CC BY
48
НАУЧНАЯ ЖИЗНЬ
Вестник Омского университета. Серия «Право». 2017. № 3 (52). С. 181-187.
УДК 340
DOI 10.25513/1990-5173.2017.3.181-187
РЕЦЕНЗИЯ НА МОНОГРАФИИ: МАКСИМОВА О. Д. ЗАКОНОТВОРЧЕСТВО
В СОВЕТСКОЙ РОССИИ В 1917-1922 ГОДАХ. М.: ЗЕРЦАЛО-М, 2011; МАКСИМОВА О. Д. ЗАКОНОТВОРЧЕСТВО В СССР В 1922-1936 ГОДАХ.
М.: ЗЕРЦАЛО-М, 2014
REVIEW OF THE MONOGRAPHS: MAKSIMOVA O. D. LAWMAKING IN SOVIET RUSSIA IN 1917-1922. M.: ZERTSALO-M, 2011; MAKSIMOVA O. D. LAWMAKING IN THE USSR IN 1922-1936. M.: ZERTSALO-M, 2014
Т. Ф. ЯЩУК (T. F. YASHCHUK)
Монографии посвящены законотворчеству в советский период. Выделены органы с законотворческими полномочиями. Показано их взаимодействие. Выделены стадии законотворчества. Изучено формирование основных отраслей советского права. Монографии О. Д. Максимовой имеют важное значение для дальнейшего исследования проблем законотворчества, а также для изучения истории Советского государства и права.
Ключевые слова: история государства и права; Советское государство; советское право; законотворчество; законотворческие органы; история законодательства.
Monographs are devoted to lawmaking in the Soviet period. The bodies with legislative powers are singled out. Their interaction is shown. The stages of lawmaking are singled out. The formation of the main branches of Soviet law has been studied. Monographs by O. D. Maksimova are important for further research on the problems of lawmaking, as well as for studying the history of the Soviet state and law.
Key words: history of state and law; Soviet state; Soviet law; lawmaking; lawmaking bodies; history of legislation.
Законотворчество составляет важное направление деятельности любого государства, посредством которого реализуются политические, экономические, культурные и иные задачи. Законотворческий процесс отражает запросы общества, в него вовлечены различные субъекты (органы государства, политические партии, граждане и др.). Изучение законотворчества советского периода истории государства и права не часто привлекает внимание исследователей. Монографии О. Д. Максимовой способствуют устранению сложившихся лакун в современной историко-
© Ящук Т. Ф., 2017
правовой науке. Автор предметно рассмотрел формирование законотворческих органов и процедур в период становления Советского государства. Верхней границей исследования определён 1936 г. С принятием Конституции СССР 1936 г. закреплялся порядок законодательной деятельности государства, который с некоторой корректировкой сохранился до конца существования СССР и через транзит отдельных форм и механизмов оказывает влияние на современное российское государство и право. Актуальность и значимость монографий О. Д. Максимовой обусловлены
и тем обстоятельством, что советский период истории остаётся предметом не только научных дискуссий, но и популистских утверждений и заблуждений, что требует продолжения его глубокого, всестороннего изучения.
Практическая значимость опубликованных монографий заключается в возможности использовании её материалов в преподавании учебных дисциплин историко-правового и теоретико-правового содержания, специальных курсов, посвящённых истории государственного управления, правотворчеству, юридической технике. Отдельные наработки и выводы автора являются полезными для субъектов законодательной деятельности.
Монографии О. Д. Максимовой являются первыми и пока единственными крупными публикациями, посвящёнными законотворчеству в Советском государстве в 1917-1936 гг. Автор проследил эволюцию законотворческой деятельности всех высших государственных учреждений российского, а после образования СССР - союзного уровней. Верно выделены периоды законотворчества на основе единых и понятных критериев, которые, с одной стороны, отражают специфику законотворческой деятельности каждого периода, в другой стороны, соответствуют смене векторов экономического, политического, социального развития. Показано перераспределение законодательной и законотворческой компетенции между отдельными государственными органами и связанными с ними специальными комиссиями, которое происходило на протяжении исследуемого периода. Отмечено своеобразие процесса размежевания полномочий: в одних случаях он завершался легальным закреплением за конкретным органом законодательных прав по определённому кругу вопросов, в других - привёл к формированию и негласному признанию уже сложившейся практики законодательной специализации отдельных учреждений.
О. Д. Максимовой впервые описаны содержание, процедуры, механизм и результат разработки и принятия всех значимых законов с конца 1917-го по 1936 г. Нарратив, реконструкция и интерпретация процессов и институтов прошлого является обязательным компонентом историко-правового исследования. В монографиях на конкретных примерах показано, как зарождался проект будущего зако-
на, как он разрабатывался, кто из политиков или государственных деятелей обосновывал его идеологию и писал текст, как редактировался исходный вариант и какой текст становился окончательным. «Персонализация» законотворческой деятельности является сильной стороной монографий. Например, в период становления советского права высокую законотворческую активность проявлял Ю. Ларин, однако после перехода к нэпу его инициативы, отличавшиеся явной левизной, стали политически неактуальными [1].
Другие примеры показывают устойчивость левых настроений и стремление их носителей транслировать свою идеологию в содержание законодательных актов. Так, во время обсуждения доклада М. И. Калинина о замене продразвёрстки продналогом Шлих-тер, председатель Тамбовского губернского исполкома, выступил против уменьшения величины налога по сравнению с развёрсткой, утверждая, что уже само введение налога является достаточной уступкой крестьянству [2]. Позиция ответственного местного руководителя, хотя и не получившая официальной поддержки, дополняет понимание причин крестьянских восстаний 1921 г., крупнейшее из которых произошло как раз в Тамбовской губернии. Совокупность приведённых О. Д. Максимовой аналогичных примеров свидетельствует о наличии в советском обществе, особенно среди политической элиты, широкого круга носителей идеи ускоренного строительства социализма с использованием радикальных методов социального переустройства. С конца 1920-х гг. эти идеи начинают внедряться в советское законодательство.
Широкое привлечение и анализ разнообразных источников, в том числе вновь выявленного архивного материала, позволило существенно расширить представление о субъектах законотворческой деятельности, влиянии предложений, артикулированных местными руководителями и депутатами, на содержание законов. Фактически впервые в современной литературе показана конку -ренция интересов Союза и республик в законодательной сфере, а также конкуренция уполномоченных органов (например, Президиума ЦИК СССР и СНК СССР) за законодательные полномочия.
О. Д. Максимова затронула вызывающую большой интерес, но остающуюся дискуссионной проблему о включении партийных актов в систему источников советского права, о законотворческих полномочиях РКП(б)-ВКП(б) [3]. Подтверждая неоднозначность трактовки места партии в законотворческом процессе, автор цитирует высказывание М. И. Калинина, где он перечисляет законодательные органы. Показательно, что они названы в следующей последовательности: СНК, ЦК партии, Президиум ВЦИК. Необходимо учитывать, что представленная иерархия выстроена лицом, возглавлявшим законодательную ветвь власти. В указанный перечень по непонятным причинам не попал Всероссийский съезд Советов. М. И. Калинин авторитетно заявлял, что деятельность всех названных органов так тесно переплетена, что её невозможно разграничить [4]. О. Д. Максимова справедливо отмечает, что партия активно вмешивалась в законодательный процесс, и приводит очевидные факты такого вмешательства. Так, при обсуждении проекта КЗоТ 1922 г. на открытых заседаниях сессии ВЦИК и в специально созданных комиссиях было отклонено 102 из 150 поправок. Однако некоторые инициаторы поправок, используя своё влияние, в обход всяких процедур, добились рассмотрения отклонённых поправок на заседании Политбюро. В итоге Политбюро приняло поправки по четырём статьям [5].
Содержание рецензируемых монографий рисует достаточно цельную картину формирования системы советского права и его отдельных отраслей. Подробно рассмотрен процесс кодификации 1920-х гг., определены предмет и метод правового регулирования уголовного, гражданского, земельного и трудового права. Дан анализ субъектов прав для каждой отрасли, проанализировано содержания правоотношений.
Автором объясняются причины частых нарушений процедуры принятия законов, что было нередко в первые годы Советского го -сударства. Например, важный по своему социальному значению текст закона о 8-часовом рабочем дне был подготовлен Ю. Лариным и опубликован безо всякого обсуждения в официальном издании, что закрепляло юридическую силу данного акта.
Другие частные вопросы, затронутые О. Д. Максимовой, свидетельствуют о незаурядном научном кругозоре автора, воссоздают широкий исторический контекст и в то же время подчинены главной идее - показать трансформацию процесса законотворчества в 1917-1936 гг.
К «сквозным» проблемам обеих монографий можно отнести следующие: формирование и трансформация законодательных органах Советского государства; функционирование механизма государственной власти; эволюция политического режима; соотношение политики и права.
Рассматривая начальный период советского правотворчества, автор отмечает, что ведущим законодательным органом выступал Всероссийский съезд Советов, и даёт его развёрнутую характеристику. О. Д. Максимова не разделяет оценок, присутствующих во многих современных публикациях, в которых съездам Советов отводится показательная или даже «показушная» роль. Превалирование у сторонников такого подхода идеологических мотивов над научной объективностью делает невозможным изучение реальных механизмов власти.
Работа съездов Советов, помимо собственно законодательных результатов, давала возможность выявить настроения в массах. В монографиях показано, что делегаты съездов представляли политический актив того времени, среди них была высока доля коммунистов, т. е. лиц, не просто лояльных советской власти, но активно содействующих её укреплению. Однако проголосовавшие за них избиратели, граждане, не пришедшие на выборы, а тем более лишённые избирательных прав, могли иметь другие настроения. При отсутствии развитых и свободных средств массовой информации съезды становились важным каналом трансляции комму -нистической идеологии. Они приобщали трудящихся к законотворчеству, показывали демократический характер Советского государства, выступали способом легитимации власти.
Автор подчёркивает, что в начальный период советского права законотворчество осуществлялось в условиях многопартийности. Отмечено влияние идей левых партий на содержание принимаемых декретов. Так, на
основе архивных материалов реконструирован ход и содержание споров по поводу социализации и национализации земли. Освещены разногласия во время подготовки первых декретов о суде. Этот сюжет представляется особенно важными, поскольку способствует пониманию того, как при формальном отрицании принципа разделения властей советский государственный аппарат строился на специализации органов, т. е. выделялись учреждения с законодательными, исполнительными, судебными полномочиями. Впервые затронут вопрос о законотворческих полномочиях верховного судебного органа. О. Д. Максимова пишет, что в трактовке некоторых большевиков (Козловского, Красикова, Стучки) он понимался как «полузаконодательный для истолкования законов». Представленный О. Д. Максимовой фактический материал и сделанные выводы существенно расширяют научное знание о процессе формирования Советского государства, когда обсуждались и допускались более сложные формы его организации, предполагавшие элементы развитого конституционализма через систему сдержек и противовесов, судебный контроль и другие механизмы.
Придерживаясь вполне уместного в ис-торико-правовых сочинениях хронологического принципа исследования, О. Д. Максимова показала эволюцию содержания и порядка законотворческой деятельности высших органов государства под воздействием Гражданской войны. Отмечен процесс бюрократизации советского государственного аппарата. Он отразился на всех сферах его деятельности, в том числе и на законотворчестве. Нельзя сказать, что ранее проблема формирования и проявления советского бюрократизма не изучалась [6]. Бюрократизация выразилась в регламентации и формализации законотворческой деятельности, уменьшении стадий рассмотрения документов, сужении круга субъектов, вовлечённых в законотворчество.
На годы Гражданской войны приходится период активного формирования РСФСР. Ус -танавливался порядок взаимодействия центральной российской власти с автономными республиками и областями, юридически закреплялись федеративные отношения, происходила легитимация правового статуса национальных субъектов федерации.
В период Гражданской войны продолжилась специализация законодательной деятельности высших учреждений. В итоге ВЦИК стал заниматься административными вопросами, территориальным устройством, местным управлением - вообще вопросами государственного строительства (в терминологии, принятой в советском правоведении), а к СНК отошло регулирование экономической сферой.
О. Д. Максимова критикует позиции некоторых авторов. Она возражает П. Ю. Егорову [7], который не считает декреты СНК законами. О. Д. Максимова, напротив, указывает, что СНК РСФСР относился к законодательным органам, и это подтверждается как конституционной нормой, так и реально сложившейся государственно-правовой практикой [8]. Выводы проведённого исследования опровергают и другое встречающееся в современной литературе утверждение о том, что уже в 1918-1920 гг. съезды Советов и ВЦИК играли в системе органов государственной власти декларативную роль, послушно выполняя волю правительства и партии большевиков [9].
В период перехода к новой экономической политике основной массив законотворческих работ организовывал и направлял Президиум ВЦИК. Он утверждал постановления, принятые СНК СССР, и повышал, таким образом, их юридическую значимость; выполнял функции распорядительного органа; готовил вопросы и законопроекты для сессий ВЦИК СССР. Автор отразил ход и содержание дискуссии об определении статуса Президиума ВЦИК, что ранее предметно не изучалось.
Особое внимание О. Д. Максимова уделила описанию процесса подготовки и обсуждения проектов кодексов, принятых в 1922 г. Анализ законотворческих работ проведён в широком историческом контексте. Убеди -тельно показано, что восстановление рыночных отношений, закреплённое в Гражданском кодексе РСФСР 1922 г., было не просто вынужденной мерой для преодоления хозяйственной разрухи и голода, а легализацией фактически существующих отношений. О. Д. Максимова приводит цитату Фрумкина, служившего в кооперативном аппарате Сибири. Будучи практическим работником, он
откровенно писал, что промышленные изделия, полученные для товарообмена, поступали в кооперативную лавку, отпускались за деньги и деньгами же рассчитывались за хлеб. Другими словами, вместо декларируемого государством прямого товарообмена действовала нормальная рыночная формула: товар - деньги - товар [10].
Вторая рецензируемая монография посвящена периоду законотворчества в условиях существования союзного государства -СССР - и охватывает хронологические рамки с 1922 по 1936 г. Проведённый О. Д. Максимовой анализ законодательной деятельности съездов Советов и ЦИК СССР в 1920-е гг. подтверждает вывод, что Советское государство следовало федеративным принципам, в соответствии с которыми союзные законодательные органы решали только важнейшие политические, экономические (в том числе финансовые) вопросы и вопросы обороны страны. И хотя проблема формирования советской федерации, её конституционного закрепления изучалась историками права [11], О. Д. Максимовой удалось привлечь новый материал и сконцентрировать изложение вокруг нескольких основных проблем - законодательного закрепления формы государственного устройства, соотношения централизации и децентрализации в государственном управлении, автономности субъектов союзной федерации, понимания представителями республик сущности федеративных отношений.
О. Д. Максимова впервые в историко-правовой науке поставила вопрос правовой природе пятилетнего плана. В результате проведённого исследования она пришла к следующему выводу: если бы план, утверждённый V съездом Советов СССР выполнялся, то его можно было рассматривать как своеобразный нормативно-правовой акт. Однако фактически исполнялся другой вариант плана, который получился после серьёзных изменений, внесённых Политбюро ЦК. Поэтому Кодификационная комиссия при СНК выступила против включения плана в СЗ СССР, поскольку посчитала его формально не отменённым, но фактически утратившим юридическую силу [12].
Автор дал аргументированное объяснение, почему Всесоюзные съезды Советов не вполне справлялись с функцией высшего за-
конодательного органа. В числе причин называется большое количество делегатов (например, на V съезде Советов присутствовало 2 507 делегатов), поведение делегатов с мест, которые не столько стремились принять участие в обсуждении, сколько старались донести до руководства страны о своих нуждах. В итоге съезды Советов принимали акты декларативного содержания, но иными в сложившихся условиях они быть и не могли.
Анализируя результаты законодательной деятельности Президиума ЦИК и СНК СССР в 1920-е гг., О. Д. Максимова выявила противоречия и несоответствия союзного и республиканского законодательства. Приведены конкретные и очень показательные примеры. В 1927 г. возникло дело «О несогласованности ст. 55 УК РСФСР с общесоюзным законодательством». Президиум ЦИК запросил заключение Пленума Верховного Суда СССР, который, в свою очередь, признал противоречие. Президиум ЦИК СССР предложил Президиуму ВЦИК изменить статью республиканского кодекса, чтобы привести российский Уголов -ный кодекс (далее - УК) в соответствие с Основными началами уголовного законодательства Союза ССР и союзных республик 1924 г. Однако в итоге победила позиция российской стороны. Показательно, что в итоге в УК вошла формулировка статьи, заимствованная из УК РСФСР и содержавшая более гуманную норму. Напротив, соответствующие нормы союзного закона были отредактированы. Другой пример, приведённый О. Д. Максимовой, касающийся противоречия в законодательстве об акционерных обществах между нормой, действовавшей в УССР, и союзным законом, свидетельствует о другом варианте, поскольку в данном случае, учитывая и разделяя требования союзной нормы, законодательство скорректировала союзная республика [13].
Автор обоснованно утверждает, что законодательные полномочия СНК оказались более весомыми, чем у Президиума ЦИК. При анализе причины этого явления, помимо особенностей советского политического процесса, отмечается более высокий уровень профессионализма у специалистов СНК, особенно тех, кто был занят в Комиссии законодательных предположений. О. Д. Максимова относит СНК СССР к законодательным органам, поскольку он занимался подго-
товкой всех важных нормативных актов, на основе которых проводилась политика Советского государства [14].
Значительной научной новизной отличаются сюжеты, посвящённые практически не изучавшейся ранее организации и деятельности Комиссии законодательных предположений. Автор доказал, что она выступала важным звеном законотворческого процесса, способствовала плодотворной законодательной деятельности уполномоченных государственных органов, но в 1926 г. Комиссия законодательных предположений была упразднена и заменена Подготовительной комиссией при СНК. Причины реорганизации, мотивы и целесообразность требуют дальнейшего анализа.
Впервые в историко-правовой науке исследована реформа законодательной деятельности СНК СССР и упорядочения взаимоотношений Президиума ЦИК СССР и СНК СССР в 1925-1926 гг. Считаясь законодательным органом, СНК СССР продолжал заниматься вопросами, решение которых было возможно на уровне отдельных наркоматов или на уровне республик.
Необходимость реформы обуславливалась чрезмерной широтой, многообразием и неопределённостью полномочий СНК. Активно участвуя в законодательной и управленческой деятельности, СНК даже добивался закрепления за собой право вносить изменения в законы. Конечно, такая позиция не получила поддержки. О. Д. Максимова неоднократно обращается к причинам реформы, затронувшей высшие законодательные органы государства, однако разнообразный материал желательно было бы систематизировать и обобщить. Сделанный вывод, что 1928 г. стал последним годом активной законодательной деятельности СНК, не вызывает возражений.
Смена политического режима, начавшиеся репрессии серьёзно ограничивали и даже делали опасной правотворческую активность. Законотворческий процесс делался всё более формальным. Однако потребность и заинтересованность в правотворческой деятельности оставались высокими, что подтверждается широким обсуждением проекта Конституции СССР 1936 г. В данный период, как показало исследование, продолжается
сращивание партийного и государственного аппарата. Появилась новая форма нормативного акта - совместное постановление партии и правительства, юридическая природа которых вызывает споры у современных исследователей.
В качестве замечаний хотелось бы отметить несоразмерность отдельных разделов каждой из рецензируемых монографий. Неоправданно перегруженной по содержанию представляется глава, посвящённая законотворчеству в Советской России в период перехода к новой экономической политике в 1921-1922 гг. Отчасти усиленное внимание автора к данному периоду объяснимо. Именно в эти годы шло оформление федеративных отношений в рамках союзного государства, выстраивалась иерархическая система советского законодательства. Автор стремился рассмотреть разработку практически всех законов, которые он посчитал важными. Однако, если очень подробно изучен процесс подготовки и принятия закона о едином сельскохозяйственном налоге, его социальных последствиях и роли в подготовке крестьянства к коллективизации, то не ясно, почему без внимания остался закон о промысловом налоге, который составлял правовую основу отношений в сфере частного предпринимательства в 1920-е гг. Изменение закона о промысловом налоге в конце 1920-х гг. также выполняло социальный заказ на вытеснение, а затем уничтожение частной собственности. Более детального изучения заслуживает законотворчество в СССР в первой половине 1930-х гг.
Монографии Ольги Дмитриевны Максимовой следует оценить как значимые научные издания по истории Советского государства и права. Изученные сюжеты и поставленные проблемы получат дальнейшее исследование в историко-правовой науке.
1. Максимова О. Д. Законотворчество в Советской России в 1917-1922 годах. - М., 2011. -С. 62-63.
2. Там же. - С. 240.
3. См.: Токмин С. А. Партийные акты в системе источников советского права : автореф. дис. ... канд. юрид. наук. - Омск, 2016. - С. 8-9.
4. Максимова О. Д. Законотворчество в Советской России в 1917-1922 годах. - С. 235.
5. Там же. - С. 294.
6. См.: Гимпельсон Е. Г. Формирование советской политической системы: 1917-1923 гг. -М., 1995. - 229 с.
7. Егоров П. Ю. Становление и формирование основных начал административно-правового регулирования и административно-правовой теории в советской России : дис. ... канд. юрид. наук. - М., 2005. - С. 25-26.
8. Максимова О. Д. Законотворчество в Советской России в 1917-1922 годах. - С. 224.
9. Там же. - С. 225.
10. Там же. - С. 358.
11. См.: Чистяков О. И. Становление «российской Федерации» (1917-1922). - М., 2003.
12. Максимова О. Д. Законотворчество в СССР в 1922-1936 годах. - М., 2014. - С. 50-51.
13. Там же. - С. 95-96.
14. Там же. - С. 111-131.
