CC BY
127
Вестник Омского университета. Серия «Право». 2018. № 4 (57). С. 16-20.
УДК 340.158
DOI 10.25513/1990-5173.2018.4.16-20
ПРЕЕМСТВЕННОСТЬ В СИСТЕМАТИЗАЦИИ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА
СОВЕТСКОГО ПЕРИОДА*
CONTINUITY IN THE SYSTEMATIZATION OF LEGISLATION OF THE SOVIET PERIOD**
Т. Ф. ЯЩУК (T. F. YASHCHUK)
Выделены следующие этапы систематизации советского законодательства: первый период хронологически совпадает с периодом становления Советского государства (октябрь 1917 г. - начало 1920-х гг.); второй - с периодом нэпа (1921 г. - конец 1920-х гг.), третий - с периодом тоталитаризма (1930-е -середина 1950-х гг.), четвёртый - с периодом либерализации общественных отношений (вторая половина 1950-х - конец 1980-х гг.). Показана преемственность систематизации законодательства на каждом этапе. Доказано, что использовались идентичные способы организации работ; применялись одинаковые формы систематизации законодательства; совпадала последовательность выполнения отдельных форм систематизации; учитывалась федеративная форма государства; сохранялась проблема легитимации результатов систематизации законодательства.
Ключевые слова: преемственность в праве; история права; история государства; систематизация законодательства; советское право; Советское государство.
The following stages of systematization of the Soviet legislation are distinguished: the first period chronologically coincides with the period of the formation of the Soviet state (October 1917 - the early 1920s); the second - with the period of NEP (1921 - the late 1920s), the third - with a period of totalitarianism (1930 -the mid 1950s), the fourth - with a period of liberalization of public relations (the second half of the 1950s -the end of the 1980s). The continuity of the systematization of legislation at each stage is shown. It is proved that identical methods of work organization were used; the same forms of systematization of legislation were applied; the consistency of the fulfillment of the individual forms of systematization coincided; the federal form of the state was taken into account; the problem of legitimization of the results of the systematization of legislation persisted.
Key words: continuity in law; history of law; history of the state; systematization of legislation; Soviet law; the Soviet state.
Понятие преемственности в праве находит разные трактовки в теоретико-правовой науке. Однако ключевым признаком, обязательно включаемым в формулировки предлагаемых определений, называется наличие универсальной связи «между различными этапами развития права» [1]. В правовых системах романо-германской семьи такая связь наиболее очевидно прослеживается в законодательстве. Одним из способов раз-
вития законодательства является его систематизация, имеющая целью упорядочение накопленного нормативного материала. Систематизация может осуществляться в различных формах, среди которых наиболее известными и распространёнными считаются учёт, консолидация, инкорпорация, кодификация. В рамках каждой формы возможно проведение более дробной и детализированной классификации.
* Исследование выполнено при финансовой поддержке РФФИ, проект № 18-011-00467. ** The reported study was funded by RFBR according to the project № 18-011-00467.
© Ящук Т. Ф., 2018
Чтобы при изучении систематизации законодательства применить в методологических целях понятие преемственности в праве, необходимо выделить отдельные этапы развития права и, соответственно, этапы систематизации законодательства. При проведении хронологического и содержательного отграничения таких этапов предлагается опираться на достаточно устоявшееся, хотя и продолжающее вызывать научные дискуссии представление о периодизации истории государства и права России [2]. Таким образом, первый период систематизации законодательства будет хронологически совпадать с периодом становления Советского государства (октябрь 1917 г. - начало 1920-х гг.); второй - с периодом нэпа (1921 г. - конец 1920-х гг.), третий - с периодом тоталитаризма (1930-е - середина 1950-х гг.), четвёртый - с периодом либерализации общественных отношений, который начался во второй половине 1950-х гг. и продолжался до начала крупных политических реформ середины 1980-х гг. В рамках последнего периода следует отметить особенности работ по систематизации законодательства, проводившихся во второй половине 1950-х - первой половине 1960-х гг., и работ «позднего социализма», продолжавшихся вплоть до конца советского периода в истории государства и права, т. е. до 1990-х гг.
Проявление преемственности в систематизации законодательства прослеживается по следующим направлениям: 1) постоянное использование идентичных способов организации работ; 2) применение одних и тех же форм систематизации законодательства; 3) совпадение последовательности выполнения отдельных форм систематизации; 4) учёт при проведении систематизации федеративной природы Советского государства; 5) сохранение проблемы придания юридической силы подготовленным собраниям и актам.
Рассмотрим последовательно каждое направление.
1. Начиная с 1920-х гг. организация работ по систематизации законодательства стала возлагаться на специально создаваемые комиссии. Так, вскоре после образования Союза ССР для подготовки и обобщения законодательных актов была создана Комиссия законодательных предположений при СНК
СССР (КЗП). Её статус и круг полномочий закреплялись в специальном Положении, утверждённом СНК СССР 11 сентября 1923 г. О. Д. Максимова, изучавшая деятельность данной комиссии, считает, что она в какой-то мере исполняла роль союзного наркомата юстиции [3], т. е. координировала законотворческую и правоприменительную деятельность. Комиссия сумела подготовить пятитомное Систематическое собрание действующих законов СССР, которое вышло в 1926-1927 гг. В 1926 г. КЗП была ликвидирована, а её функции были возложены на вновь созданную Постоянную комиссию по систематизации и кодификации законодательства Союза ССР при управлении делами Совета народных комиссаров Союза ССР (ПКСЗК).
Институциональные основы организации работ по систематизации законодательства конца 1950-х - середины 1980-х гг. демонстрировали существенную преемственность с апробированными ещё в 1920-е гг. практиками. С августа 1956 г. приступила к работе Юридическая комиссия при Совете министров СССР. В её аппарат перешли многие служащие упразднённого Министерства юстиции СССР. В одном из первых отчётов, подготовленных комиссией, отмечалось, что они имели опыт кодификационной работы, обладали теоретической подготовкой, знали судебную практику [4]. Комиссия планировалась как центр выполнения работы, связанной с кодификацией и систематизацией законодательства СССР, что закреплялось в соответствующем акте [5]. Подобным образом строилась работа по систематизации российского законодательства.
Несмотря на то, что занимавшиеся систематизацией законодательства комиссии имели постоянный состав, к их работе привлекались служащие отдельных ведомств, научные сотрудники, юридическая общественность. Соответственно, комиссии осуществляли взаимодействие с органами юстиции, научными институтами, высшими учебными заведениями.
2. В 1920-е гг. сложились основные формы систематизации. Очевидным законодательным успехом стала оперативная подготовка и издание кодексов (Уголовного кодекса РСФСР 1922 г., Гражданского кодекса
Т. Ф. Ящук
РСФСР 1922 г. и др.), которые не только заложили систему советского права, но и способствовали стабилизации общественных отношений, установлению режима законности и правопорядка. Такую же роль сыграли и кодексы, издаваемые с начала 1960-х гг. и сохранившие юридическое значение до конца советского периода.
Помимо отраслевой кодификации, в 1920-х гг. началась работа по генеральной систематизации, выразившаяся в составлении систематических собраний действующего законодательства (отдельно союзного и отдельно республиканского уровней) и подготовке на их основе сводов законов.
В 1926-1927 гг. были подготовлены и изданы пять книг Систематического собрания действующих законов СССР. Кроме того, в 1927 г. в дополнение к ним было выпущено «Продолжение первое к пяти основным книгам по законодательству на 20 февраля 1927 г.», а для удобства пользования всем изданием - «Алфавитно-предметный указатель к пяти основным книгам и продолжению первому».
Законодательство РСФСР было обобщено в двухтомном Систематическом собрании действующих законов РСФСР, опубликованном в 1929 г. Оно включало 2 077 актов, опубликованных ранее в Собрании узаконений РСФСР (СУ РСФСР). Одновременно прекращалось действие около трёх тысяч нормативных актов, содержащихся в СУ РСФСР.
Необходимость поддержания законодательства в актуальном состоянии сохранялась и в период тоталитаризма, который в целом характеризуется прекращением активной деятельности в области систематизации. Единственным исключением стало издание в 1949 г. Хронологического собрания действующих законов РСФСР, составление которого началась ещё в предвоенный период. Несмотря на то, что при его подготовке учитывались методические традиции, сложившиеся в 1920-е гг., но оно явно уступало по объёму, содержанию, качеству обработки материала. Собрание включало акты, которые не относились к законодательным (например, исходили от Высшего совета народного хозяйства (ВСНХ)). Составители вмешивались в исходные тексты документов,
т. е. явно превышали пределы своих полномочий, на что обращалось внимание в исследовательской литературе [6].
Возобновление в конце 1950-х гг. деятельности по систематизации законодательства потребовало изучения накопленных методик и практик. А. В. Мицкевич отмечал, что подготовка Собраний действующего законодательства СССР и РСФСР «не может не опираться на изучение исторического опыта предметной систематизации законов в нашей стране и за рубежом» [7]. Особое значение он придавал исследованию предметной систематизации 1920-х гг. Подробно описывался процесс подготовки систематизированных сборников, анализировались принципы отбора материала, структура изданий.
В 1958 г. была разработана схема Собрания действующего законодательства СССР, которая демонстрировала «заимствование в существенной части практических наработок, осуществлённых при подготовке собраний конца 20-х гг.» [8]. Отдельные тома Собрания выпускались на протяжении 19731984 гг. Кроме того, для его поддержания в актуальном состоянии, как и ранее в 1920-е гг., было выпущено два дополнения, но, в отличие от аналогичных изданий предыдущего периода, они были многотомными. Дополнение первое (т. 51-56) отражало изменение в законодательстве по состоянию на 1 января 1978 г. Дополнение второе (т. 57-60) - по состоянию на 1 января 1981 г. Последний - т. 61 - носил справочный характер.
Аналогичные принципы к структуре издания, распределению законодательного материала по отдельным томам были применены при подготовке Систематического собрания действующего законодательства РСФСР. Собрание выпускалось с 1977 по 1982 г. и вместе с дополнениями включало 23 тома.
3. На протяжении всего советского периода сохранялась определённая последовательность работ по систематизации. Подготовка и издание и на союзном, и на республиканском уровнях систематических собраний законодательства рассматривались как первый необходимый этап для дальнейшего упорядочения законодательства, итогом чего должно было стать создание сводов законов. По ряду причин, прежде всего политического
характера, в конце 1920-х гг. работа над сводом законов была прекращена.
Однако сама концепция двухэтапной систематизации: отбор и распределение по предметному принципу действующих законов, а затем их существенная переработка, оставалась востребованной до конца советского периода. Подготовка и издание систематических собраний законодательства и 1920-х, и 1970-1980-х гг. рассматривались как необходимый этап к созданию Свода законов. Однако выпуск томов Свода законов СССР и Свода законов РСФСР в конце 1970-х - середине 1980-х гг. не решил проблему систематизации отечественного законодательства. Его быстрое обновление в связи с начавшими политическими преобразованиями, а также внедрение информационных технологий перевели Своды законов из категории актуальных собраний в категорию исторических источников.
4. После образования СССР принципиально не менялась модель структурирования накопленного законодательного массива, а именно обработке подвергалось отдельно союзное законодательство и отдельно республиканское законодательство, что соответствовало федеративной природе Советского государства, закреплённой в Конституции СССР 1924 г., а затем в Конституции СССР 1936 г. Начиная с 1920-х гг. в отраслевом законодательстве сложилась форма сочетания общесоюзного и республиканского начала, которая заключалась в издании союзных основ законодательства и базирующихся на них республиканских кодексах. Апробированная первоначально на отдельных отраслях (уголовном праве, земельном праве и др.), она оценивалась как перспективная и поэтому планировалась к распространению на те отрасли, по которым уже имелись республиканские кодексы. Многослойность законодательства, обусловленная сложной государственно-правовой природой Советского государства, оценивалась как специфическая особенность, серьёзно влиявшая на проведение его систематизации. Единственная попытка кардинально пересмотреть модель советского законодательства, отражавшую федеративное устройство государства, была предпринята в период тоталитаризма. Усиление политической и государственной цен-
трализации отразилось и в существенном сужении прав союзных республик, в том числе и в законотворческой сфере. Высказываются и обосновываются предложения о переходе к союзным кодексам, а в отношении отдельных из них (уголовного, уголовно-процессуального) появились законченные проекты. При этом вопрос о месте республиканских кодексов в системе источников права даже не обсуждался.
С началом либерализации общественных отношений в конце 1950-х гг. проблема соотношения союзного и республиканского правового регулирования и, соответственно, оформления соответствующей иерархии источников права получила новое звучание. Если в 1930-е гг. приоритет отводился союзному регулированию, то теперь восстанавливались и расширялись права союзных республик. Повышалась их самостоятельность в сфере управления народным хозяйством, планирования, установления административно-территориального устройства, распоряжения бюджетными средствами. В 1957 г. в ведение союзных республик были переданы вопросы законодательства об устройстве судов союзных республик, принятия гражданского, уголовного и процессуальных кодексов. Однако вопрос о разграничении законодательных полномочий между Союзом и республиками по-прежнему вызывал неоднотипные решения и различные интерпретации. Во-первых, большинство отраслей, подвергшихся интенсивной кодификации (например, гражданское право), регулировало отношения, находившиеся в сфере совместного ведения Союза и республик. Во-вторых, политическую и юридическую базу при рассмотрении возникающих проблем справедливо искали в конституционных нормах. Но Конституция СССР 1936 г. и логически связанные с ней конституции союзных республик, считались документами иного исторического периода, а подготовка нового основного закона затягивалась [9]. В целом, можно признать, что при систематизации законодательства был найден разумный баланс интересов субъектов федеративного государства и внедрена адекватная политическим и правовым реалиям схема упорядочения законодательства. Так, применительно к гражданскому праву эту схему одобрили и описа-
Т. Ф. Ящук
ли известные цивилисты О. С. Иоффе и Ю. К. Толстой. Рассматривая систематизацию как сочетание инкорпорации и кодификации, включая в комплекс базовых отраслевых актов союзные Основы и республиканский кодекс, они считали следующей задачей создание «свода гражданских законов как составной части свода законов Союза СССР и союзных республик» [10].
Таким образом, обращение и проблемам систематизации законодательства в конце 1950-х гг. сначала привело к восстановлению теоретического и практического инструментария, накопленного в 1920-е гг. Реанимировалась прежняя схема последовательности работ и достижения результатов - от основ союзного законодательства по каждой отрасли к республиканскому кодексу, а затем к союзному и республиканскому сводам законов. Реализация намеченного план продолжалась до конца советского периода и прекратилась в конце 1980-х г. в связи с быстрым обновлением законодательства.
5. Следующая проблема, имеющая исторические корни в 1920-х гг., а также в гораздо более ранних периодах, заключалась в определении юридической природы систематизированных изданий. Как известно, даже авторитет М. М. Сперанского не позволил закрепить за Сводом законов Российской империи роль единственного официального издания. Хронологические собрания действующих законов оставались неофициальными изданиями, а подготовленный в конце 1920-х гг. Свод законов СССР преднамеренно не стали вводить в действие.
В конце 1960-х гг. была выдвинута идея «официозного собрания» как собрания, которое «готовится по поручению компетентных органов, но санкционирование его этими органами в действующих нормативных актах не предусматривается» [11]. То есть предлагалась некая половинчатая трактовка: итоговое собрание - это не результат частной инициативы, но и не источник, заменяющий собой включающие первичные акты, а тем более не имеющий публичной государственной легитимации.
С изданием Свода законов СССР и Свода законов РСФСР планировалось достичь упорядочения и единства действующего советского законодательства. Однако в полном объёме цель - создание Свода законов Советского государства - не была достигнута. Дискуссии о необходимости Свода законов России, его юридическом значении продолжаются до настоящего времени.
1. Рыбаков В. А. Преемственность в праве: временной аспект // Журнал российского права. -2009. - № 8. - С. 63.
2. См.: Ящук Т. Ф. Круглый стол «Периодизация истории государства и права» // Вестник Омского университета. Серия «Право». - 2011. -№ 3. - С. 182-190.
3. Максимова О. Д. Законотворчество в СССР в 1922-1936 годах. - М. : Зерцало-М, 2014. -С. 227.
4. ГАРФ (Государственный архив Российской Федерации). Ф. 9514. Оп. 1. Д. 3. Л. 1-2.
5. Положение о Юридической комиссии при Совете министров СССР : Постановление Совета Министров СССР от 13 июня 1958 г. // СП СССР - 1958. - № 10. - Ст. 89.
6. См.: Иодковский А. Н. История советской кодификации // Вопросы кодификации : сб. науч. ст. / отв. ред.: А. Н. Иодковский, В. М. Чхи-вадзе. - М. : Госиздат, 1957. - С. 30.
7. Мицкевич А. В. Из истории предметной систематизации законодательства СССР // Известия вузов. Правоведение. - 1967. - № 5. -С. 133.
8. Систематизация законодательства в Российской Федерации / под ред. А. С. Пиголкина. -СПб. : Юридический Центр-Пресс, 2003. -С. 317.
9. См.: «Утаённая Конституция» Никиты Хрущёва. Стенограмма заседаний конституционной комиссии 1962-1964 гг. // Исторический архив. - 1997. - № 1. - С. 40-55; Данилов А. А., Пыжиков А. В. Неизвестный конституционный проект. (О разработке Основного Закона страны в 1962-1964 гг.) // Государство и право. - 2002. - № 1. - С. 84-89.
10. Иоффе О. С., Толстой Ю. К. Новый гражданский кодекс РСФСР // Известия вузов. Правоведение. - 1964. - № 3. - С. 3.
11. Подготовка и издание систематических собраний действующего законодательства / под ред. А. Н. Мишутина. - М. : Юридическая литература, 1969. - С. 20.
