субъектов РФ; избирательные комиссии муниципальных образований; окружные избирательные комиссии; территориальные (районные, городские и другие) комиссии; участковые комиссии (ч. 1 ст. 20 Закона об основных гарантиях избирательных прав граждан). Из них, помимо ЦИК РФ, на постоянной основе могут действовать избирательные комиссии субъектов РФ, избирательные комиссии муниципальных образований и территориальные избирательные комиссии (ч. 18 ст. 28 Закона об основных гарантиях избирательных прав граждан).
При проведении соответствующих референдумов Центральная избирательная комиссия РФ, избирательные комиссии субъектов РФ, избирательные комиссии муниципальных образований, территориальные, участковые избирательные комиссии действуют в качестве комиссий референдума (ч. 2 ст. 20 Закона об е
т
основных гарантиях избирательных прав граждан). и
к
В отличие от всех рассмотренных ранее органов Счетная палата РФ не имеет р
ни «единой централизованной системы» с подчинением нижестоящих органов в
вышестоящим (Прокуратура РФ, Следственный комитет РФ) или с вертикаль- |
ной структурой управления (ЦБ РФ), ни территориальных органов (ЦИК РФ). у
В то же время в субъектах РФ11 и муниципальных образованиях12 могут с
создаваться собственные контрольно-счетные органы. И хотя последние никак н
не подчинены федеральному органу, Закон о счетной палате предусматривает I
взаимодействие Счетной палаты РФ и контрольно-счетных органов субъектов |
д
РФ и муниципальных образований в следующих формах: оказание последним е
с
организационной, правовой, информационной и иной помощи; проведение со- | вместных мероприятий; предоставление заключения о соответствии деятельности Д
законодательству и пр. (п. 22 ч. 1 ст. 13, пп. 7-9 ч. 1 ст. 14). Таким образом, в стране |
и
действует трехуровневая система независимых органов финансового контроля. №
го
Уполномоченный по правам человека в РФ также не имеет территориальных 1 структурных подразделений. При этом он осуществляет взаимодействие с обще- ■§ ственными наблюдательными комиссиями13, сформированными в субъектах РФ 4 в целях содействия реализации государственной политики в области обеспечения прав человека в местах принудительного содержания (ч. 1 ст. 36.1 Закона об Уполномоченном).
С учетом федеративного характера устройства Российской Федерации Закон об Уполномоченном предусматривает возможность децентрализации института Уполномоченного посредством образования аналогичных органов в субъектах РФ14. 69
В России институт омбудсмена представлен и другими органами. Один из них - Уполномоченный при Президенте РФ по правам ребенка15. Аналогичная должность может быть создана в субъектах16 и муниципальных образованиях17.
Другой разновидностью данного института являются бизнес-уполномоченные. В соответствии с Федеральным законом от 7 мая 2013 г. № 78-ФЗ «Об уполномоченных по защите прав предпринимателей в Российской Федерации» (в ред. от 2 ноября 2013 г.)18 в России действует Уполномоченный при Президенте РФ по защите прав предпринимателей, а также уполномоченные по защите прав предпринимателей в субъектах РФ. А в целях обеспечения реализации первоочередных мер, направленных на улучшение условий инвестиционного климата и содействие реализации инвестиционных проектов в субъектах РФ, Президентом РФ введен институт инвестиционных уполномоченных в федеральных округах19.
Таким образом, институт омбудсмена в Российской Федерации представляет собой совокупность автономно существующих на федеральном, региональном и муниципальном уровнях уполномоченных по правам человека и специализированных уполномоченных (по правам ребенка, предпринимателей, инвестиционных и, возможно, иных).
5. Участие в правотворческом процессе
Все рассматриваемые органы в соответствии со ст. 104 Конституции РФ не обладают правом законодательной инициативы, однако они иным образом участвуют в правотворческом процессе. Так, например, Следственный комитет РФ разрабатывает и представляет в установленном порядке Президенту РФ и в Правительство РФ проекты федеральных конституционных законов, федераль-° ных законов, нормативных правовых актов Президента РФ и Правительства §■ РФ, других документов по вопросам, относящимся к установленной сфере дея-ш тельности, а руководитель следственного органа Следственного комитета вправе | разрабатывать предложения по совершенствованию законодательных и иных | нормативных правовых актов по вопросам, относящимся к установленной сфере | деятельности (ч. 1 и 2 ст. 10 Закона о следственном комитете). ° Помимо этого, согласно Закону Следственный комитет принимает норматив-
0
| ные правовые акты по вопросам, относящимся к установленной сфере деятельно-| сти, за исключением вопросов, правовое регулирование которых осуществляется федеральными конституционными законами, федеральными законами, норма-| тивными правовыми актами Президента РФ и Правительства РФ (ч. 3 ст. 10). | Также установлено, что нормативные правовые акты Следственного комитета, | затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, уста-'§ навливающие правовой статус организаций или имеющие межведомственный | характер, подлежат государственной регистрации и опубликованию в порядке, § установленном для государственной регистрации и опубликования нормативных
1 правовых актов федеральных органов исполнительной власти (ч. 4 ст. 10). Кроме | того, предусматривается, что Председатель Следственного комитета издает нормативные правовые акты Следственного комитета, в т.ч. совместно с руководителями федеральных органов государственной власти, заключает международные соглашения межведомственного характера в установленной сфере деятельности (подп. 8 п. 43 Положения о Следственном комитете РФ).
Остальные органы с особым правовым статусом могут аналогичным образом
70
участвовать в правотворчестве и издавать собственные нормативные правовые
акты внутреннего или (и) общеобязательного характера. Например, Уполномоченный принимает только внутриорганизационные нормативные акты.
Таким образом, можно заключить, что данные государственные органы обладают особым статусом и довольно заметно выделяются в механизме Российского государства, занимают в нем особое место и выполняют специфические полномочия, не входя ни в одну из ветвей власти.
1 В данной работе мы сознательно не останавливаемся на специфике правового положения главы государства, поскольку этому посвящено немало работ. См., например: Авакьян С.А. Президент Российской Федерации: эволюция конституционно-правового статуса // Вестник Московского ун-та. М., 1998. № 1. С. 8-40; Баранов М.Л. Конституционно-правовые основы деятельности Президента Российской Федерации в системе исполнительной власти // Новый юридический журнал. 2012. № 4. С. 66-74; Гончаров В.В. Место и роль института Президента Российской Федерации в системе исполнительной власти в стране // Юридический мир. 2010. № 3. С. 55-60; Жилинский С.Э. Наш Президент. Как он правит и как его избирают. М., 2004; Куриленко А.В. Понятие и содержание деятельности Президента РФ в качестве гаранта Конституции России // Юридический мир. 2011. № 8. С. 24-26; Окуньков Л.А. Правительство и Президент (грани взаимодействия) // Журнал российского права. 1998. № 9. С. 77-88; Его же. Президент Российской Федерации. Конституция и политическая практика. М., 1996; Радченко В.И. Президент Российской Федерации в системе разделения властей: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Саратов. 1995; Филиппов И.В. Роль Президента в обеспечении разделения и взаимодействия властей в Российской Федерации: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2002; Чиркин В.Е. Президент и исполнительная власть в системе разделения властей: реалии современной России // История становления и современное состояние исполнительной власти в России / отв. ред. Н.Ю. Хаманева. М., 2003. С. 114-121.
2 См.: Российская газета. 1992. 18 февр.; 2014. 23 июля.
3 См.: Российская газета. 2010. 30 дек.; 2014. 6 июня.
4 См.: Российская газета. 2002. 13 июля; 2014. 30 июля.
5 См.: Российская газета. 2002. 15 июня; 2014. 6 июня.
6 См.: Российская газета. 2013. 10 апр.; 2014. 14 марта.
7 См.: Российская газета. 1997. 4 марта; 2014. 14 марта.
8 См.: Указ Президента РФ от 14 января 2011 г. № 38 «Вопросы деятельности Следственного комитета Российской Федерации» (вместе с «Положением о Следственном комитете Российской Федерации») (в ред. от 25 июля 2014 г.) // Российская газета. 2011. 17 янв.; Собр. законодательства Рос. Федерации. 2014. № 36, ст. 4834.
9 См.: Закон РФ о поправке к Конституции РФ от 5 февраля 2014 г. № 2-ФКЗ «О Верховном Суде Российской Федерации и прокуратуре Российской Федерации» // Российская газета. 2014. 7 февр.
10 См. п. 1 Указа Президента РФ от 1 августа 2007 г.. № 1004 «Вопросы Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации» (в ред. от 4 января 2009 г.) (утратил силу) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2007. № 32, ст. 4122; 2009. № 1, ст. 99.
11 См., например: Закон Саратовской области от 27 сентября 2011 г. № 125-ЗСО «О Счетной палате Саратовской области» (принят Саратовской областной Думой 21 сентября 2011 г.) (в ред. от 2 апреля 2014 г.) // Собр. законодательства Саратовской области. 2011. № 27; 2014. № 13.
12 См., например: Решение Саратовской городской Думы от 26 апреля 2012 г. № 13-154 «О контрольно-счетной палате муниципального образования «Город Саратов»». URL: https://docs.google.com/ viewer?url=http://www.kspsaratov.ru/doc/polozhenie-o-ksp.pdf (дата обращения: 01.08.2014).
13 Создаются и действуют в соответствии с Федеральным законом от 10 июня 2008 г. № 76-ФЗ «Об общественном контроле за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и о содействии лицам, находящимся в местах принудительного содержания» (в ред. от 21 декабря 2013 г.) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2008. № 24, ст. 2789; 2013. № 51, ст. 6698.
14 См., например.: Закон Саратовской области от 12 октября 1998 г. № 50-ЗСО «Об Уполномоченном по правам человека в Саратовской области» (принят Саратовской областной Думой 23 сентября 1998 г.) (в ред. от 25 апреля 2014 г.) // Саратовские вести. 1998. 12 нояб.; Собр. законодательства Саратовской области. 2014. № 18.
15 См.: Указ Президента РФ от 1 сентября 2009 г. № 986 «Об Уполномоченном при Президенте Российской Федерации по правам ребенка» // Российская газета. 2009. 4 сент.
16 См., например: Закон Саратовской области от 25 февраля 2010 г. № 17-ЗСО «Об Уполномоченном по правам ребенка в Саратовской области» (принят Саратовской областной Думой 17 февраля 2010 г.) (в ред. от 2 апреля 2014 г.) // Собр. законодательства Саратовской области. 2010. № 6; 2014. № 13.
17 См., например: Постановление Волжской городской Думы Волгоградской области от 6 апреля 2005 г. № 131/12 «Об Уполномоченном по правам ребенка в городе Волжском». URL: http://volgograd.news-city. info/docs/sistemst/dok_oernnz.htm (дата обращения: 01.08.2014).
18 См.: Российская газета. 2013. 13 мая; Собр. законодательства Рос. Федерации. 2013. № 44, ст. 5633.
19 См.: Распоряжение Президента РФ от 3 августа 2011 г. № 535-рп (в ред. от 4 июля 2014 г.) «Об инвестиционных уполномоченных в федеральных округах» // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2011. № 32, ст. 4818; 2014. № 27, ст. 3761.
