CC BY
5Закон и право. 2023. № 12. С. 284-288. Law and legislation. 2023;(12):284-288.
Научная статья УДК 343.131.8
https://doi.org/10.24412/2073-3313-2023-12-284-288 EDN: https://elibrary.ru/JEQSXK
NIION: 1997-0063-12/23-741 MOSURED: 77/27-001-2023-12-941
Ретроспективный анализ развития законодательства об уголовной ответственности за посягательства на контрактную систему в сфере государственных и муниципальных закупок
Юлия Васильевна Церковникова
Донбасский государственный университет юстиции, Донецк, Донецкая Народная Республика, Россия, yutserkovnikova@yandex.com
Аннотация. Статья посвящена ретроспективному анализу развития законодательства об ответственности за посягательства на сферу государственных и муниципальных закупок. Дается периодизация в разрезе генезиса данного института. Акцентируется внимание на каждом этапе, отмечаются нововведения, присущие конкретной исторической эпохе. Для комплексного анализа осуществлен анализ изменений терминологического аппарата. В заключение делается вывод о том, что правовое регулирование и уголовно-правовая охрана общественных отношений в сфере закупок для обеспечения государственных и муниципальных нужд прошли долгий путь исторического становления и развития, на который оказывали воздействие различные социально-политические аспекты, в результате чего в современном правовом поле позиция государственного воздействия связана с криминализацией значительного числа посягательств в данной сфере.
Ключевые слова: уголовная ответственность, ретроспективный анализ, история развития законодательства, государственные и муниципальные закупки.
Для цитирования: Церковникова Ю.В. Ретроспективный анализ развития законодательства об уголовной ответственности за посягательства на контрактную систему в сфере государственных и муниципальных закупок // Закон и право. 2023. № 12. С. 284—288. https://doi.org/10.24412/2073-3313-2023-12-284-288 ББЫ: https://elibrary.ru/JEQSXK
Retrospective analysis of the development of legislation on criminal liability for encroachments on the contract system in the field of state and municipal procurement
Julia V. Tserkovnikova
Donbass State University of Justice, Donetsk, Donetsk People's Republic, Russia, yutserkovnikova@yandex.com
Abstract. The article is devoted to a retrospective analysis of the development of legislation on liability for encroachments on the sphere of state and municipal procurement. Periodization is given in the context of the genesis of this institute. Attention is focused on each stage, innovations inherent in a particular historical epoch are noted. For a comprehensive analysis, the analysis of changes in the terminological apparatus is carried out. In conclusion, it is concluded that legal regulation and criminal protection of public relations in the field of procurement for state and municipal needs have gone a long way of historical formation and development, which was influenced by various socio-political aspects, as a result of which in the modern legal field the position of state influence is associated with the criminalization of a significant number of encroachments in this area.
Keywords: criminal liability, retrospective analysis, history of the development of legislation, state and municipal procurement
For citation: Tserkovnikova Yu.V. Retrospective analysis of the development of legislation on criminal liability for encroachments on the contract system in the field of state and municipal procurement // Law and legislation. 2023;(12):284—288. (In Russ.). https://doi.org/10.24412/2073-3313-2023-12-284-288 EDN: https://elibrary.ru/JEQSXK
© Церковникова Ю.В. М., 2023.
Original article
ЗАКОН И ПРАВО • 12-2023
В настоящее время контрактная система в сфере государственных и муниципальных закупок (далее — госзакупки) играет важную роль в развитии социального и экономического благополучия государства, укреплении рыночной экономики, развитии среднего и малого бизнеса, реализации национальных проектов. Правовое регулирование указанной сферы, а также установление ответственности за преступные посягательства прошли долгий исторический путь своего становления, характеристика которого будет рассмотрена в настоящей статье.
Установить точную дату зарождения института госзакупок в его современном виде крайне сложно, исследователи выделяют различные периоды и временные рамки, однако некоторые признаки все же усматриваются уже во времена существования Русской Правды — первого кодифицированного писаного свода законов, регламентирующего наиболее важные сферы жизнедеятельности Киевской Руси при правлении князя Ярослава Мудрого [8].
Представляет интерес норма данного документа, именуемая «Урок мостникам», которая регулировала отношения, связанные с оплатой труда за строительство или ремонт мостов из казны государства [5]. Дальнейшее закрепление и развитие данная норма получила в Новгородском Уставе «О мостовых» [4, с. 215—216]. О закупочной деятельности речь не шла, но уже осуществляется привлечение подрядчиков для выполнения функций, направленных на удовлетворение государственных нужд.
Более отчетливые признаки современных госзакупок начинают прослеживаться в нормативном документе, утвержденном царем Алексеем Михайловичем в середине XVII в. — в 1654 г., который именовался как Указ «О подрядной цене на доставку в Смоленск муки и сухарей» [1]. Согласно данному документу для удовлетворения потребностей государства в указанной продукции было объявлено вознаграждение за ее перевозку к месту назначения с оплатой из казенных средств; таким образом усматриваются признаки исполнителя и заказчика, государственного заказа, а также вознаграждения за оказание услуги и выполнение работ. За время существования указанного документа были предприняты успешные попытки организации и упорядочивания закупочной деятельности, ее регламентации.
Начало XVIII в. ознаменовано расцветом правового регулирования системы ранних госзакупок, когда были издано и внедрено в жизнь
значительное число нормативных актов и предписаний. Вместе с тем усиливаются проявления преступных посягательств со стороны чиновников, в основном связанные с хищениями бюджетных средств, выделяемых на удовлетворение потребностей государства, а также коррупционные деяния, мздоимство, поэтому данный этап развития характеризуется и внедрением ответственности за указанные деяния.
Так, в 1702 г. Петр I издает Указ «О писании в контрактах на перевоз казенных тяжестей и всяких припасов, что заключающий сей контракт обязуется взятые вещи доставить в надлежащее по договору место и сдать приемщикам в целости; о штрафах за неисполнение сей обязанности, и о взыскании за вещи утраченные и испорченные» [1]. Данные документ регламентирует деятельность подрядчиков при выполнении госзаказа на осуществление конкретного вида деятельности, в частности, перевозки товаров, указывает необходимый способ выполнения, детально указывает его механизм, в частности, речь идет о времени, месте доставки, количестве исполнителей, необходимости получения расписки по выполнению всех действий. Указ предусматривает ответственность в случае, если товары не были довезены в указанное место, или довезены не в срок и с опозданием, либо с ухудшением качества из-за залития, утопления и проч. При обнаружении указанных недостатков полагалось взыскивать пеню, которая устанавливалась Петром I, если порче подвергалось военное имущество, пеня удваивалась. Кроме имущественных санкций, распространение получило и физическое наказание.
Следующим нормативным документом, который продолжил закладывать принципы построения системы госзакупок, является Сенатское решение № 2822 «О публиковании указами о подрядах и продажах» [3]. Данный документ заложил основы публичности проведения госзакупок, поскольку требовал размещать информацию о проведении конкурсов на выполнение работ на городских воротах с тем, чтобы каждый смог предложить свои услуги. Более того, такие объявления содержали сведения о скидках и льготах в случае избрания лица исполнителем заказа.
Анализируемый документ также содержит требование о систематизации сведений об исполнителях госзаказа, требуя передавать данные о цене и стоимости работ в Канцелярию Совета. Результаты торгов также полагалось публично оглашать. Таким образом, на государственном уровне была предпринята попытка придать гос-
ЬДМ & ЬБ^БЬДТЮМ • 12-2023
закупкам публичность в целях предупреждения преступных посягательств и формирования конкурентной среды для эффективного расходования бюджетных средств.
Параллельно предпринимаются попытки нормативного закрепления борьбы с коррупцией в сфере использования казны. Известен Указ Петра I «О пресечении грабительств в народных сборах, о платеже всех податей вместе на четыре срока и о способах взыскания недоимок» от 1713 г., устанавливающий уже уголовную ответственность за указанные действия [6].
Продолжением политики уголовного преследования становится Указ № 2871 «О воспрещении взяток и посулов», изданный в 1714 г. Данный документ ужесточает действующее наказание в отношении чиновников и должностных лиц, которые допустили превышение или злоупотребление властью корыстного характера, а также тех, кто выступил соучастником преступления либо не сообщил о ставшем известном факте взяточничества. В частности, в качестве последствий уголовно-правового характера выступали лишение званий, отстранение от должности, исключение из числа представителей знати; за получение взятки в особо крупном размере в качестве крайней меры была предусмотрена смертная казнь. Более того, казнокрадство считалось преступлением против государства и приравнивалось к государственной измене.
Развитие института госзакупок происходило и в последующем в контексте государственного регулирования защиты прав заказчика, в частности, предусматривались высокие штрафные санкции за ненадлежащее выполнение работ или оказание услуг. Значимым документом в разрезе анализируемой проблематики стоит отметить «Регламент адмиралтейства и верфи» под номером № 3937, изданный в 1722 г., который считается исторически основоположным в вопросе проведения тендеров и торгов [2].
На совершенно новый уровень выходит процесс проведения госзакупки, когда специально ответственным человеком заблаговременно размещался заказ на проведение работ, данная информация распространялась, все желающие могли подать заявки на участие, по результатам изучения выбирался подрядчик с наименьшей ценой, при этом изучалась его репутация, и если последняя не вызывала доверия, заказ передавался другому подрядчику. Можно сделать вывод, что данный документ базируется на принципах равнодоступности и гласности проведения торгов.
После окончания эпохи правления Петра I наступают застойные времена, в том числе и в сфере осуществления госзакупок. Действующая система опутана коррупцией и хищениями. Попыткой упорядочить отношения в анализируемой сфере стало принятие нового Регламента Камер-Коллегии № 5789 в 1731 г., однако существенных изменений нововведение не принесло.
В совокупности различных исторических событий в 1775 — 1776 гг. проводится глобальное реформирование государственного управления, что коснулось и сферы госзакупок. Важным документов стал реформенный документ № 14392 «Учреждение о губерниях», в котором была выделена отдельная статья, носившая название «О контрактах по подряду, поставках и откупах».
На смену данному акту пришел «Устав о провианте для продовольствия войск» 1802 г., который впервые закрепил понятие справочной цены, являющейся в дальнейшем точкой отсчета при проведении госзакупок; в действующем законодательстве данный показатель именуется начальной или максимальной ценой контракта.
Таким образом, указанный институт имеет довольно длительную историю и берет свое начало в XIX в. В этом же году обнародуются первые результаты аналитики торгов, предоставляются отчеты, отражающие степень экономии бюджетных средств в связи с проведением конкурсного размещения заказов.
Прообразом современного отечественного законодательства в сфере госзакупок справедливо считают законодательные акты Николая I.
Известно, что Положение об обязательствах, заключаемых казной и частными людьми по подрядам и поставкам, увидевшее свет в 1830 г., как базовый кодифицированный нормативный правовой акт был лично составлен императором. Данное Положение вобрало в себя лучший предыдущий опыт регулирования и функционирования системы госзакупок и представляло собой единое и детальное справочное руководство для должностных лиц; действовало до начала Октябрьской революции. Отличительной чертой стало закрепление принципа равных конкурентных отношений, когда претендовать на госзаказ мог любой соответствующий требованиям и не имеющий судебных тяжб в связи с совершением преступлений.
В анализируемый период времени производится криминализация некоторых посягательств.
В состав Уложения о наказаниях уголовных и исправительных от 1845 г. включены наказа-
ЗАКОН И ПРАВО • 12-2023
ния за преступления, связанные с нарушением конкурсных процедур, за оказание давления на участников торгов, что нарушало принципы конкурентных отношений, за участие должностных лиц в торгах, однако не лично, а через посредников, за допуск к подряду исполнителей, не соответствующих требованиям, за фальсификации при приемке работ, за сокрытие некачественно выполненных работ.
Таким образом, можно отметить достаточно прогрессивное законодательство конца XIX в., в том числе и уголовное, что в будущем будет подвергнуто реформе; будут приняты новые уголовные кодексы, в которых не будет упоминаний об ответственности за посягательства в сфере госзакупок. И более чем на сто лет в законодательстве останется пробел, который будет восполнен только в 2018 г. путем введения специальных норм об уголовной ответственности за преступления в сфере госзакупок.
Последствиями революции 1917 г. и Гражданской войны стало нивелирование института госзакупок, господрядов, торгов. Актуализация и возобновление данного института приходится на времена новой экономической политики, однако просуществовал он недолго и полностью сворачивается в связи с внедрением модели плановой экономики, а распределением бюджетных средств стало заниматься государство.
К вопросу госзакупок вернулись практически через 70 лет, когда во второй половине 80-х годов государственные предприятия получают некоторую свободу в своей хозяйственной деятельности, а также возможность выбора способов удовлетворения государственных потребностей; поэтому в 1987 г. принимается Закон «О государственном предприятии (объединении)».
Уголовное законодательство также претерпевает изменения и фактически декриминализуют-ся составы преступлений, предусматривающие ответственность за посягательства при осуществлении госзакупок.
В 2005 г. принимается Федеральный закон «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд», который приобрел статус основного регулятора общественных отношений в сфере госзакупок.
Уже в 2013 г. принимается действующий Федеральный закон «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд», призванный учесть все неточности и дополне-
ния, который, однако, так и не стал совершенным и к 2023 г. в него внесено большое количество изменений.
Вместе с тем следует отметить отсутствие специальных уголовно-правовых норм, устанавливающих ответственность за посягательства на сферу госзакупок. Такие специальные нормы были введены в уголовное законодательство лишь с 2018 г.
Подводя итог исследованию, отметим, что становление и развитие института госзакупок, а также уголовной ответственности за преступные посягательства на данную сферу прошли сложный путь под влиянием различных социально-исторических и политических процессов, что неизбежно отражалось на понимании госзакупок и их нормативном отражении.
Разные исторические периоды характеризовались реформированием регулирования как госзакупок, так и ответственности за нарушения, поэтому считаем целесообразным выделить следующие: период древности, период существования Российской империи, дореволюционный период, советский период, современный период.
Список источников
1. Бурмистров А. А. Становление института государственного заказа в России: вопросы правового регулирования / / Пробелы в рос. законодательстве. 2010. № 4. С. 289—290.
2. Гончаров Е.Ю. История торгов в России XX в. (до 1917 г.) // Конкурсные торги. 1998. № 14. С. 41—46.
3. Гуськов А.Г. Великое посольство Петра I. Источниковедческое исследование / Рос. акад. наук, Ин-т рос. истории. М.: Институт рос. истории, 2005. 396 с.
4. Зиновьев А.Г. История развития административного законодательства в сфере градостроительства // Актуальные проблемы гуманитарных и естественных наук. 2010. № 11. С. 213—221.
5. Меркулов В.И. Русская Правда и истоки древнерусского права // Русин. 2014. № 2 (36). С. 104—116.
6. О пресечении грабительств в народных сборах, о платеже всех податей вместе на четыре срока и о способах взыскания недоимок. Именной указ. 25 августа 1713 г. // ПСЗРИ. Т. 5. № 2707. С. 51—53.
7. Томсинов В.А. «Всем дулжно хранить интерес государев и государственной»: Петр I как законодатель // Законодательство Петра I. 2014. С. 1694—1725.
ЬДМ & ЬЕ^БЬДТЮМ • 12-2023
8. Щербакова К.Р., Титова Е.А., ДоильницынА.Б. К вопросу о датировке Русской Правды // Рос. законодательство в сфере борьбы с пожарами и другими стихийными бедствиями: история и современность. 2020. С. 279—283.
References
1. Burmistrov A.A. Formation of the institute of state order in Russia: issues of legal regulation / / Gaps in Russian legislation. 2010. № 4. Pp. 289—290.
2. Goncharov E. Yu. History of trading in Russia of the XX century (before 1917) // Competitive bidding. 1998. № 14. Pp. 41—46.
3. Guskov A.G. The Great Embassy of Peter I. Source research / Russian Academy of Sciences, Institute of Russian History. M.: Institute of Russian History, 2005. 396 p.
4. ZinovievA.G. The history of the development of administrative legislation in the field of urban planning // Actual problems of humanities and natural sciences. 2010. № 11. Pp. 213—221.
5. Merkulov V.I. Russkaya Pravda and the origins of Old Russian law // Rusin. 2014. № 2 (36). Pp. 104—116.
6. On the suppression of robberies in public collections, on the payment of all taxes together for four terms and on ways of collecting arrears. Personal decree. August 25, 1713 // The complete collection of laws of the Russian Empire. Vol. 5. № 2707. Pp. 51—53.
7. Tomsinov V.A «Everyone should keep the interest of the sovereign and the state»: Peter I as a legislator // Legislation of Peter I. 2014. Pp. 1694—1725.
8. Shcherbakova K.R., Titova E.A., Doilnitsyn A.B. On the issue of dating the Russian Truth / / Russian legislation in the field of fighting fires and other natural disasters: history and modernity. 2020. Pp. 279—283.
Библиографический список
1. Борисова Е.Р. Развитие законодательства о государственных закупках: теоретико-методологический аспект // Вестник Рос. ун-та кооперации. 2018. № 4 (34). С. 4—7.
2. Першин Д.А. Эволюция системы госзакупок в Российской Федерации // Социально-экономические явления и процессы. 2014. Т. 9. № 3. С. 81—84.
3. Хлыстова Н.Б. Ретроспективный анализ военно-уголовного и уголовного законодательства, регламентирующего ответственность за коррупционные преступления, совершаемые в сфере государственных закупок // Закон и право. 2019. № 3. С. 19—25.
4. Шмелева М.В. Развитие законодательства в сфере государственных закупок с позиций контрактной правовой политики // Алтайский юрид. вестник. 2018. № 1. С. 132—138.
Bibliographic list
1. Borisova E.R Development of legislation on public procurement: theoretical and methodological aspect / / Bulletin of the Russian University of Cooperation. 2018. № 4 (34). Pp. 4—7.
2. Per shin D.A. Evolution of the public procurement system in the Russian Federation // Socioeconomic phenomena and processes. 2014. Vol. 9. № 3. Pp. 81—84.
3. Khlystova N.B. Retrospective analysis of military-criminal and criminal legislation regulating responsibility for corruption crimes committed in the field of public procurement / / Law and legislation. 2019. № 3. Pp. 19—25.
4. Shmeleva M.V. Development of legislation in the field of public procurement from the standpoint of contractual legal policy // Altai Legal Bulletin. 2018. № 1. Pp. 132—138.
Информация об авторе
Церковникова Ю.В. — аспирант
Статья поступила в редакцию 13.10.2023; одобрена после рецензирования 08.11.2023; принята к публикации 14.11.2023.
Information about the author
Tserkovnikova Yu.V. — postgraduate student
The article was submitted 13.10.2023; approved after reviewing 08.11.2023; accepted for publication 14.11.2023.
ЗАКОН И ПРАВО • 12-2023
