CC BY
158
УДК 340.158
нереализованные проекты кодификации
советского законодательства в 1920-1930-е годы*
© Ящук Т. Ф., 2018
Омский государственный университет им. Ф. М. Достоевского, г. Омск.
Рассмотрена кодификация советского права, которая велась в 1920-1930-х гг. Дается информация о кодексах (Административном, Жилищном и Строительном), которые остались в виде проектов, о специфике их составления и реакции юридической общественности. Освещены причины прекращения кодификационных работ. Делается вывод, что кодификационные проекты отразили эволюцию политического режима и законодательных приоритетов государства. В 1920-е гг. разрабатываются кодексы, направленные на юридическое закрепление принципа децентрализации, административной регламентации и законности деятельности государственных учреждений. В 1930-е гг. приоритетным является развитие уголовного и уголовно-процессуального законодательства.
Ключевые слова: история права, история советского законодательства, кодификация законодательства, история кодификации, проекты кодексов.
В историю советского права 1920-е гг. вошли как период полномасштабной кодификации. За короткий срок были приняты кодексы (Уголовный, Гражданский, Трудовой и др.), которые сформировали систему советского права, определили принципы и критерии распределения отдельных институтов и норм по отраслям. Основным законом для каждой отрасли становился республиканский кодекс. Официально подчеркивалась особая значимость такого вида акта - они принимались наиболее легитимным в данных исторических условиях способом, а именно - на сессиях ВЦИК. Исключительно в таком порядке в них могли вноситься изменения и дополнения. Заметим, что многие акты, также формально имеющие статус законов, могли приниматься Президиумом ВЦИК или оформляться как декреты СНК.
Образование Союза ССР в 1922 г. изменило форму советского государства, которое стало сложной федерацией и внесло серьезные коррективы в иерархию источников советского права. Конституция СССР в 1924 г. определила основы государственного строя, что позволило начать разработку союзных актов по отдельным отраслям права. В 1924 г. утверждены Основные начала уголовного законодательства Союза ССР и Союзных Республик. В 1928 г. после долгих дискуссий, многочисленных исправлений и поправок введены в действие Общие начала землепользования и землеустройства. Таким образом, в советском праве утвердилась двухуровневая модель отраслевого регулирования: союзные основы - республиканский кодекс.
Исторически сложилось так, что подготовкой проектов кодифицированных актов могли заниматься заинтересованные государственные учреждения, специально созданные комиссии, научные учреждения, отдельные энтузиасты. Оперативность подготовки и быстрое утверждение кодексов обеспечивались и гарантировались политической и государственной поддержкой. В противном случае они могли остаться только проектами.
Продолжение кодификационных работ проходило в уже апробированных формах, хотя имело и некоторую специфику. Хронологически первым стал готовиться проект Административного кодекса, и сразу же обозначилось два научно-методических центра его разработки и два подхода к определению предмета правового регулирования и даже к названию готовившегося документа.
Одним центром стал Институт советского права. Действующая в его составе секция конституционного права создавалась для научного изучения проблем государственно-правового развития и разработки законодательного обеспечения советского управления. На заседании секции 21 июня 1921 г. была высказана и обсуждалась идея о подготовке «Кодекса законов об управлении» [1]. Ее активно поддерживал Г. С. Гурвич, авторитетный в 1920-е гг. правовед, автор известной книги «История советской Конституции». Предлагая назвать документ кодексом советского управления, Г. С. Гурвич считал необходимым включить в него максимально широкий круг норм: и определяющих статус Советов, начиная со Всероссийского
* Исследование выполнено при финансовой поддержке РФФИ, проект № 18-011-00467
съезда Советов и заканчивая низовыми Советами, и устанавливающих административную ответственность [2].
Секция вступила во взаимодействие с Народным комиссариатом внутренних дел, который обладал обширным архивом документов, полученных от центральных и, что особенно важно, от местных учреждений. Результаты обработки архива, соображения о форме систематизации выявленного законодательного материала (в виде инкорпорации или кодификации), научные доклады сотрудников по проблемам местного управления в течение 1921 г. свидетельствуют о намерении Института заниматься этим вопросом. Например, после состоявшегося 15 ноября 1921 г. на заседании секции конституционного права выступления известного специалиста в области административного права и одновременно сотрудника Института А. И. Елистратова с докладом на тему «Местное управление РСФСР» последовало активное обсуждение и было принято решение создать комиссию для разработке вопросов местного управления в РСФСР [3]. Однако несмотря на высокую профессиональную квалификацию, хорошее теоретическое и методическое обоснование стоящей задачи, наличие необходимого документального материала, перейти к написанию проекта кодекса сотрудники Института не смогли.
Напротив, государственное учреждение -НКВД РСФСР, такую работу сумело выполнить: сформировало концепцию будущего закона и закрепило за ним название - Административный кодекс. Составители исходили из дуалистической природы кодекса, который должен был регулировать отношения, возникающие в процессе управленческой деятельности и предусматривать административную ответственность за нарушения государственного порядка. Однако конкретное отражение этих вопросов виделось по-разному. Лица, вовлеченные в подготовку проекта, публично делились своими соображениями, включались в дискуссию, активно публиковались в научных журналах и массовых изданиях. Так, А. Колесников на основе разработок НКВД опубликовал один из промежуточных вариантов проекта, который содержал восемь глав следующего содержания: органы советского управления (НКВД, ЦСУ, исполнительные комитеты, советы, ГПУ, милиция и др.); советская служба (общий устав о советской службе, служба в милиции и т. п.); охрана революционного порядка (учет населения, надзор за печатью, соблюдение порядка во время публичных мероприятий); контроль за соблюдением трудовых прав граждан; помощь населению во время стихийных бедствий; пра-
вила строительства и благоустройства; формы административной деятельности; гарантии революционной законности в советском управлении. Автор видел отсутствие содержательного единства готовившегося проекта, поэтому предлагал два варианта: либо дополнить его разделами о высших органах (ВЦИК, СНК СТО), чтобы показать целостность системы советской власти, либо вообще убрать разделы о государственном управлении и оставить только разделы об обеспечении общественного порядка и административной ответственности за его нарушение. Но в этом случае содержание кодекса, как он правильно полагал, будет совсем иное [4].
К. Архипов, автор множества публикаций по проблемам советского управления, считал, что в кодексе надо описать только учреждения, которые осуществляют управленческие функции, а законодательные органы - не трогать [5]. На практике это было трудно достижимо, поскольку в советском государстве отрицался принцип разделения властей. Местные Советы поселенческого уровня: городские и сельские -характеризовались организационным единством, поскольку они вообще не имели выделенных исполнительных аппаратов.
К концу 1923 г. проект был готов и опубликован в журнале «Власть Советов». Он состоял из 5 больших частей:
I. Организация советского административного аппарата.
II. Формы административной деятельности.
III. Охрана революционного порядка.
IV. Поддержание благоустройства и безопасности.
V. Административное содействие госорганам [6].
Содержание кодекса в значительной мере повторяло те сферы общественных отношений, которые входили в компетенцию НКВД. А. И. Елистратов, чьи первые учебники по административному праву выходили еще в Российской империи, писал: «НКВД в известной степени разделяет участь старого министерства внутренних дел в том отношении, что на его долю выпадает выполнение функционально различных заданий: НКВД является и особым аппаратом ВЦИК в области советского строительства, и органом коммунального хозяйства, и органом, ведающим местами заключения, и руководящим министерским центром». Важной задачей на будущее он считал создание отдельных кодексов - организационного, коммунального, кодекса революционного порядка [7].
На перспективы утверждения проекта повлияли два фактора. Во-первых, оставался нерешенным вопрос о принципах и критериях выделения отдельных отраслей. Во-вторых, неопределенным оставался статус самого НКВД РСФСР. Фактически наркомат выступал в качестве исполнительного органа ВЦИК. Необходимость его реорганизации с целью уточнения и ограничения полномочий признавалась на разных официальных уровнях, поддерживалась юридической общественностью.
Главная причина, которая помешала завершить работу над Административным кодексом, состояла в невозможности разграничить отношения, которые в современном российском праве составляют предмет административного права и конституционного права.
Следуя за текстом Конституции СССР 1924 г., составители не включили в Административный кодекс центральные органы, полагая, что их статус регулируется государственным правом. Но ограничившись характеристикой местных органов, они нарушили зафиксированную в Конституции целостность системы советского управления.
Нужно заметить, что вопрос о предмете административного права до сих пор не находит однозначного решения. Например, А. И. Жеребцов выделил минимум шесть подходов к его определению [8]. Он отмечает, что в советский период сформировалась управленческая концепция административного права, которая сохранила свое значение до настоящего времени, но сейчас подвергается обоснованной критике [9].
Одновременно с подготовкой Административного кодекса в рамках НКВД РСФСР разрабатывались еще два аналогичных проекта - Жилищного кодекса и Строительного кодекса. Регулирование отношений в жилищной и строительной сферах также входило в компетенцию НКВД, поэтому объяснимо стремление ведомства к упорядочению и размещению в одном акте норм, рассредоточенных по многочисленным декретам, положениям, инструкциям. Кроме того, требовалось внести ясность по полномочиям местных органов различного уровня и центральных учреждений, например, в оформлении документов на строительство, распределении жилья, установлении коммунальных тарифов и др. С сентября 1923 г. под эгидой Главного управления коммунального хозяйства НКВД РСФСР начала работать комиссия по подготовке Жилищного кодекса, в которую вошли представители НКВД, НКЮ, НКЗ, ВЦСПС, руководители отраслевого профсоюза работников коммунального хозяйства.
Подготовленный документ был опубликован и предлагался к обсуждению. В него вошли семь глав: общие положения; санитарные нормы; органы, регулирующие жилищное дело; государственный жилищный фонд; частновладельческие строения; жилищная кооперация; домоуправление [10].
Технические нормы, необходимые при возведении жилья различными категориями застройщиков (государственными предприятиями, жилищной кооперацией, частными лицами), должен был устанавливать Строительный кодекс.
Однако все три кодекса: Административный, Жилищный и Строительный - остались только проектами. Причина их несложившейся юридической судьбы заключалась в незавершенности процесса оформления предмета и метода правового регулирования. В данный период можно говорить только о выделении правовых институтов, что является недостаточным для кодификационного закрепления.
Трансформация политического режима в сторону тоталитаризма изменила государственные приоритеты по отношению к отдельным отраслям права. Особая роль отводится уголовному и уголовно-процессуальному законодательству, которые становятся инструментами реализации репрессивной политики. Потребность изменений в предмете и методе правового регулирования вызывалась не только внешними причинами, но и нормативным наполнением самого уголовного закона. Принятый в 1922 г. УК РСФСР характеризовался продуманной структурой, общепринятым в континентальной правовой системе выделения общей и особенной части, обоснованным распределением нормативного материала, высоким уровнем юридической техники. Очевидно, что кодекс включал специфические нормы, отражавшие политические запросы советского государства. О. Д. Максимова пишет, что «кодекс имел целью закрепить правовые средства для борьбы с классовыми врагами советского строя» [11].
Переработанный и изданный в 1926 г. Уголовный кодекс отразил курс на гуманизацию наказаний. Пределы санкций были снижены почти в 50 % статей [12].
Однако правоприменительная практика свидетельствовала об обратном: лицам, совершившим нетяжкие преступления, в качестве наказания назначались длительные сроки лишения свободы. Одной из причин такого неблагополучия называлось наличие «кодек-
са-прейскуранта» [12], который стесняет суд в самостоятельных действиях.
К концу 1928 г. под руководством Н. В. Крыленко был подготовлен проект, предполагавший, как считали сами разработчики, внесение значительных изменений в действующий Уголовный кодекс, а фактически предлагался текст нового закона. Одно из первых публичных обсуждений проекта состоялось в Институте советского права, куда были приглашены практические работники органов юстиции, суда, прокуратуры, ученые и др. Общее число присутствующих составило 469 человек [13].
Н. В. Крыленко утверждал, что, действительно, УК РСФСР в основу карательной практики заложил следующий принцип: за то или иное преступление в законе заранее указана соответствующая, допустимая мера наказания. Сам кодекс и Н. В. Крыленко, и А. Я. Эстрин называли похожим на буржуазные кодексы и поэтому устаревшим. Доказывалась необходимость другого кодекса, где вопросы репрессии регулировались бы в общей части [14].
Такие предложения встретили неприятие со стороны юридической общественности. В центральном многотиражном журнале «Советское строительство» была опубликована статья со звучным заголовком «Об уголовном кодексе без "особенной части" и без дозировки», автор которой подверг критике основные положения предлагаемого проекта. Особое неприятие вызвал подход к построению «особенной» части УК, поскольку в ней предлагалось «дать только примерный список преступлений, а в остальных случаях судебные органы сами, без санкции закона, будут разбираться, преступно ли совершенное нарушение или нет» [16].
Однако отрицая традиционные и исторически апробированные принципы построения уголовного закона, составители все равно дали ориентировочный список преступлений, т. е. использовали те же приемы размещения нормативного материала, которые на словах безоговорочно отрицали.
Усиление централистских начал проявилось в попытках создать кодексы, которые имели бы статус общесоюзного закона. Юридическое основание находили в Конституции СССР 1936 г. Согласно п. «х» ст. 14 в ведении Союза ССР находилось «законодательство о судоустройстве и судопроизводстве, уголовный и гражданский кодексы». Закон «О судоустройстве СССР, союзных и автономных республик» унифицировал судебную систему, и, как поняла юридическая общественность, «на очереди сейчас создание кодексов гражданского и уго-
ловного и двух процессуальных кодексов, регулирующих порядок рассмотрения уголовных и гражданских дел» [17]. Для пересмотра основных начал уголовного законодательства была создана специальная комиссия, но, как пишет Л. И. Антонова, «ее деятельность закончилась без результатов» [18].
К сожалению, кодификационные работы конца 1920-1930-х гг. в области уголовного права не стали пока предметом самостоятельных исследований. Даже в содержательной публикации Н. Ф. Кузнецовой нет упоминания об этих фактах в истории уголовного законодательства [19].
Кодификационные проекты отразили эволюцию политического режима и законодательных приоритетов государства. В 1920-е гг. разрабатываются кодексы, которые были направлены на юридическое закрепление принципов децентрализации, административной регламентации и законности деятельности государственных учреждений. Намерение упорядочить нормы в жилищной и строительной сферах соответствовало потребностям широкой категории субъектов: отдельных граждан, частных домовладельцев и застройщиков, кооперативных организаций, местных органов и др. В следующее десятилетие основное внимание уделялось публичным отраслям законодательства, которые нацелены на подчинение частных интересов интересам государства. Ш
1. АРАН (Архив Российской академии наук). Ф. 360. Оп. 5. Д. 1. Л. 9.
2. Гурвич Г. С. К составлению Административного кодекса // Власть Советов. 1923. № 3. С. 26-28.
3. АРАН (Архив Российской академии наук). Ф. 360. Оп. 5. Д. 1. Л. 19, 43, 44, 48.
4. Колесников А. Административное право РСФСР// Власть Советов. 1923. № 3. С. 38-39.
5. Архипов К. Организация советского управления // Власть Советов. 1923. № 3. С. 32-37.
6. Административный кодекс // Власть Советов. 1923. № 8-9. С.111-114.
7. Елистратов А. Об административном кодексе // Власть Советов. 1923. № 3. С. 29-31.
8. Жеребцов А. Н. Очерк истории становления и развития науки российского административного права // Вестн. Краснодар. ун-та МВД России. 2016. № 4. С. 76.
9. Жеребцов А. Н. Система современного административного права и критерии ее построения // Общество и право. 2013. № 2. С. 212.
10. Жилищный кодекс // Власть Советов. 1923. № 10. С. 132-133.
11. Максимова О.Д. Законотворчество в Советской России в 1917-1922 гг. М., 2011. С. 311.
12. Герцензон А. А. История советского уголовного права. М., 1948. С. 376.
13. АРАН. Ф. 360. Оп. 4. Д. 60. Л. 197. (Из доклада А. Я. Эстрина).
14. АРАН. Ф.360. Оп. 4. Д. 60. Л. 1.
15. АРАН. Ф. 360. Оп. 4. Д. 60. Л. 197.
16. Винокуров А. Об уголовном кодексе без «особенной части» и без дозировок // Сов. строительство. 1930. № 10-11. С. 50.
17. Чельцов-Бебутов М. Основные положения уголовно-процессуального кодекса (к проекту УПК СССР) // Проблемы социалист. права. 1939. № 2. С. 56.
18. Антонова Л. И. Революционная кодификация законодательства РСФСР (1920-1930-е гг.) // Управленч. консультирование. 2008. № 4. С. 154.
19. Кузнецова Н. Ф. Вопросы истории советского уголовного законодательства (общая часть) // Вестн. Моск. ун-та. Сер. 11. Право. 1991. № 5. С. 31-39.
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ
Антонова Л. И. Революционная кодификация законодательства РСФСР (1920-1930-е гг.) // Управленч. консультирование. - 2008. - № 4. - С. 137-155.
Жеребцов А. Н. Очерк истории становления и развития науки российского административного права // Вестн. Краснодар. ун-та МВД России. - 2016. - № 4. - С. 76-84.
Жеребцов А. Н. Система современного административного права и критерии ее построения // Общество и право. - 2013. - № 2. - С. 211-216.
История советского уголовного права / А. А. Гер-цензон, Ш. С. Грингауз, Н. Д. Дурманов, М. М. Исаев, Б. С. Утевский. - М. : Юрид. изд-во МЮ СССР, 1948. - 466 с.
Кузнецова Н. Ф. Вопросы истории советского уголовного законодательства (общая часть) // Вестн. Моск. ун-та. Сер. 11. Право. - 1991. - № 5. - С. 31-39.
Максимова О. Д. Законотворчество в Советской России в 1917-1922 гг. / О. Д. Максимова. - М. : Зерцало-М, 2011 - 404 с.
REFERENCES
Antonova L.I. Revolyutsionnaya kodifikatsiya zakonodatelstva RSFSR (1920-1930-ye gg.). Upravlencheskoye konsul'tirovaniye, 2008, no 4, pp. 137-155. (in Russian)
Zherebtsov A.N. Ocherk istorii stanovleniya i razvitiya nauki rossiys-kogo administrativnogo prava. Vestnik Krasnodarskogo universiteta MVD Rossii, 2016, no 4, pp. 76-84. (in Russian)
Zherebtsov A.N. Sistema sovremennogo administrativnogo prava i kriterii yeye postroyeniya. Obshchestvo i pravo, 2013, no 2, pp. 211-216. (in Russian)
Gertsenzon A.A., Gringauz SH.S., Durmanov N.D., Isayev M.M., Utevskiy B.S. Istoriya sovetskogo ugolovnogo prava. Moscow, Yurid. Publ. MYU SSSR, 1948, 466 p. (in Russian)
Kuznetsova N.F. Voprosy istorii sovetskogo ugolovnogo zakonodatelstva (obshchaya chast'). Vestnik Moskovskogo universiteta. Seriya 11. Pravo, 1991, no 5, pp. 31-39. (in Russian)
Maksimova O.D. Zakonotvorchestvo v Sovetskoy Rossii v 1917-1922 godakh. Moscow, Zertsalo-M Publ., 2011, 404 p. (in Russian)
Unrealized Codification Projects of Soviet Legislation in the 1920-1930's
© Yashchuk T. F., 2018
The codification of Soviet law was conducted in the 1920-1930s. Most of the codes were approved in 1922-1923. Some of the codes prepared in the 1920s remained in the form of projects. It was the Administrative Code, the Housing Code and the Construction Code. The Administrative Code was most intensively prepared. It included regulations on various bodies of Soviet management and on administrative responsibility. The most productive was the work on the drafting of the Administrative Code. As a result, the completed project was prepared and published. He was actively discussed by the legal community. The discussions reflected the process of the formation of the science of Soviet administrative law. The draft code included a description of only local authorities. The developers believed that the legal status of the highest authorities is established by the Constitution. The draft code was criticized for the dualism and contradictory content. The main reason for the cessation of codification works was the uncertainty of the subject of administrative law, the complexity of its distinction from the subject of state law. As a result, the managerial concept of administrative law was established in Soviet law. The project of the Criminal Code was drafted in the late of 1920s. The work was supervised by N. V. Krylenko. The project was also actively discussed. Many of the principles of criminal law that were previously used were rejected, like bourgeois ones. The authors changed the distribution of criminal norms in the General and Special Parts. There was an idea of the possibility of completely abandoning the General Part of the Criminal Code. The proposals on the redistribution of criminal norms between the laws of the USSR and the legislation of the RSFSR are developed and implemented. The powers of the USSR are being strengthened in regulating criminal and legal relations. The idea of the creation of the Criminal Code of the USSR and the Code of Criminal Procedure of the USSR is being expressed. Codification projects reflected the evolution of the political regime and the legislative priorities of the state. In the 1920s codes are being developed aimed at the legal consolidation of the principle of decentralization, administrative regulation and the legitimacy of the activities of state institutions. Private interests were taken into account. In the 1930s, the development of criminal and criminal procedural legislation was a priority.
Keywords: history of law, history of Soviet legislation, codification of legislation, history of codification, projects of codes.
